Projet de loi de finances pour 2019 : Environnement

CHAPITRE III - LES CRÉDITS DÉDIÉS À LA PRÉVENTION DES RISQUES ET À LA CONDUITE DES POLITIQUES PUBLIQUES AU SEIN DE LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES »

Ce chapitre porte sur l'évolution des crédits de deux des huit programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances initiale pour 2019 :

- le programme n° 181 « Prévention des risques » ;

- le programme n° 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables ».

I. ANALYSE BUDGÉTAIRE

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE : DES CRÉDITS EN LÉGÈRE BAISSE

Les programmes n° 181 et 2017 regroupent environ 3,84 milliards d'euros en AE et en CP, soit 33 % des crédits de l'ensemble de la mission , principalement au titre du programme 217.

Le tableau suivant retrace l'évolution globale des crédits des deux programmes. Il fait apparaître que la hausse constatée au niveau de la mission (+2,4 % en AE et +1,72 % en CP) ne bénéficie pas à ces programmes, dont les crédits demandés pour 2019 connaissent une légère baisse (-1 % en AE et CP) par rapport aux crédits votés pour 2018.

CRÉDITS DES PROGRAMMES 181 ET 217

Programmes budgétaires	LFI 2018		PLF 2019		Variation 2018/2019
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
181 - Prévention des risques	849,4	839,1	841,1	835,5	-0,98%	-0,43%
217 - Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables	2 994,0	3 037,0	2 963,4	3 000,9	-1,02%	-1,19%
Total	3 843,4	3 876,2	3 804,5	3 836,5	-1,01%	-1,02%

(en millions d'euros) - Source : PAP - PLF 2019

B. LE PROGRAMME 181 « PRÉVENTION DES RISQUES »

1. Une stagnation des crédits du programme

Le programme 181 rassemble les crédits liés à la prévention des risques naturels, technologiques et miniers et des risques pour la santé d'origine environnementale. Ils financent des actions permettant à l'État de connaître, d'évaluer, de prévenir et de gérer ces risques. Depuis 2018, il comprend également les ressources budgétaires de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), pour soutenir la transition écologique.

Comme votre rapporteur pour avis l'a souligné les années précédentes, ce programme budgétaire revêt une importance particulière dans un contexte de changements climatiques et de vieillissement des installations industrielles, alors que la société civile devient concomitamment plus sensible à l'égard des risques de toute forme . L'accroissement des exigences européennes impose également un niveau élevé de protection des populations et de l'environnement.

Contrairement à l'année 2018, le programme 181 ne fait l'objet d'aucune modification de périmètre en 2019 et les missions financées ne connaissent pas d'évolution notable. Les crédits demandés dans le PLF 2019 s'élèvent à 841,1 M€ en AE et 835,5 M€ en CP , soit une légère baisse (-1 % en AE et -0,4 % en CP) par rapport aux crédits votés en LFI 2018. Le tableau suivant retrace l'évolution par action des crédits.

CRÉDITS DES ACTIONS DU PROGRAMME 181

Action	LFI 2018		PLF 2019		Variation 2018-2019
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Action 1 « Prévention des risques technologiques et des pollutions »	106,2	91,0	102,7	92,7	-3,26%	1,88%
Action 9 « Contrôle de la sûreté nucléaire »	58,5	63,5	59,2	64,2	1,14%	1,05%
Action 10 « Prévention des risques naturels et hydrauliques »	37,1	37,1	37,6	37,2	1,37%	0,11%
Action 11 « Gestion de l'après-mine »	38,3	38,3	38,3	38,3	0,00%	0,00%
Action 12 « Ademe »	609,2	609,2	603,2	603,2	-0,98%	-0,98%
TOTAL	849,4	839,1	841,1	835,5	-0,98%	-0,43%

(en millions d'euros) - Source : PAP - PLF 2019

Entre 2017 et 2018 les crédits avaient fortement augmenté en raison d'un changement de périmètre, lié à la budgétisation des ressources de l'Ademe via la création de l'action n° 12. À périmètre constant, l'augmentation avait été d'environ 1 % en AE et en CP.

2. De faibles variations au sein des différentes actions

Comme l'an passé, le programme 181 se décline en cinq actions , qui visent respectivement à prévenir les risques technologiques, nucléaires, naturels, miniers ainsi qu'à financer la politique de transition écologique via l'Ademe.

PART DE CHAQUE ACTION AU SEIN DU PROGRAMME

	AE	CP
Action 1 « Prévention des risques technologiques et des pollutions »	12,21%	11,09%
Action 9 « Contrôle de la sûreté nucléaire »	7,04%	7,68%
Action 10 « Prévention des risques naturels et hydrauliques »	4,47%	4,45%
Action 11 « Gestion de l'après-mine »	4,55%	4,58%
Action 12 « Ademe »	71,72%	72,20%

a) La prévention des risques technologiques et des pollutions

L' action 1 « Prévention des risques technologiques et des pollutions » (92,7 M€ ; 11,1 % du programme) contribue principalement :

- à l'élaboration et à la mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques ( PPRT ) déployés autour des sites sensibles ;

- à la mise en oeuvre de mesures foncières dans le cadre des PPRT (participation financière de l'État aux mesures de délaissement et d'expropriation) ;

- au contrôle des installations classées pour la protection de l'environnement ( ICPE ) ;

- à la dépollution de sites à responsable défaillant ; à des études relatives à la santé environnementale et aux risques émergents (nanotechnologies, perturbateurs endocriniens, ondes électromagnétiques...) ;

- à la mise en oeuvre des réglementations sur les produits chimiques et l'impact des produits et déchets.

Elle comprend également une subvention à l' Anses (études en matière de santé-environnement et contrôle de la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques), au BRGM (études sur les sites pollués et les terres excavés) et à l' Ineris , ce dernier étant rattaché à titre principal au programme 181.

Dans le PLF 2019, les crédits de l'action 1 diminuent en AE (-3,26 % en AE) et augmentent légèrement en CP (+1,88 %), en raison de l'achèvement progressif des PPRT dont par ailleurs moins de la moitié ont des conséquences budgétaires lors de leur mise en oeuvre.

L'augmentation de la subvention à l'Anses, traduisant la budgétisation des ressources de la recherche menée sur les ondes électromagnétiques , auparavant issues d'une taxe additionnelle à l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), compense en partie la diminution en AE au titre des PPRT et explique la légère hausse observée en CP.

b) Le contrôle de la sûreté nucléaire

L' action 9 « Contrôle de la sûreté nucléaire » (64,2 M€ ; 7,7 % du programme) est mise en oeuvre par l' ASN et porte à ce titre l'intégralité des emplois de l'autorité, les dépenses de personnel représentant 46,5 M€.

Autorité administrative indépendante créée par la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, l'ASN est chargée d'assurer, au nom de l'État, le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection . Ses principales missions sont de contribuer à la réglementation applicable, d'instruire les demandes d'autorisation des installations, de contrôler les installations existantes et d'informer le public. Pour l'exercice de ses missions, l'ASN s'appuie sur l'expertise et les travaux de recherche de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), dont les crédits sont portés par le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables ».

Dans le PLF 2019, les crédits de l'action 9 augmentent légèrement (+1,14 % en AE et +1,05 % en CP), en raison d'une augmentation du financement des commissions locales d'information (CLI) et d'un ajustement des pensions de retraite au titre des transferts d'emplois engagés depuis plusieurs années de l'IRSN vers l'ASN.

Votre rapporteur pour avis regrette que les demandes d'augmentation d'effectifs formulées par l'ASN ces dernières années n'aient été que partiellement satisfaites . Tandis que l'autorité jugeait nécessaire de procéder au recrutement de 15 agents supplémentaires pour faire face à ses nouvelles missions, en particulier pour mettre en place un nouveau système de contrôle à la suite des irrégularités détectées à l'usine Creusot-Forge en 2016, seulement 6 emplois sont accordés sur la période triennale 2018-2020, au rythme de deux par an.

c) La prévention des risques naturels et hydrauliques

L' action 10 « Prévention des risques naturels et hydrauliques » (37,2 M€ ; 4,5 % du programme) vise à assurer la sécurité des personnes et des biens face aux catastrophes naturelles, via des plans et actions au niveau national et territorial. Cette action contribue à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels ( PPRN ), au fonctionnement du service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations, notamment le système Vigicrues , et à des actions d'appui et d'animation auprès des collectivités territoriales, notamment pour les programmes d'action de prévention des inondations ( PAPI ), en complément des ressources apportées par le fonds de prévention des risques naturels majeurs.

Pour la mise en oeuvre de cette action, l'État bénéficie de l' appui de plusieurs opérateurs en matière de connaissance et de surveillance des risques, auxquels il apporte des subventions à ce titre : l'Office national des forêts ( ONF ), le BRGM , l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture ( Irstea ) et l' Ineris . Le programme 181 comprend également une subvention à Météo-France , qui apporte à l'État son expertise et ses capacités de prévision météorologique, et qui est rattaché à titre principal au programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie ».

Dans le PLF 2019, les crédits de l'action 10 augmentent légèrement (+1,37 % en AE et +0,11 % en CP), en raison d'ajustements pour financer la mise en oeuvre de la directive 2007/60/CE du Parlement Européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation ainsi que l'action des différents opérateurs.

d) La prévention et la gestion des risques miniers

L' action 11 « Gestion de l'après-mine » (38,3 M€ ; 4,6 % du programme) vise à limiter au maximum l'effet des exploitations minières antérieures sur la sécurité des personnes et des biens. Elle contribue financièrement à la mise en oeuvre des plans de prévention des risques miniers ( PPRM ), à des travaux d e mise en sécurité , à la gestion de certaines installations transférées à l'État par les exploitants des anciennes mines et à l' indemnisation des sinistrés de dommages résultant de ces anciennes activités minières.

Pour la mise en oeuvre de cette action, l'État bénéficie de l' appui du groupement d'intérêt public Geoderis , qui regroupe des compétences du BRGM et de l'Ineris. Une subvention est également attribuée au BRGM qui assure pour le compte de l'État la maîtrise d'ouvrage des travaux de mise en sécurité, ainsi que des activités de surveillance des sites miniers et de gestion des installations hydrauliques et de sécurité.

Dans le PLF 2019, les crédits de l'action 11 sont parfaitement stables (en AE et en CP) par rapport aux crédits votés en LFI 2018.

e) L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie

L' action 12 « Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie » ( 603,2 M€ - 72,2 % du programme ) a été créée en LFI 2018 pour budgétiser l'ensemble des ressources de l'Ademe , en remplacement de l'affectation antérieure d'une partie du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

Les principaux domaines d'intervention de l'agence sont la gestion et la valorisation des déchets , la préservation des sols , l' énergie par l'amélioration de l'efficacité énergétique et le développement des énergies renouvelables, la qualité de l' air , l'atténuation du changement climatique et l'adaptation à ses effets.

L'Ademe contribue aux politiques environnementales en apportant des capacités d'expertise et de conseil aux pouvoirs publics, collectivités et entreprises ainsi que des financements à des projets de recherche, d'études et d'investissements. Les dépenses d'intervention de l'agence sont réparties entre plusieurs « programmes budgétaires » : « chaleur renouvelable », « déchets et économie circulaire », « bâtiment économe en énergie », « démarche territoriales énergie-climat », « sites pollués et friches urbaines » « communication-formation », « air et transport mobilités ».

Dans le PLF 2019, les crédits de l'action 12 diminuent légèrement (-0,98 % en AE et CP), afin, selon les réponses au questionnaire budgétaire, de respecter l'évolution prévue par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022.

Votre rapporteur pour avis rappelle qu'au-delà des ressources budgétaires votées dans le cadre de chaque PLF, les moyens effectivement mobilisés par l'Ademe dépendent du budget adopté par son conseil d'administration en fin d'année.

Ce budget est composé de deux sous-ensembles : un budget dit « incitatif » qui comprend les différents programmes d'intervention de l'Ademe (540 M€ en 2018) ; tandis qu'un budget de moyens porte les dépenses de personnel et de fonctionnement de l'agence (100 M€ en 2018). Le schéma suivant présente les différentes composantes du budget de l'agence en 2018.

Source : ADEME

Les représentants de l'Ademe ont ainsi indiqué à votre rapporteur pour avis que l'augmentation du fonds chaleur à 300 M€ , annoncée par le ministre de la transition écologique et solidaire le 2 octobre au Sénat, se traduirait dans le projet de budget soumis au conseil d'administration de l'agence d'ici la fin de l'année. Cette augmentation est possible sans modifier la trajectoire budgétaire de l'Ademe en raison d'un surplus de trésorerie lié à l'annulation de plusieurs projets de grande envergure depuis 2017 ^{6 ( * )} .

Votre rapporteur pour avis relève donc que l'augmentation annoncée du fonds chaleur en 2019 est rendue possible par l'annulation de projets antérieurs, c'est-à-dire la réutilisation de crédits accordés via des lois de finances précédentes mais finalement inutilisés , et non par un effort financier supplémentaire en faveur de la transition énergétique. Par ailleurs, le maintien sur plusieurs années d'un niveau élevé de ressources dédiées au développement de la chaleur renouvelable nécessitera à terme une réévaluation des ressources budgétaires votées dans le cadre de la loi de finances .

3. Éléments transversaux

Hors emplois de l'ASN, les effectifs totaux alloués par le programme 217 pour la mise en oeuvre du programme 181 en administration centrale et dans les services déconcentrés passent de 3 234 ETPT en 2018 à 3 220 ETPT en 2019 , soit une légère baisse par rapport à l'an passé. Les dépenses de personnel correspondantes du programme 217 s'élèvent à 239,9 M€.

Le tableau ci-dessous retrace les subventions pour charges de service public apportées par le programme 181 à neuf opérateurs, dont trois lui sont rattachés à titre principal : l'Ademe, l'Ineris et le GIP Geoderis. Ces subventions sont globalement stables dans le PLF 2019 par rapport à la LFI 2018.

SUBVENTIONS APPORTÉES AUX OPÉRATEURS PAR LE PROGRAMME 181

Opérateurs	PLF 2018	PLF 2019	Variation	Programme de rattachement
Ademe	612,700	603,247	-1,54%	P181
Ineris	28,040	27,825	-0,77%	P181
Geoderis	6,400	6,351	-0,77%	P181
BRGM	25,271	25,792	2,06%	P172
Anses	7,000	8,958	27,97%	P206
Météo-France	3,880	3,850	-0,77%	P159
ONF	3,335	3,340	0,15%	P149
Irstea	1,774	1,770	-0,23%	P172
Citepa	0,130	0,150	15,38%	P174
TOTAL	688,530	681,283	-1,05%

(en millions d'euros) - Source : PAP - PLF 2019

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* ⁶ En raison des fluctuations du prix des énergies fossiles, les désengagements de projet initialement soutenus par l'ADEME se sont fortement accentués depuis l'année 2017 pour atteindre 155 M€ contre 65 M€ les années précédentes. Fin août 2018, 79 M€ ont déjà été désengagés sur l'année.