II. LES TROIS POINTS D'ATTENTION DU PLF 2019
A. L'APPLICATION PRÉCIPITÉE DE LA RÉFORME « ACTION PUBLIQUE 2022 »
Aux termes des auditions menées par vos rapporteurs, l'application de la réforme au ministère des affaires étrangères semble avoir été préparée dans l'urgence sans que ses conséquences soient parfaitement évaluées.
1. Une réforme menée à marche forcée
Le programme de transformation Action publique 2022 (AP2022) se veut être une réflexion stratégique sur l'organisation et les missions de l'État. Son application au MEAE annoncée à l'été 2018 avec la diminution de 10 % de la masse salariale des personnels à l'étranger a été précisée à l'occasion de la conférence des ambassadeurs qui s'est tenue du 27 au 31 août 2018.
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Les orientations présentées lors de la conférence des ambassadeurs Le Premier Ministre a précisé les difficultés concrètes rencontrées par les ambassadeurs à au moins deux niveaux : - l'impossibilité de pouvoir proposer la composition des équipes et les modalités de leurs actions communes aboutissant à l'hypertrophie des fonctions dites support qui représentent 30 % des ETPT à l'étranger, - l'incapacité d'avoir une vision claire de la présence des effectifs à l'étranger, de leur métier et de leurs objectifs, le réseau « CORINTE », censé répondre à cette nécessité, ne s'étant jamais réuni au niveau politique, n'est pas pleinement opérationnel. La réforme annoncée consiste à donner à l'ambassadeur les moyens de gérer son ambassade et à le placer au coeur de l'organisation interministérielle de l'État dans sa projection internationale. Elle s'organise en trois étapes : - le PLF 2019 est la première étape. Elle prévoit le regroupement des crédits de façon à assurer aux ambassadeurs la capacité de piloter les fonctions support de l'ensemble des réseaux de l'État à l'étranger, - la seconde étape concerne le pilotage des réseaux de l'État à l'étranger : le MEAE sera chargé chaque année au début du printemps de proposer une évolution de réseaux de l'État l'étranger par métiers par géographie, sur la base des analyses transmises par les ambassadeurs. Après consultation des ministères concernés, un schéma d'emploi global, décliné par payés par fonction sera arrêté sous arbitrages de Matignon, - la troisième étape est présentée comme la conséquence logique de cette réforme et porte sur les économies attendues . Elles doivent s'élever à 10 % de la masse salariale d'ici 2022 soit environ 110 millions d'euros. Les fonctions support doivent rapidement baisser en deçà de 25 % des ETPT à l'étranger au lieu de 30 % aujourd'hui. Quand cela se justifie, il doit être envisagé de remplacer des fonctionnaires expatriés par des agents de droit local, par l'exemple dans les services culturels et économiques en particulier encore en Europe. |
Comme l'a indiqué le secrétaire général du ministère devant votre commission le 3 octobre 2018, cette réforme prévoit la réorganisation des modes de gestion des réseaux de l'État - et non seulement des réseaux du seul ministère des affaires étrangères - à l'étranger, par la création d'une agence de l'État à l'étranger . Elle renforcera le rôle du ministère dans le pilotage de l'action extérieure. La mutualisation des fonctions support annoncée devrait donc être la première étape d'une réforme plus large plaçant les ambassadeurs en capacité de piloter les réseaux de l'État à l'étranger.
Cette réforme pose des questions. La réforme est pilotée par le MEAE. Dans ce but, une « task-force » sur la réforme des réseaux de l'État à l'étranger a été placée auprès du Ministre, sous la responsabilité de M. Alain Le Roy, Ambassadeur de France, en charge de la coordination interministérielle en lien étroit avec le Cabinet du Premier ministre et avec l'appui des services du ministère. Cette coordination devra faire coïncider une double analyse : celle des ambassadeurs qui feront des propositions d'évolution de leurs dispositifs et celle des administrations centrales qui feront elles-mêmes des propositions. Prévue pour se dérouler sur 4 ans, de 2019 à 2022, elle se traduit dès 2019 :
- le PLF 2019 prévoit la mutualisation des fonctions supports . Les fonctions support 19 ( * ) - chauffeurs, secrétaires, interprètes, agents d'entretien - seront regroupées sous un même chapeau. Ainsi unifiées sous l'autorité de l'ambassadeur, la gestion devrait être simplifiée et le coût de leur fonctionnement rationnalisé. Conséquence de ce transfert des fonctions support au ministère des Affaires étrangères, 387 ETP sont versés au Quai d'Orsay, soit 11 millions d'euros de dépenses de personnel ainsi que 15 millions d'euros de frais de fonctionnement et 215 biens immobiliers 20 ( * ) ,
- le PLF 2019 prévoit également une économie de masse salariale de 13 millions d'euros et 130 ETP pour le MEAE ,
Interrogés début octobre, les ambassadeurs ont été appelés à rendre leurs propositions d'économie dans ce domaine au mois de novembre, avec des objectifs différenciés. La baisse de masse salariale demandée varie selon les postes : ceux dans un pays en crise ou de sortie de crise, ou dont la fragilité institutionnelle justifie de maintenir intacte l'empreinte française seront le moins impactés, en théorie à 7 %. Les postes de présence diplomatique, avec un effectif de trois à cinq personnes - dont l'ambassadeur - ne contribueront pas à l'effort. Les postes de nos principaux partenaires stratégiques, situés dans des pays à intérêt diplomatique fort dans leur environnement régional, seront taxés à 7 %. Enfin, les grands postes auprès de nos partenaires multilatéraux, les États du P5, les postes européens ou certains grands postes de pays émergents seront mis fortement à contribution, avec 13 % de réduction des effectifs. Les autres postes seront taxés à 10 %.
Ce délai de réponse paraît extrêmement court. La volonté d'affichage d'économies imposée par le gouvernement semble primer sur le temps d'analyse approfondie nécessaire à la réussite d'une telle réforme, notamment parce qu'il n'existe pas de recette simple uniformément applicable pour réaliser des économies. Lors de son audition, le 3 octobre 2018, devant votre commission, le secrétaire général du MEAE apportait deux précisions :
- une diminution de la masse salariale et des effectifs ne permettra pas de poursuivre les mêmes missions. C'est la raison pour laquelle il a été spécifiquement demandé aux ambassadeurs de préciser les conséquences des réorganisations qu'ils proposeront sur leurs charges de travail, et sur leurs attributions. Votre commission sera attentive à ce que les retours des ambassadeurs sur les impossibilités de maintenir l'intégralité de leurs missions soient réellement entendus.
- les solutions évidentes n'existent pas : parfois, licencier un agent de recrutement local peut coûter plus cher qu'un expatrié : au Japon, par exemple, l'indemnité de licenciement correspond à un mois de salaire par année exercée. De même, lors de son audition devant votre commission le 9 octobre 2018, le ministre indiquait que la masse salariale était dépendante de l'inflation à l'étranger, qui s'élève en moyenne à 4 % par an.
2. Des évolutions peu lisibles dans le PLF 2019
Le programme 105, qui porte les effectifs concourant à l'action diplomatique de la France en Europe et dans le monde (fonctions politiques et soutien transversal à l'action du ministère) regroupe la majorité des effectifs ministériels. En valeur absolue, il est donc aussi celui qui contribue le plus à l'effort de rationalisation (52% en 2016, 49% en 2017 hors plan de sécurité, 50% en 2018 et 47% en 2019).
a) Le plafond d'emploi du P105 diminue de 61 ETP
Le schéma d'emploi du ministère prévoit une réduction de 100 ETPT pour chaque exercice budgétaire de 2018 à 2022 . Pour le programme 105, 50 ETP ont été supprimés en 2018 et 61 le seront le 2019 :
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Schéma d'emplois 2019 |
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Titulaires et CDI en administration centrale (G1) |
0 |
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Titulaires et CDI à l'étranger (G2) |
-15 |
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Agents contractuels et VI (G3) |
-1 |
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Militaires (G4) |
-5 |
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Agents de droit local (G5) |
-40 |
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TOTAL |
-61 |
Dans le cadre de la réforme Action publique 2022, la réforme des réseaux de l'État à l'étranger prévoit également le regroupement des effectifs consacrés au soutien des réseaux de l'État à l'étranger, avec un transfert de 411 ETP de2019 à 2022, dont 387 en 2019. Elle fixe une trajectoire de réduction de 10% de la masse salariale des ministères et des opérateurs employeurs d'agents à l'étranger d'ici 2022.
Mais, et cela confirme la trop grande précipitation dans cette réforme, en octobre, lorsque vos rapporteurs pour avis ont interrogé le ministère les travaux n'étaient pas suffisamment avancés pour préciser la cible selon le périmètre des ministères et de leurs opérateurs ainsi que pour donner une répartition des postes qui seront supprimés par zone géographique, par métiers et par grade. Bien loin du pilotage par la performance appelé de ses voeux par votre commission, il s'agit d'un pilotage à l'emporte-pièce où l'on décrète le taux de diminution de la masse salariale.
b) Les crédits du titre 2 augmentent de 6,2 %
La hausse des dépenses de personnel de 6,2 % est partiellement liée aux transferts ci-dessus présentés, qui font l'objet d'un développement ultérieur. Elle est préoccupante selon la Cour des comptes qui, dans sa note d'exécution budgétaire pour 2017 note une sur-exécution des dépenses de personnels « due à l'effet change-prix rendant nécessaire l'ouverture de crédits en fin d'exercice 21 ( * ) ». Le même phénomène de surconsommation des crédits du titre 2 caractérisera l'exécution du PLF 2018, soit un dépassement d'exécution de 16 millions d'euros pour le P105 . Votre commission appelle à la prise en compte de cet effet change-prix au moment de l'élaboration du PLF afin de réduire son impact sur la gestion des crédits en fin d'exercice et d'améliorer la rationalisation des dépenses de personnels du MEAE.
C'est bien là que doit porter l'effort , en effet, entre 2014 et 2017 les effectifs de fonctionnaires à l'étranger ont diminué de 7 % en ETP pour le MEAE 22 ( * ) alors que la masse salariale a augmenté de 6% . Cette décorrélation entre l'évolution de ces deux variables s'explique par l'effet change, d'une part, et l'inflation mondiale, d'autre part, qui, entre 2014 et 2017, ont gonflé mécaniquement la masse salariale des fonctionnaires à l'étranger . Selon le système de protection du pouvoir d'achat des fonctionnaires affectés à l'étranger et l'indemnité de résidence à l'étranger (IRE), leur rémunération augmente ou diminue en fonction :
- de l'évolution des taux de change entre l'euro et les monnaies locales. La baisse de la valeur de l'euro post-2008, avec la crise de la dette, notamment grecque, a induit une compensation de la perte de pouvoir d'achat de la monnaie européenne par rapport aux autres monnaies.
- et de l'évolution du coût de la vie dans le pays de résidence. L'inflation mondiale a été largement supérieure à l'inflation France et donc il a fallu compenser la perte de pouvoir d'achat des expatriés. De plus, la géographie des affectations a évolué au profit des pays dits grands émergents où le coût de la vie augmente encore plus vite qu'ailleurs. Depuis 2011, un mécanisme de couverture de perte au change pour les rémunérations, versées en devises, des agents de droit local a également été prévu.
La réduction de la masse salariale dépend donc :
- de l'inflation hors de France, sur laquelle nous n'avons pas de prise,
- du nombre de fonctionnaires et d'agents locaux et des mesures de garantie de leur pouvoir d'achat,
- de l'évolution des taux de change.
Dans ce contexte, votre commission appelle à une réflexion sur les moyens d'étendre la couverture du risque de change, actuellement limité aux seules contributions internationales, au paiement en devises locales des agents en poste à l'étranger.
Elle note également que l'IRE doit faire l'objet d'un examen approfondi . Dans sa note d'exécution budgétaire, la Cour a déjà constaté que « le MEAE disposait encore de marges de manoeuvre sur les rémunérations, notamment concernant le recrutement d'agents de droit local à la place d'expatriés ou le versement des indemnités de résidence à l'étranger (IRE). À cet égard, la direction du budget a indiqué, lors de l'examen de l'exercice précédent, que la justification au premier euro serait insuffisamment détaillée concernant la réalisation du schéma d'emplois et les dépenses indemnitaires : en particulier, aucune information ne serait apportée sur le volume de dépenses relatives à l'IRE servie (40 % du titre 2 environ), ni sur son nombre de bénéficiaires. Le MEAE a précisé qu'une réflexion avait été ouverte sur l'IRE, mais qui semble pour le moment limitée à quelques sujets circonscrits 23 ( * ) ».
3. Des conséquences non évaluées mais potentiellement dommageables
a) Pour la mise en oeuvre d'une culture de l'évaluation des réformes au MEAE
Les conséquences de la réforme action 2022 ne semblent avoir fait l'objet d'une réelle évaluation, ce qui n'est pas une procédure inhabituelle.
En effet, plusieurs réformes menées par le MEAE ont été évaluées de façon interne et sans restitution publique des résultats : c'est le cas des deux principales transformations que sont l'exercice « Grand formats » et le déploiement des postes de présence diplomatique qui devaient permettre une rationalisation des dépenses tant de fonctionnement que de personnel dans les postes concernés. Malgré les demandes répétées de votre commission 24 ( * ) , le bilan de ces réformes n'a pas été présenté au Parlement 25 ( * ) .
La réforme mise en oeuvre devrait s'étaler sur 4 ans et faire l'objet d'ajustements, notamment en termes de transfert des effectifs dès 2020. Ces ajustements n'auront d'efficacité que si une vraie culture d'évaluation est mise en place . Il est notamment regrettable que la piste de couverture de l'effet de change sur l'évolution de la masse salariale n'ait pas fait l'objet de propositions à l'impact évalué . L'effet recherché aurait peut-être été obtenu sans fragiliser le formidable outil d'influence qu'est le réseau universel français.
b) Le risque de fragilisation du réseau universel français
Car il ne s'agit pas de s'opposer à la réduction de la masse salariale mais bien de préserver le pouvoir d'influence de la France , alors que semble peu à peu s'imposer l'idée que l'on peut maintenir un réseau diplomatique universel, une politique étrangère efficace, capable notamment d'assurer ses nouvelles fonctions de diplomatie économique, avec un service diplomatique plus faible .
Diminuer la masse salariale de 10 %, c'est diminuer les effectifs et notre poids dans le monde, alors que les budgets des affaires étrangères de l'Angleterre et de l'Allemagne, ainsi que leur nombre d'ambassades et leurs effectifs, augmentent. Le Foreign and Commonwealth Office (FCO) a annoncé le 21 mars 2018 la création de 250 postes de diplomates supplémentaires avec une augmentation de 15% des effectifs ce qui viendrait confirmer une réorientation des réformes précédentes.
Si la taille de notre réseau international nous place depuis l'an dernier au troisième rang mondial - car après les Américains, les Chinois nous sont passés devant -, nous n'arrivons à rester devant l'Angleterre que grâce à nos consulats. L'Angleterre et l'Allemagne ont cependant plus d'agents dans leurs ambassades et leurs consulats que nous, comme le montre le tableau suivant :
Les principaux chiffres pour 2016 des réseaux français, allemand et britannique 26 ( * )
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France - MEAE |
Allemagne - Auswärtiges Amt (AA) (développement suivi par le BMZ+ agences) |
Royaume Uni- FCO (à noter que le DFID suit l'action extérieure Développement) |
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Ambassades |
160 |
153 (+ bureau Ramallah et Taipei) |
150 |
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Représentations Permanentes |
16 |
12 |
9 |
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Consulats |
89 |
61 |
70 |
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Antennes/Bureaux |
2 |
4 |
- |
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Total des postes : |
267 |
232 (Bangui, Banjul, Bissau, Mbabane) |
229 |
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Consulats honoraires |
500 |
338 |
207 |
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Effectifs |
11 946 agents pour action extérieure sur un total de 13864 agents au MAEDI (1918 agents sont sur le programme 209 aide au développement) |
entre 14 000 en 2017 chiffres du AA et 11 782 agents (selon publication 2016) (Le Min pour le développement (BMZ) dispose de 1025 agents et s'appuie sur des agences (KfW, DEG, GIZ) |
13 600 ou 12563 selon les sources (le site du FCO indique de l'ordre de 14000 agents |
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baisse des effectifs de plus de 15% entre 2007 et 2016 |
baisse des effectifs de plus de 7% entre 2008 et 2016 |
baisse de plus de 20% des effectifs depuis 2008 |
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Administration centrale |
3460 (25% du total) |
2983 (soit 25% du total) |
4295 (titulaires centrale et expat) |
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Agents à l'étranger |
10404 |
8799 |
10000 |
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Recrutés locaux |
dont 4751 |
dont 5731 |
dont 8268 |
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France - MEAE |
Allemagne-Auswärtiges Amt (AA) |
Royaume Uni- fco (pour mémoire le DFID suit l'APD) |
c) La question du pilotage politique de la réforme
L'un des points d'achoppement possible de la réforme est la compétition entre les ministères cherchant à préserver leur réseau à l'étranger. Comment seront gérés les éventuels désaccords avec les autres ministères ? Il est prévu qu'un contrat de transformation soit établi par le MEAE en lien avec les ministères présents dans les réseaux à l'étranger et le ministre de l'Action et des Comptes publics qui établira le plan stratégique d'évolution des réseaux , les modalités d'atteinte des 10% de réduction de masse salariale et une convention interministérielle de gestion .
Vos rapporteurs pour avis estiment que cette réforme ne produira d'effets qu'aux conditions suivantes :
- chaque ministère participe sincèrement à l'effort de réduction de la masse salariale de ses effectifs à l'étranger. Il ne saurait être question que le seul ministère des affaires étrangères absorbe l'intégralité de l'effort demandé ,
- cet arbitrage doit être rendu au plus haut niveau comme s'y est engagé le Premier ministre lors de la conférence des ambassadeurs. La réforme des fonctions support posera sans doute un certain nombre de difficultés qui seront décuplées lorsque les efforts devront porter sur les autres personnels en poste à l'étranger . Chaque ministère ayant ses propres objectifs, l'analyse des ambassadeurs sera certainement contestée . Or cette réforme n'a de sens, au vu des sacrifices qu'elle exige pour une économie relativement modeste et assez incertaine tant que l'effet de change et l'inflation pesant sur les rémunérations des agents en poste à l'étranger ne seront pas mieux maîtrisées, que si les ambassadeurs obtiennent réellement les moyens de gérer leur ambassade et sont placés au coeur de l'organisation interministérielle de l'État dans sa projection internationale .
* 19 Un rapport de l'Inspection générale des finances de 2003 en avait recensé une quarantaine, très dispersées, relevant de ministères différents avec des statuts différents.
* 20 80 % sont destinés au logement des agents du réseau français à l'étranger ce qui rend ces biens peu « vendables ».
* 21 Les agents expatriés, titulaires ou contractuels, civils ou militaires (depuis 2015) bénéficient d'une indemnité de résidence à l'étranger (IRE) destinée à compenser les charges liées aux fonctions, à leurs conditions d'exercice et aux conditions locales d'existence, notamment le maintien de leur pouvoir d'achat. Les agents sont rémunérés en euros et le mécanisme change-prix consiste à ajuster leur IRE pour compenser les effets de change et de prix. S'y ajoute, depuis 2011, un mécanisme de couverture de perte au change pour les rémunérations, versées en devises, des agents de droit local. Extrait de la Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2017 - Mission Action extérieure de l'État de la Cour des Comptes.
* 22 Sur la même période, les ETP en poste à l'étranger ont diminué de 10 % pour le ministère des Armées et pour le ministère des Finances et ont progressé de 3 % pour le ministère de l'intérieur.
* 23 Notamment la question de l'abattement de l'IRE pour les couples.
* 24 Et les remarques de la Cour des comptes sur ce sujet.
* 25 Toutefois, en réponse aux questions posées par vos rapporteurs pour avis, les éléments suivants ont été communiqués :
- Sur les PPD : Les 25 ambassades en format PPD disposaient avant la réforme d'un total de 395,5 ETP. 219,5 ETP ont été supprimés ce qui représente une baisse de 55% des effectifs . L'ensemble de ces postes compte 174 ETP ce qui représente une moyenne de 7 ETP par ambassade en format de présence diplomatique.
- Sur l'exercice Grands formats qui visait à réduire de l'ordre de 10% les effectifs MEAE des 33 postes les mieux dotés en ETP pour réorienter une partie de ces effectifs vers les pays prioritaires (pays émergents du G20). L'exercice portait donc sur 4818 ETP dans 33 ambassades en 2012. En 2016 au terme de l'exercice, les effectifs avaient été réduits de 353,5 ETP soit une baisse de 8% . Les ambassades dans les 11 pays émergents du G20 ont bénéficié en moyenne en contrepartie d'une dotation en augmentation de 4%. Plus précisément, 7 de ces 11 ambassades ont bénéficié d'une augmentation (Mexique, Arabie Saoudite, Corée du sud, Indonésie, Chine, Inde et Turquie) ou les effectifs en Afrique du Sud ont été stabilisés.
* 26 La comparaison des réseaux a ses limites, compte tenu des différences de périmètre (notamment action culturelle et APD).