N° 149
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , pour 2019 ,
TOME I
ACTION EXTÉRIEURE DE
L'ÉTAT :
ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE
MONDE
Par MM. Ladislas PONIATOWSKI et Bernard CAZEAU,
Sénateurs
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(1) Cette commission est composée de : M. Christian Cambon , président ; MM. Pascal Allizard, Bernard Cazeau, M. Robert del Picchia, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Pierre Laurent, Cédric Perrin, Gilbert Roger , Jean-Marc Todeschini, vice-présidents ; M. Olivier Cigolotti, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont , secrétaires ; MM. Jean-Marie Bockel, Gilbert Bouchet, Michel Boutant, Olivier Cadic, Alain Cazabonne, Pierre Charon, Mme Hélène Conway-Mouret, MM. Édouard Courtial, René Danesi, Jean-Paul Émorine, Bernard Fournier, Jean-Pierre Grand, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Jean-Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Ronan Le Gleut, Jacques Le Nay, Rachel Mazuir, François Patriat, MM. Gérard Poadja, Ladislas Poniatowski, Mmes Christine Prunaud, Isabelle Raimond-Pavero, MM. Stéphane Ravier, Hugues Saury, Bruno Sido, Rachid Temal, Raymond Vall, André Vallini, Yannick Vaugrenard, Jean-Pierre Vial, Richard Yung . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 1255 , 1285 , 1288 , 1302 à 1307 , 1357 et T.A. 189
Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS
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1. - Sur les 2,9 milliards de CP de la mission « Action extérieure de l'État », avec 1,7 milliard d'euros, le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » est le coeur du budget du ministère . Les crédits de la mission diminuent de 4,8 %, malgré la hausse des crédits du programme 347 « Présidence française du G7 » . Dans le même temps, les crédits de l'aide publique au développement augmentent à un rythme soutenu, soit 280 millions d'euros supplémentaires. Les dépenses contraintes représentent plus de 40 % des crédits du programme, la capacité de pilotage politique de la mission est donc très réduite. En réponse aux observations de la Cour des comptes, le ministère « indique que la marge de manoeuvre pour le pilotage [de la mission] joue essentiellement sur les économies de constatation et la reprogrammation ». La réforme prévue est donc une manière de retrouver une marge de gestion. 2. - L'année 2019 est ainsi marquée par la réorganisation des modes de gestion des réseaux de l'État à l'étranger -et non seulement des réseaux du seul ministère des affaires étrangères-, première étape d'une réforme plus large supposée placer les ambassadeurs en capacité de piloter l'ensemble des réseaux de l'État à l'étranger. La mutualisation prévue sur 4 ans, de 2019 à 2022, se traduit dès 2019 par le transfert au P105 de 387 ETP versés au Quai d'Orsay, 15 millions d'euros de frais de fonctionnement et 215 biens immobiliers . Le PLF 2019 prévoit également une économie de masse salariale de 13 millions d'euros et de 130 ETP . Cela ne pourra pas se faire à périmètre de missions constant et votre commission, inquiète des potentielles répercussions sur le rayonnement et l'influence françaises à l'étranger, sera attentive à ce que tous les ministères concernés participent sincèrement à l'effort de diminution de la masse salariale. Dans le même temps le Royaume-Uni et l'Allemagne font au contraire le chemin inverse, développant leurs réseaux diplomatiques, augmentant leur budget et leurs effectifs. Il ne s'agit pas de s'opposer à la réduction de la masse salariale mais bien de veiller à préserver le pouvoir d'influence de la France , alors que semble peu à peu s'imposer l'idée, fausse , que l'on peut avoir un réseau diplomatique universel, une politique étrangère efficace, capable notamment d'assurer ses nouvelles fonctions de diplomatie économique, avec un service diplomatique plus faible. 3. - Les contributions internationales obligatoires et les opérations de maintien de la paix (CIOMP) dues par notre pays, soit 38,5 % du programme 105, diminuent de 73,8 millions d'euros (sur un montant total de 683,8 millions d'euros), soit 9,7 % . Cette évolution que votre commission appelle de ses voeux chaque année s'explique principalement par la forte diminution des crédits dédiés aux opérations de maintien de la paix (OMP) , un gain au change, et la poursuite de l'ajustement à la baisse du barème des contributions de la France du fait de la baisse relative de son poids économique . Il s'agit d'économies de constatation , qui témoignent de la perte de poids économique de la France qui recule au classement économique international. 4.- Dans le même temps, les efforts en faveur de la sécurité au sens large se poursuivent, mais leur financement soulève de nombreuses interrogations . Vos rapporteurs pour avis se félicitent de la stabilisation des crédits de la coopération de défense et de sécurité, à un étiage bas, depuis toujours une priorité de la commission. Il s'agit là d'un rééquilibrage, essentiel à la cohérence de la politique française étrangère. Ils veilleront au maintien à un niveau satisfaisant des crédits alloués à cette politique au fort effet de levier et appellent à ce que la loi d'orientation et de programmation de l'aide publique au développement permette d'assurer le financement du continuum entre la sécurité et le développement . En 2019, les crédits budgétaires dédiés à la sécurisation des emprises françaises à l'étranger, diminuent passant de 75 à 44 millions d'euros. Cette réduction de crédits est compensée par une avance de 100 millions d'euros sur deux ans du compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'État » 723. Votre commission souhaite la définition d'un programme d'investissement à hauteur des besoins de financement et la réforme des dépenses éligibles au CAS . Elle veillera à ce que le MEAE garde toute latitude et indépendance pour définir le programme de cessions dont le produit remboursera l'avance . 5.- Vos rapporteurs pour avis jugent critiquable le modèle de gestion immobilière qui fait dépendre l'entretien normal des bâtiments des recettes exceptionnelles de cessions d'immeubles . Elle repose sur un modèle économique non vertueux et en voie d'essoufflement dans la mesure où les produits de cession diminuent d'année en année, les ventes « faciles » ayant déjà été réalisées. A minima, cette gestion doit viser la rationalisation des implantations, leur mutualisation avec nos partenaires européens, sans envolée des coûts , et le renforcement du rayonnement de notre pays. Le besoin de financement pour l'entretien des bâtiments à l'étranger, qui donne lieu à une budgétisation à hauteur de 12 millions d'euros sur le P105, reste insuffisant face au besoin certes mal connu, mais probablement compris entre 40 millions et 80 millions d'euros par an . Vos rapporteurs pour avis souhaitent que le ministère établisse ou mette à jour des plans de programmation pluriannuelle des cessions immobilières à l'étranger et des travaux de restructuration et d'entretien lourd . Sous le bénéfice de ces observations, vos rapporteurs pour avis émettent un avis favorable sur les crédits inscrits dans le PLF 2019 pour le programme 105. À l'issue de sa réunion du 14 novembre, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'État ». * C'est également l'objet du deuxième amendement qui a été adopté et réduit de 3,1 millions d'euros les crédits destinés à une réunion ministérielle « affaires étrangères » du G7 sur l'action 2 « Action de la France en Europe et dans le monde ». |
Mesdames, Messieurs,
Au sein de la mission « Action extérieure de l'État », le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » était jusqu'ici le coeur du budget du ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE), portant plus de la moitié des emplois du Quai d'Orsay mais aussi l'intégralité du réseau diplomatique français qui est le 3 e dans le monde. Sa nette diminution, à mettre en perspective avec l'augmentation des crédits de l'aide au développement publique, pose la question de la place que nous souhaitons pour la France dans le monde.
La structure du programme est particulière, partageant le programme entre les dépenses contraintes et les dépenses pilotables qui représentent moins d'un quart des crédits du programme. Dans ce contexte, la capacité de pilotage du ministère a souvent été interrogée. L'année 2019 sera caractérisée par la mise en oeuvre de la réorganisation des réseaux de l'État à l'étranger, première étape d'une réforme plaçant les ambassadeurs en capacité de piloter l'ensemble des réseaux. Cette mutation en cours fera l'objet d'un suivi très attentif de votre commission.
Le ministère n'a, par définition, que peu de prise sur les dépenses contraintes. Cette année, la réduction de 9,7 % des contributions obligatoires organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix (CIOMP) est une économie de constatation découlant de la diminution du budget des OMP, d'un gain au change et de la poursuite des ajustements à la baisse du barème des CI, témoin de la réduction du poids économique de la France, qui nous interroge encore sur le rayonnement de notre pays.
Enfin, si la stabilisation des crédits dédiés à la sécurisation au sens large se poursuit, les modalités du financement du plan de sécurisation des emprises à l'étranger feront l'objet de toutes les attentions. Le remboursement par des produits de cessions ne doit pas avoir pour effet de contraindre le MEAE à céder certaines emprises à l'étranger pour rembourser l'avance consentie. En effet, la politique d'implantation à l'étranger de l'État ne doit en aucun cas dépendre d'abord de considérations économiques. Au contraire, les enjeux d'influence et de rayonnement doivent rester l'élément central des décisions prises dans ce domaine.
Cette remarque vaut également pour la politique immobilière du ministère, qui en voie d'essoufflement, soulève toujours de réelles inquiétudes. La sous-budgétisation des crédits nécessaires à l'entretien lourd des emprises et l'épuisement des ressources liées aux cessions des emprises à l'étranger conduisent le ministère à laisser se dégrader, contre son gré, faute de crédits d'entretien, le patrimoine de l'État dont il a la charge. Vos rapporteurs pour avis souhaitent à nouveau attirer l'attention du gouvernement sur ce sujet.
I. UN BUDGET DU P105 EN NETTE DIMINUTION
Le budget du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » diminue nettement alors que les crédits du Ministère de l'Europe et des affaires étrangères augmentent de 3,2 % par rapport à la loi de finances initiales pour 2018 pour atteindre 4,891 milliards d'euros , soit une progression de 151 millions d'euros .
A. LA CONTRACTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 105 ET DE LA MISSION BUDGÉTAIRE DANS UN CONTEXTE D'AUGMENTATION DES CRÉDITS DU MINISTÈRE
Les crédits de la mission « Action extérieure de l'État » stables en 2018 1 ( * ) , diminuent de façon significative en 2019. Les crédits de paiement sont ainsi réduits de 4,8 % .
La mission se compose de trois programmes pérennes, décrits dans l'encadré suivant, auxquels s'ajoute, en 2018, un programme dédié à la présidence française du G7, dont les crédits augmentent en 2019, sans que cela ne suffise à modifier la réduction du total des crédits de la mission.
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Les trois programmes pérennes de la mission « Action extérieure de l'État » - le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », qui retrace les contributions aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix dues par notre pays, les crédits d'état-major du ministère chargé des affaires étrangères et les coûts du réseau diplomatique ; - le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui finance le réseau culturel des ambassades et d'autres dépenses de « rayonnement », ainsi que les opérateurs de la mission (Campus France, Agence pour l'enseignement français à l'étranger [AEFE], Institut français et, à partir de l'année prochaine, Atout France) ; - enfin, le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », qui regroupe les crédits du réseau consulaire, des services aux Français établis hors de France (dont les bourses scolaires des élèves français de l'étranger) et du traitement des visas. |
1. Diminution en crédits de la mission au sein d'un budget ministériel en forte progression
a) La mission « Action extérieure de l'État » régresse alors que le budget de l'APD s'envole
Les crédits prévus au titre de la mission « Action extérieure de l'État » dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2019 s'élèvent à 2,871 milliards d'euros en autorisation d'engagement (AE), et à 2,872 milliards en crédits de paiement (CP), soit une réduction de 4,28 % par rapport à l'année dernière ( -127,5 millions d'euros ).
Évolution des crédits de la mission « Action extérieure de l'État »
(CP, en millions d'euros)
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LFI 2018 |
PLF 2019 |
Évol. 2018-2019 |
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Mission « Action extérieure de l'État » |
3 000,9 |
2 872,6 |
-4,28% |
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Programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » |
1 901,7 |
1 774,4 |
-6,7% |
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Programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » |
718,5 |
699,6 |
-2,6% |
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Programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » |
368,7 |
374,2 |
1,5% |
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Programme 347 « Présidence française du G7 » |
12 |
24,4 |
103,3% |
Source : Projet annuel de performance (PAP) de la mission « Action extérieure de l'État » annexé au PLF 2019
Ce montant est ramené à 2,72 milliards d'euros hors contributions directes de l'État au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ». Dans ce format, la mission représente ainsi 1,1 % du budget général pour 2019 , hors charge de la dette et pensions , établi pour l'année prochaine (243,43 milliards), contre 1,18 % en 2018.
Dans le même temps, le programme 209 « Aide publique au développement » se caractérise par une augmentation de 280 millions d'euros en crédits de paiement, représentant 41 % du budget du MEAE et 1,26 % du budget général pour 2019 2 ( * ) .
b) L'effet lié au programme dédié à la Présidence française du G7
En 2018, la maquette de la mission « Action extérieure de l'État » voyait son périmètre modifié par la création d'un programme à vocation temporaire : le programme 347 « Présidence française du G7 » afin de rendre lisible les dépenses ainsi engagées, et identifier les responsabilités de gestion à travers un programme à vocation interministérielle , placé sous la responsabilité de M. Frédéric Billet, chef du Protocole.
Ce programme regroupe les crédits de l'État destiné à financer l'exercice par la France de la présidence du G7 à partir du 1 er janvier 2019. Établi à titre temporaire pour les exercices budgétaires 2018 et 2019 il sert de réceptacle aux dépenses au titre de la présidence française évaluée à 36,4 millions d'euros pour ces deux années : soit 12 millions de CP et 14,4 millions d'AE en 2018 et 24,4 millions de CP et 22 millions d'AE en 2019. Ces crédits serviront à préparer et organiser le sommet du G7 et les réunions ministérielles (soit 23 millions d'euros) et à financer la communication et le fonctionnement du secrétariat général (soit 1,392 million d'euros).
La réunion interministérielle du 15 juin 2018 relative à la préparation de la Présidence française du G7 a prévu que les réunions ministérielles seraient directement financées sur le budget de chacun des ministères concernés. En conséquence, l'action « Organisation des réunions ministérielles » et ses deux sous-actions ont été supprimées.
La très nette augmentation des crédits de ce programme, soit 100 % en 2019, au format toutefois modeste au regard de la mission, n'enraye pas la diminution globale de la mission.
La commission des finances du Sénat a adopté un amendement ramenant à 21,2 millions d'euros (soit -3,2 millions d'euros) les crédits du programme 347, soit un coût au plus près du coût du G8 qui s'était tenu à Deauville en 2011, actualisé. Il s'agit d'encadrer ce budget trop largement doté. C'est également l'objet du deuxième amendement de la commission des finances adopté qui réduit de 3,1 millions d'euros les crédits destinés à une réunion ministérielle « affaires étrangères » du G7 sur l'action 2 « Action de la France en Europe et dans le monde ».
2. Les questions posées par l'architecture budgétaire
a) Les observations de la Cour des comptes
Les observations de la Cour des comptes sur la mission, dans le cadre de sa note d'analyse de l'exécution budgétaire pour 2017 sont alarmantes. La Cour estime en effet que : « le budget de la mission reste fragile, sa soutenabilité étant menacée par le poids des CIOMP , la dégradation des parités et l'augmentation des prix, alors qu'aucune mesure d'économie structurelle n'est proposée par le ministère à la hauteur du risque encouru . Il convient également de signaler, cette année encore, les fortes interrogations pesant sur la programmation à moyen terme des dépenses de personnel et des dépenses immobilières .
Les deux déterminants principaux de la soutenabilité de la mission, la masse salariale et les interventions du programme 105 , sont aussi les postes les plus importants, pour lesquelles la Cour, à l'occasion de contrôles récents sur les dépenses de personnel et les contributions internationales, a formulé des recommandations pour en améliorer l'efficacité de la gestion. D'autres sources d'économies pourraient être davantage explorées afin de renforcer la soutenabilité, notamment par la poursuite de la rationalisation des dépenses de fonctionnement. Les dépenses immobilières font quant à elles l'objet d'une recommandation renouvelée. »
Comme le note votre commission depuis plusieurs années, la structure du programme 105 est particulière, partagée entre d'une part les dépenses contraintes que sont la masse salariale, les contributions de la France aux organisations internationales et la participation de notre pays aux opérations de maintien de la paix ainsi que les crédits de l'action européenne 3 ( * ) , et, d'autre part, les dépenses pilotables . Le ministère n'a, par définition, que peu de prise sur les dépenses contraintes. La Cour des Comptes estime que la capacité de pilotage politique de la mission est très réduite . En réponse aux observations de la Cour, le ministère « indique que la marge de manoeuvre pour le pilotage [de la mission] joue essentiellement sur les économies de constatation et la reprogrammation. ».
Le pilotage par la performance semble, dans cette perspective, difficile à mettre en oeuvre , alors même que lors de la conférence des ambassadeurs, le Président de la République l'appelait de ses voeux : « Nous avons encore trop tendance à considérer que tout est prioritaire et ne pas suffisamment avoir une culture du résultat . Même en diplomatie, le succès se mesure -certes pas en un jour et même sans doute jamais en un jour- à la capacité néanmoins d'infléchir des attitudes, de construire des amitiés et des alliances, de remporter des marchés. En un mot, de faire avancer les intérêts de la France et des français et de faire partager un peu de notre vision et conception du monde » 4 ( * ) .
b) L'évolution de la maquette budgétaire : à la recherche d'une meilleure appréciation de la performance
Les objectifs et indicateurs de performance du programme 105 ont évolué entre 2018 et 2019. La nouvelle maquette est présentée dans l'encadré suivant.
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Objectifs et indicateurs de performance du programme 105 1) Objectif 1 : Renforcer la sécurité internationale et la sécurité des Français Indicateur 1.1 (Nouveau) : Accroître la sécurité de la France au travers de celle de nos partenaires Indicateur 1.2 : Veiller à la sécurité des Français à l'étranger 2) Objectif 2 : Promouvoir le multilatéralisme et construire l'Europe Indicateur 2.1 : Optimiser l'effort français en faveur du maintien de la paix 3) Objectif 3 : Assurer un service diplomatique efficient et de qualité Indicateur 3.1 : Part des bénéficiaires de l'obligation d'emploi prévue par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 Indicateur 3.2 : Efficience de la fonction support Indicateur 3.3 : Efficience de la gestion immobilière Indicateur 3.4 : Respect des coûts et délais des grands projets d'investissement Indicateur 3.5 : Efficience de la fonction achat |
Les trois objectifs de performance sont inchangés, mais les indicateurs de performance évoluent pour être plus représentatifs de l'activité du programme et permettre une meilleure appréciation de la performance :
- S'agissant de l'objectif 1, l'indicateur 1.1 « Évaluation de la politique de coopération, de sécurité et de défense » est supprimé et remplacé par l'indicateur « Accroître la sécurité de la France au travers de celle de nos partenaires ». Il comprend un sous-indicateur 1.1.1 « Part des actions concourant à la priorité politique assignée à l'année N à la direction de la coopération de sécurité et de défense ». Ce dernier doit permettre de mesurer le succès de la France dans la compétition qui se joue entre les grandes puissances pour former les hauts responsables d'un certain nombre de pays.
- L'indicateur « Optimiser l'effort français en faveur du maintien de la paix » de l'objectif 2 s'enrichit d'un nouveau sous-indicateur 2.1.2 « Effectifs totaux des fonctionnaires internationaux français et comparaison avec autres effectifs » qui doit permettre de comparer le nombre des administrateurs français au sein de l'ONU par rapport aux autres États.
Vos rapporteurs pour avis seront attentifs à l'évolution de ces nouveaux sous-indicateurs, et à leur apport à un pilotage des dépenses du P105 par la performance.
* 1 Cette évolution masquait en fait un effet de périmètre avec la création d'un nouveau programme dédié à la présidence française du G7, sans que cela ne se traduise par une augmentation du total des crédits de la mission.
* 2 Hors charge de la dette et pensions.
* 3 Regroupant les contributions aux organisations à vocation européenne : Conseil de l'Europe pour 38,4 millions d'euros, Union pour l'Europe occidentale (au titre des retraites après dissolution de l'UEO) pour 1,4 million d'euros, Expertise France-Agence française d'expertise technique internationale(AFETI) pour 1,2 million d'euros, OSCE-Fonds fiduciaire pour 1 million d'euros, etc.
* 4 Conférence des ambassadeurs et des ambassadrices du 27 août 2018 - discours d'Emmanuel Macon, Président de la République.