III. LA JUSTICE AU MILIEU DU GUÉ : UN BILAN NUANCÉ DES RÉFORMES RÉCENTES ET L'INCERTITUDE POUR L'AVENIR
A. UN BILAN NUANCÉ DES EFFETS DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI DU 18 NOVEMBRE 2016 DE MODERNISATION DE LA JUSTICE DU XXIE SIÈCLE
1. Des réformes d'organisation judiciaire en cours de mise en oeuvre qui nécessiteraient un accompagnement renforcé
a) La suppression des juges et des juridictions de proximité
Les articles 1 er et 2 de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et l'allègement de certaines procédures juridictionnelles ont prévu la suppression des juridictions de proximité. Cette échéance a été reportée à trois reprises 99 ( * ) , pour finalement entrer en vigueur le 1 er juillet 2017.
En parallèle, le législateur organique a prévu de supprimer le statut de juge de proximité, tout en permettant aux juges dont le mandat était en cours à la date de publication de la loi organique d'être nommés, à leur demande et pour le reste de leur mandat, dans le corps des magistrats exerçant à titre temporaire 100 ( * ) . Les juges de proximité disposaient d'un délai d'un mois pour opter pour cette solution.
Le domaine de compétences des magistrats exerçant à titre temporaire, dont la création a été prévue en 1995, a en outre été étendu par cette même loi pour recouvrir plus largement celui qui revenait aux anciens juges de proximité.
Conformément aux missions qui lui sont confiées par la loi 101 ( * ) , le Conseil supérieur de la magistrature a examiné la candidature de 563 juges de proximité aspirant aux fonctions de magistrat exerçant à titre temporaire, soit 95 % des juges de proximité en fonction. Seuls 23 d'entre eux ont fait l'objet d'un avis non conforme du Conseil supérieur de la magistrature. L'ensemble des juges de proximité devenus magistrats exerçant à titre temporaire ont fait l'objet d'un décret de nomination et ont été installés dès le 1 er juillet 2017 au sein de leur tribunal de grande instance d'affectation.
Entendu par votre rapporteur, le Conseil supérieur de la magistrature a toutefois pointé la faiblesse des moyens mis à sa disposition pour s'assurer de la compétence effective des candidats à des fonctions nécessitant des compétences plus étendues que celles de juge de proximité. Les évaluations professionnelles constituent le support principal de l'examen des candidatures par le Conseil. Or, dans le cas des juges de proximité, ces éléments ont très souvent fait défaut. De très nombreux juges de proximité se trouvaient en effet en position de disponibilité à la date de cet examen, parfois depuis plusieurs années, certains ayant anticipé les effets de la réforme. Le Conseil n'a donc pas pu disposer d'éléments actualisés relatifs à leurs capacités professionnelles.
En outre, le Conseil aurait souhaité pouvoir assortir son avis de recommandations limitant à certains contentieux l'exercice des fonctions d'un magistrat à titre temporaire ou exigeant l'accomplissement d'un stage probatoire pour les juges de proximité bénéficiant du régime transitoire, ce que la loi organique ne lui permettait pas. Il a toutefois préconisé une formation préalable dans certaines situations. Des formations spécifiques seront d'ailleurs mises en place par l'École nationale de la magistrature au 1 er janvier 2018.
La Chancellerie précise que cette réforme devrait permettre une économie de 46 juges d'instance.
b) Le transfert des audiences du tribunal de police au tribunal de grande instance au 1er juillet 2017
Ont été plusieurs fois évoquées devant votre rapporteur, lors de ses auditions et à l'occasion de ses déplacements dans les tribunaux de grande instance de Béthune et d'Évry, les difficultés techniques et matérielles liées au transfert du contentieux du tribunal de police au tribunal de grande instance 102 ( * ) , effectif depuis le 1 er juillet 2017.
En réponse à une question de votre rapporteur, la Chancellerie indique que la réforme s'accompagne d'un redéploiement d'effectifs des tribunaux de police autonome de Lyon, Marseille et Paris vers les tribunaux de grande instance désormais compétents. La situation semble plus complexe dans les autres juridictions. En effet, les redéploiements d'effectifs des tribunaux d'instance vers les tribunaux de grande instance ne seraient pas encore intervenus, faute de pouvoir modifier réellement l'organisation de travail des agents concernés, principalement des fonctionnaires de catégorie B (greffiers) ou C.
De plus, ce transfert de la tenue des audiences pose des problèmes immobiliers et informatiques. Sur ce dernier point, le logiciel Minos qui permettait de gérer les affaires du tribunal de police est tombé en panne juste au moment du transfert, alors qu'il est incompatible avec Cassiopée , le bureau d'ordre pénal informatique de la première instance.
Interrogée par votre commission des lois, Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, a bien confirmé cette difficulté technique, et a indiqué que ses services travaillaient à sa résolution la plus rapide possible.
c) L'attribution au tribunal de grande instance des compétences du tribunal des affaires de sécurité sociale, du tribunal du contentieux de l'incapacité et de certaines compétences de la commission départementale d'aide sociale, à compter du 1er janvier 2019
L'article 12 de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle précitée prévoit le transfert définitif vers les futurs pôles sociaux des tribunaux de grande instance, à compter du 1 er janvier 2019, du contentieux des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS), des tribunaux du contentieux de l'incapacité (TCI), et d'une partie des commissions départementales d'aide sociale (CDAS), qui sont actuellement placés sous l'autorité du ministère des solidarités et de la santé.
Le contentieux des juridictions d'appel 103 ( * ) sera transféré à des cours d'appel spécialement désignées.
Les TASS, les TCI et les CDAS représentent 239 juridictions et comptent plus de 700 personnels de greffe (personnels de l'État des services déconcentrés du ministère des solidarités et de la santé et personnels des organismes de sécurité sociale), 63 magistrats du siège, des magistrats honoraires et des personnalités qualifiées. Leur activité est estimée à près de 170 000 nouvelles affaires chaque année.
Si le Sénat était favorable à cette réforme 104 ( * ) qui a pour objet de rationaliser une organisation trop éclatée et peu lisible, les inquiétudes des personnels concernés sont fortes et légitimes. Il s'agit en effet, pour les tribunaux de grande instance, d'absorber chaque année un flux de 170 000 affaires (soit 18% du flux actuel annuel en plus) d'une grande technicité.
La Chancellerie a mis en place un comité de pilotage national d'appui au transfert des contentieux sociaux 105 ( * ) et prévoit une mise en oeuvre en trois étapes d'ici à 2021. La résorption des stocks existants et le transfert au ministère de la justice de l'ensemble des supports d'emplois correspondants, évalués à 541 ETP comme l'a indiqué Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, devant notre commission, constituent deux sujets qui préoccupent fortement votre rapporteur.
Le ministère annonce également avoir prévu le recrutement de 30 juristes assistants en 2018 pour assurer la résorption des stocks. Cet objectif représente toutefois un défi considérable dans la mesure où le stock moyen d'affaires est de plus de 18 mois.
Concernant le transfert des personnels actuels des secrétariats des TASS et TCI, la Chancellerie indique que son caractère définitif interviendra en 2021, délai que votre rapporteur estime tardif par rapport à l'entrée en vigueur de la réforme, même si le principe de mise à disposition des personnels a été retenu entre 2019 et 2021. Il a en effet été alerté sur le très faible intérêt des personnels actuels des secrétariats des TASS et TCI, qui bénéficient d'un régime indemnitaire plus avantageux que celui des fonctionnaires du ministère de la justice, à venir travailler au sein des tribunaux de grande instance. Sur le ressort d'Évry par exemple, un seul greffier sur les 14 qui composent le secrétariat du TASS a accepté de rejoindre le TGI d'Évry au 1 er janvier 2019.
Alors que le contentieux social est très technique, le recrutement et la formation de nouveaux greffiers spécialisés dans ce contentieux, si les greffiers expérimentés sont minoritaires, pourra induire un risque de retard dans le délai de traitement des dossiers. De plus, ce contentieux des TASS et TCI n'est adossé à aucun outil applicatif informatique, ce qui ne manque pas d'inquiéter votre rapporteur.
d) La mise en place du service d'accueil unique du justiciable (SAUJ)
Le service d'accueil unique du justiciable (SAUJ), créé par la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle précitée, est supposé permettre au justiciable, quelle que soit la juridiction saisie, de se renseigner sur son affaire et de faire certains actes 106 ( * ) .
Entendue par votre commission, Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que les SAUJ seraient opérationnels partout sur le territoire en 2018. La fin de leur déploiement devra aller de pair avec la possibilité pour le justiciable de suivre l'avancée de sa procédure en ligne, en matière civile, dans le cadre du projet Portalis , dont la bonne réalisation constitue l'une des conditions de succès des SAUJ.
La mission d'information sur le redressement de la justice a pu relever des difficultés dans la mise en place des SAUJ, faute d'effectif de greffiers spécifiquement affectés. À l'occasion des déplacements de votre rapporteur, il est apparu que, sans création d'effectifs, les SAUJ ne peuvent aisément se mettre en place que dans des juridictions qui disposent d'un effectif suffisamment important pour dégager des marges de manoeuvre dans l'organisation des personnels et affecter spécifiquement des agents au SAUJ.
Dans les tribunaux de grande instance de Béthune et d'Évry, le SAUJ est opérationnel ou en voie de l'être, du moins dans la mesure de ce que les outils informatiques permettent. Votre rapporteur constate que ce sont deux personnes en service civique qui assurent l'accueil du SAUJ à proprement parler à Béthune, tandis que deux greffiers de la juridiction assurent les rendez-vous plus confidentiels avec les justiciables. Qu'en sera-t-il si la juridiction ne dispose plus de la possibilité de recruter des personnes en service civique ?
La direction des services judiciaires prévoit la création de 84 postes de greffiers fonctionnels pour accompagner la mise en place des SAUJ, sans que cela couvre l'ensemble des 320 SAUJ que le ministère entend mettre en service au 1 er janvier 2018.
Tout en saluant les progrès notables dans la mise en place des SAUJ, votre rapporteur souligne que des difficultés demeureront dans les juridictions qui n'atteignent pas une taille critique permettant de s'organiser en conséquence. Cet état de fait doit être pris en compte eu égard à l'objectif de long terme du SAUJ, une fois Portalis totalement opérationnel en 2022, que tout justiciable puisse consulter l'état de sa procédure ou effectuer certains actes depuis n'importe quel lieu de justice sur le territoire 107 ( * ) .
2. Des réformes visant à déjudiciariser le contentieux civil ou pénal qui n'ont pas encore produit d'effet notable
a) Le divorce par consentement mutuel par acte sous signature privée contresigné par avocats, déposé au rang des minutes d'un notaire
Le divorce par consentement mutuel « sans juge », institué par l'article 50 de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle, constitue l'une des principales mesures de déjudiciarisation prévues par cette loi 108 ( * ) .
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Article 229 du code civil « Les époux peuvent consentir mutuellement à leur divorce par acte sous signature privée contresigné par avocats, déposé au rang des minutes d'un notaire. Le divorce peut être prononcé en cas : - soit de consentement mutuel, dans le cas prévu au 1° de l'article 229-2 ; - soit d'acceptation du principe de la rupture du mariage ; - soit d'altération définitive du lien conjugal ; - soit de faute. » Article 229-2 du code civil « Les époux ne peuvent consentir mutuellement à leur divorce par acte sous signature privée contresigné par avocats lorsque : 1° Le mineur, informé par ses parents de son droit à être entendu par le juge dans les conditions prévues à l'article 388-1, demande son audition par le juge ; 2° L'un des époux se trouve placé sous l'un des régimes de protection prévus au chapitre II du titre XI du présent livre. » |
Lors de l'examen du projet de loi, le Sénat s'était fermement opposé à cette déjudiciarisation en présence d'enfants mineurs et avait préféré rendre la procédure conventionnelle optionnelle, chaque conjoint pouvant exiger le retour à la procédure judiciaire de droit commun. Il avait estimé que la procédure proposée ne permettait pas de protéger la partie la plus faible ni, le cas échéant, les enfants du couple. Par ailleurs, en contraignant les époux à prendre chacun un avocat, le Sénat avait considéré que cette réforme renchérirait le coût du divorce et que les économies attendues pour le budget du ministère de la justice seraient annulées par l'augmentation des dépenses d'aide juridictionnelle en raison de l'intervention de deux avocats 109 ( * ) .
Alors que la loi est entrée en vigueur le 1 er janvier 2017, plusieurs points ont été portés à la connaissance de votre rapporteur.
Les magistrats qu'il a rencontrés lui ont tout d'abord fait part d'un afflux de dossiers déposés en décembre 2016 sous l'empire de l'ancien droit, dossiers qui représentent selon les cas plusieurs mois de stock (6 à 8 mois au tribunal de grande instance d'Évry par exemple) et qui, de facto , retardent les effets attendus par le Gouvernement de la réforme, notamment l'économie de 87 ETP prévue dans le schéma d'emplois en loi de finances initiale pour 2017.
En effet selon les données communiquées par la Chancellerie à votre rapporteur, le nombre de divorces par consentement mutuel traités par les juridictions 110 ( * ) demeure significatif, même s'il a diminué : il s'est élevé à 31 024 au 1 er semestre 2017, contre 40 689 au 1 er semestre 2016 (soit - 24 %). En outre, les divorces par consentement mutuel continuent à représenter plus de la moitié des divorces prononcés (51 % au 1 er semestre 2017, pour 56 % au 1 er semestre 2016). Compte tenu de ces éléments, le ministère de la justice indique qu'il faut plutôt envisager les économies d'effectifs initialement prévues sur au moins deux ans, et non seulement sur la seule année 2017.
De même, sans que cela puisse encore être objectivé, la crainte du Sénat de voir les frais globaux d'avocats augmenter semble justifiée : selon le bâtonnier de l'ordre des avocats du barreau de l'Essonne, entendu par votre rapporteur, les honoraires ne peuvent diminuer en raison d'une procédure plus complexe à assurer pour les avocats, assortie d'une responsabilité personnelle renforcée. Certaines personnes entendues par votre rapporteur lui ont d'ailleurs fait part d'un risque de détournement de la procédure de l'audition de l'enfant à sa demande par le juge 111 ( * ) , dans l'objectif unique de faire revenir la procédure devant le juge.
La mission d'information pour le redressement de la justice avait également constaté une autre tendance préoccupante : celle du recours croissant à la procédure de divorce pour acceptation du principe de la rupture du mariage 112 ( * ) , que la mission jugeait davantage chronophage pour un juge aux affaires familiales que la simple homologation d'une convention de divorce par consentement mutuel, et analysait comme un phénomène « révélateur d'une certaine réticence des avocats à se passer du juge, peut-être par crainte de voir leur responsabilité mise en cause plus fréquemment » 113 ( * ) .
Enfin, des magistrats entendus par votre rapporteur au tribunal de grande instance d'Évry lui ont fait part d'une incertitude juridique sur la reconnaissance d'un divorce qui n'aurait pas été prononcé ou homologué par le juge dans certains pays étrangers. Certains d'entre eux pourraient ne pas le transcrire ou l'exécuter dans la mesure où il ne s'agit plus d'une décision judiciaire. De nombreux avocats déconseilleraient ainsi à leurs clients de procéder au divorce par consentement mutuel sans juge dès lors que le mariage présente un élément d'extranéité 114 ( * ) .
Afin d'assurer le suivi statistique de cette réforme, votre rapporteur appelle à la publication rapide du décret prévu sur la remontée par les notaires de statistiques relatives au divorce par consentement mutuel par acte sous seing privé contresigné par avocats.
b) L'application d'une amende forfaitaire à certains délits routiers
La loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle a également introduit la possibilité d'appliquer une amende forfaitaire en matière délictuelle 115 ( * ) . Le recours à cette procédure a été expressément prévu pour la répression de certains délits routiers : la conduite d'un véhicule sans permis 116 ( * ) et le défaut d'assurance 117 ( * ) .
Fixée par décret 118 ( * ) , la procédure est largement inspirée du régime applicable aux contraventions et l'application de l'amende forfaitaire pour ces délits se fait par procès-verbal électronique, après interception du véhicule.
L'entrée en vigueur de cette procédure est toutefois suspendue jusqu'à la publication d'un arrêté précisant les modalités selon lesquelles les requêtes et réclamations peuvent être adressées de façon dématérialisée. La Chancellerie a indiqué à votre rapporteur étudier « la faisabilité technique du dispositif, qui se heurte à l'incompatibilité actuelle des applicatifs des différents acteurs de la chaîne de traitement » et qu'« une réflexion est en cours entre tous les intervenants (ministère de la justice, ministère de l'intérieur, délégation interministérielle à la sécurité routière et ministère des finances), afin de prioriser les prérequis et échanges inter applicatifs indispensables à la mise en place de cette réforme dans les meilleurs délais » 119 ( * ) .
Cette situation montre malheureusement une nouvelle fois l'absence d'anticipation du ministère de la justice dans la mise en oeuvre concrète des réformes. Ceci est d'autant plus regrettable que sont par ailleurs prévues des économies d'emplois au titre de cette réforme qui n'est donc pas prête d'être mise en oeuvre (34 et 36 ETP respectivement prévus au sein des schémas d'emplois 2017 et 2018).
* 99 Lois n° 2012-1441 du 24 décembre 2012 relative aux juridictions de proximité, n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 et article 15 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle.
* 100 Loi organique n°2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature.
* 101 Ibid .
* 102 Article 15 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle.
* 103 Notamment la cour nationale de l'incapacité et de la tarification des accidents du travail pour les TCI.
* 104 Rapport n° 839 (2015-2016) de M. Yves Détraigne, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de modernisation de la justice du XXI e siècle, déposé le 21 septembre 2016. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l15-839/l15-839.html
* 105 Présidé par Monsieur François Pion, conseiller à la Cour de cassation.
* 106 Conformément au décret n° 2017-897 du 9 mai 2017 relatif au service d'accueil unique du justiciable et aux personnes autorisées à accéder au traitement de données à caractère personnel « Cassiopée ».
* 107 Aujourd'hui le SAUJ ne permet in fine de renseigner un justiciable sur sa procédure que si elle est traitée dans la juridiction même ou une juridiction du même ressort.
* 108 Cette procédure non judiciaire devient ainsi la procédure de droit commun en matière de divorce par consentement mutuel. Elle est régie par les articles 229-1 à 229-4 nouveaux du code civil. Le divorce par consentement mutuel se fait donc désormais uniquement par acte sous seing privé contresigné par avocats et constaté par un notaire, ce dernier donnant force exécutoire à la convention. Le seul cas dans lequel un juge peut être amené à prononcer un divorce par consentement mutuel est celui où l'un des enfants mineurs du couple, capable de discernement, demande à être entendu.
* 109 Rapport n° 839 (2015-2016) de M. Yves Détraigne fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de modernisation de la justice du XXI e siècle, déposé le 21 septembre 2016, pages 83 et s. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l15-839/l15-8391.pdf
* 110 C'est-à-dire dont un juge a à connaître.
* 111 Article 229-2 du code civil.
* 112 Cette procédure judiciaire concerne les époux qui sont d'accord pour divorcer, mais qui n'ont pas réussi à s'entendre sur les conséquences de leur séparation, par exemple sur la garde des enfants ou sur le partage des biens du couple. Voir art. 233 et 234 du code civil.
* 113 Rapport précité .
* 114 Mariage célébré à l'étranger ou mariage d'une personne française avec une personne étrangère.
* 115 Article 495-17 du code de procédure pénale : « Lorsque la loi le prévoit, l'action publique est éteinte par le paiement d'une amende forfaitaire délictuelle dans les conditions prévues à la présente section. Toutefois, la procédure de l'amende forfaitaire n'est pas applicable si le délit a été commis par un mineur ou en état de récidive légale ou si plusieurs infractions, dont l'une au moins ne peut donner lieu à une amende forfaitaire, ont été constatées simultanément . »
* 116 Article L. 221-2 du code de la route.
* 117 Article L. 324-2 du code de la route.
* 118 Décret n° 2017-429 du 28 mars 2017 pris pour l'application des articles 495-25 et 706-111-1 du code de procédure pénale
* 119 Réponse au questionnaire budgétaire.