II. UN RETOUR À LA HAUSSE EN TROMPE-L'OEIL DES CREDITS DU PROGRAMME « EMPLOI OUTRE-MER »
En 2018, les crédits du programme 138 « Emploi outre-mer » s'élèveront à 1,329 milliard d'euros en AE et 1,334 milliard en CP , soit une hausse sensible (+ 4,2 % et + 4,3 %) par rapport à 2017. Il s'agit de la première hausse des crédits du programme depuis le début du précédent quinquennat.
Ce programme recouvre principalement les crédits de l'action « Soutien aux entreprises », qui représentent 81 % du montant prévu pour le programme, et plus de la moitié des dépenses de la mission. Les crédits associés connaissent une hausse de près de 5 % par rapport à 2017. Cette augmentation tranche avec la baisse rapide des crédits associés au cours des dernières années, sous l'effet de plusieurs réformes cumulatives et successivement intervenues du régime des exonérations de charges sociales patronales.
Les crédits de l'action « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » connaissent également un retour à la hausse après une quasi-stagnation l'an passé, qui a vu l'atteinte de l'objectif « SMA 6000 ».
Après plusieurs années de diminution marquée (- 10 % en 2016, - 13 % en 2017), le montant de l'action « Pilotage des politiques des outre-mer », qui retrace les crédits affectés au ministère des outre-mer, est en importante augmentation pour 2018 (+ 18,4 % en AE comme en CP).
Évolution des crédits du programme 138 « Emploi outre-mer »
(arrondi en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Action |
LFI 2017 |
PLF 2018 |
Évolution |
LFI 2017 |
PLF 2018 |
Évolution |
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01 Soutien
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1 028 |
1 079 |
5 % |
1 030 |
1 079 |
4,7 % |
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02 Aide à l'insertion
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246 |
247 |
0,5 % |
247 |
253 |
2,4 % |
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03 Pilotage des politiques des outre-mer |
2,1 |
2,5 |
18,4 % |
2,1 |
2,5 |
18,4 % |
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Total du programme |
1 276 |
1 329 |
4,2 % |
1 279 |
1 334 |
4,3 % |
Source : Commission des affaires sociales du Sénat
1. La première croissance programmée du soutien aux entreprises depuis 2013
a) Le mouvement de réduction progressive des exonérations de cotisations sociales bénéficiant aux entreprises ultramarines a entraîné une diminution de crédits de l'ordre de 200 millions d'euros depuis 2013
Les Dom, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficient depuis 1994 d' un dispositif d'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale plus favorable que celui applicable dans l'hexagone , qui vise à leur permettre de faire face aux handicaps structurels pesant sur leur économie en encourageant la création d'emplois dans le secteur marchand.
Ces territoires, qui souffrent notamment d'un niveau de formation et de qualification des salariés inférieur à celui constaté dans l'hexagone, de l'exiguïté de leur marché du travail, et de la concurrence d'une main-d'oeuvre à bas coût dans leur environnement régional, sont en effet confrontés à une situation dégradée de l'emploi , avec des taux de chômage massifs.
Un régime d'exonération spécifique aux outre-mer est ainsi prévu par les articles L. 752-3-1 et L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, ces exonérations étant compensées aux organismes de sécurité sociale par le budget de l'Etat via le programme 138. Pour l'année 2017, un montant de 1,08 milliard d'euros est prévu en AE comme en CP.
Ce dispositif, qui constitue l'outil principal d'intervention en matière de soutien à l'emploi, a été réformé à plusieurs reprises et de manière très profonde au cours de la dernière décennie.
L'article 159 de la loi de finances pour 2009 16 ( * ) puis l'article 25 de la Lodeom 17 ( * ) ont tout d'abord instauré une dégressivité du dispositif et l'ont renforcé pour certaines activités considérées comme prioritaires pour la croissance des économies ultramarines 18 ( * ) .
Sur la base de ces orientations fondamentales, une importante réforme a ensuite été engagée dans le cadre de l'article 130 de la LFI pour 2014, qui a recentré ce dispositif sur les bas et moyens salaires , dans le double but de renforcer son efficacité - le constat étant fait que l'impact des exonérations est le plus important lorsqu'il s'applique à ces tranches de salaires - et de maîtriser le dynamisme de la dépense associée. Cette dernière réforme visait en outre à tirer les conséquences de la mise en oeuvre du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) dans les entreprises ultramarines 19 ( * ) .
Sans revenir sur l'équilibre général du dispositif, la LFI pour 2014 a abaissé les plafonds salariaux servant de base au calcul des exonérations pour chaque catégorie d'entreprise concernée 20 ( * ) . Selon les informations qui figuraient dans l'étude d'impact annexée au projet de loi de finances pour 2014, cette mesure devait permettre une économie de 90 millions d'euros en 2014 et de 108 millions par an à compter de 2015.
La LFSS pour 2016 a poursuivi dans cette voie avec un nouveau recentrage du dispositif sur les bas salaires , par le biais de simples modifications de seuils ne remettant pas en cause l'équilibre général du dispositif. Suivant les recommandations d'une mission conjointement conduite par l'inspection générale des finances (IGF) et l'inspection générale des affaires sociales (Igas) 21 ( * ) , cette nouvelle réforme devait permettre d'économiser 75 millions d'euros chaque année.
Le PLFSS pour 2018 a enfin prévu une nouvelle rationalisation des divers dispositifs d'exonération de cotisations sociales et d'abattement d'assiette, applicable cette fois spécifiquement aux travailleurs indépendants d'outre-mer .
Il est à noter que ce n'est pas le fond de ces réformes qui est donné à voir dans le cadre de l'examen du PLF pour 2017, mais leur traduction financière concrète, au travers des montants retracés par le présent programme au titre des compensations versées par l'État à la sécurité sociale.
L'analyse de ces crédits fait apparaître une hausse de plus de 4 % par rapport à l'année dernière, qui ne laisse pas d'étonner compte tenu de leur trajectoire rapidement baissière au cours des exercices précédents. Ce constat est cependant à nuancer sous deux aspects.
En premier lieu, cette hausse ne permettra bien évidemment pas de rattraper le niveau des crédits précédant ces différentes réformes. Au total, entre les exercices 2013 et 2016, le montant des exonérations a diminué de plus de 200 millions d'euros 22 ( * ) . Si cette diminution est en affichage moindre par comparaison aux exercices 2017 et 2018, ce n'est que la conséquence d'un transfert de crédits en provenance du programme 103 de la mission « Travail et emploi », à hauteur de 19,89 millions d'euros.
En second lieu, les documents budgétaires annexés au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2018 indiquent qu'une nouvelle réforme des dispositifs d'exonération est programmée pour l'automne prochain . Votre rapporteure pour avis insiste sur la nécessité d'une large concertation reposant sur une réelle évaluation préalable pour toute nouvelle évolution de ces dispositifs . Les Assises de l'outre-mer constitueront bien évidemment le cadre privilégié d'une telle concertation.
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Une nouvelle réforme des exonérations de cotisations sociales bénéficiant à l'outre-mer prévue pour 2018 Extraits de l'annexe 10 au PLFSS pour 2018 Enfin, au-delà des dispositifs généraux, il existe encore plusieurs exonérations spécifiques applicables à un secteur ou une zone géographique, pour des effets souvent limités dans le temps, et dont l'efficacité a été fortement remise en cause par plusieurs rapports, en particulier par la mission de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) et de l'inspection générale des finances (IGF) sur la revue des dépenses sur les exonérations et exemptions sociales spécifiques de juin 2015. Le maintien de ces exonérations nuit aujourd'hui à la lisibilité générale des dispositifs applicables en faveur de la baisse du coût du travail, ce qui nuit au final aux employeurs eux-mêmes. Ces exonérations spécifiques, en outre, seront dorénavant moins avantageuses dans la plupart des cas, proche du Smic, que les allègements généraux, ce qui justifie leur réexamen ou leur mise en extinction selon les cas. Une révision dans le cadre des lois financières pour 2019 sera mené, à l'issue d'une concertation approfondie avec les représentants des acteurs concernés. Il s'agit spécifiquement : - des trois exonérations sociales applicables dans certaines zones du territoire : zone de revitalisation rurale (ZRR), zone de restructuration de la défense (ZRD) et bassins d'emploi à redynamiser (BER) ; - de l'exonération pour l'emploi de travailleurs occasionnels agricoles ; - des exonérations applicables à deux structures d'insertion par l'activité économique (IAE) que sont les associations intermédiaires et les ateliers et chantiers d'insertion ; - de l'exonération applicable aux contrats uniques d'insertion sous forme de contrats d'accompagnement dans l'emploi ; - des exonérations applicables en outre-mer (issues en dernier lieu de la loi dite Lodeom). |
Dans cette perspective, votre rapporteure pour avis rappelle les deux principales faiblesses des réformes successivement conduites de ces mécanismes, régulièrement soulignées par votre commission des affaires sociales.
En premier lieu, l'empilement des réformes successivement engagées et conduites dans ce champ porte bien évidemment préjudice à la lisibilité des différents dispositifs d'exonération applicables aux entreprises ultramarines , qui est pourtant la condition première de son efficacité sur l'emploi et le tissu économique ultramarins. Toute nouvelle réforme devra donc avoir pour principal objectif la mise en place d'un nouveau dispositif plus stable dans le temps.
En second lieu, les mesures de recentrage systématique sur les bas salaires, telles qu'adoptées au cours des dernières années, peuvent faire craindre le développement d'une forme de trappe à bas salaires .
Votre rapporteure pour avis relève par ailleurs avec satisfaction que l'action engagée par le Gouvernement pour l'apurement de la dette de l'État vis-à-vis des organismes de sécurité sociale dans le champ de la présente mission porte ses fruits.
En application de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, l'État est tenu de compenser aux organismes de sécurité sociale les sommes qui ne leur ont pas été versées du fait des exonérations de cotisations patronales. Cette compensation est assurée par le ministère des outre-mer.
Au cours des dernières années, la sous-budgétisation chronique des crédits associés à ces exonérations en loi de finances avait conduit à une forte augmentation de la dette de l'Etat envers les organismes de sécurité sociale (à hauteur de 143 millions d'euros à la fin de l'année 2014 , et 133 millions d'euros fin 2015).
Selon les indications figurant dans les réponses au questionnaire budgétaire, plusieurs actions engagées au cours de l'année 2015 par la direction de la sécurité sociale (DSS) du ministère des affaires sociales ont cependant permis d'avancer vers l'apurement de cette dette . Au total, au 1 er janvier 2016, le ministère des outre-mer « ne disposait plus d'aucune dette vis-à-vis des organismes de sécurité sociale, que ce soit pour 2015 ou au titre des années antérieures, mais (...) d'une créance d'un montant de 12,8 millions d'euros ».
En fin de gestion 2016, le montant des impayés auprès des OSS s'élève cependant à près de 24 millions d'euros. Votre rapporteure pour avis se montrera attentive, au cours des prochains exercices budgétaires, à ce que la diminution programmée des crédits de cette action ne s'accompagne pas d'une résurgence des impayés.
b) Après le renforcement de l'aide au fret dans le cadre de la loi « Erom », une réduction difficilement compréhensible du niveau des crédits concourant aux autres mesures en faveur des entreprises
Les entreprises ultramarines bénéficient par ailleurs de plusieurs aides directes visant à compenser les surcoûts et les handicaps résultant de leurs particularités géographiques et économiques.
L'aide à la rénovation hôtelière, qui représentait en moyenne 3 millions d'euros depuis 2011, ayant été supprimée par la LFI pour 2015, ces crédits financent principalement l'aide au fret .
Celle-ci, instituée par la Lodeom et en application depuis 2011, a pour objectif de compenser le handicap d'éloignement des territoires ultramarins en abaissant, d'une part, le coût des produits importés en provenance de l'Union européenne (UE) et entrant dans un processus de fabrication locale et, d'autre part, le coût des produits de fabrication locale exportés vers l'UE. Elle doit ainsi permettre de favoriser le développement économique ultramarin, d'améliorer la compétitivité dans les Dom, et au total de faire baisser les prix à la consommation. Elle bénéficie aux entreprises situées dans les Dom, à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna.
S'ajoutent à cette aide diverses autres mesures en faveur des entreprises, visant notamment à développer l'économie sociale et solidaire en outre-mer, la promotion des entreprises ultramarines à l'exportation et le soutien à la micro-entreprise.
Pour 2018, ces aides s'élèveront au total à 6 millions d'euros en AE et 5,6 millions en CP, ce qui constitue une diminution sensible par rapport aux exercices précédents (5,9 millions d'euros en AE et 8,6 millions d'euros en CP pour 2017, et 9,7 millions en AE et 9,4 millions en CP pour 2016). Votre rapporteure pour avis s'étonne de cette baisse inattendue au regard de l'élargissement de l'aide au fret dans le cadre de la loi dite « Erom » , qui ne fait que confirmer le manque de lisibilité des différentes aides et politiques destinées au développement de l'emploi ultramarin.
2. Une situation d'attente pour les crédits dédiés à la formation professionnelle
L'action n° 2 « Aide à l'insertion professionnelle » du programme 138 finance des actions de formation spécifiques aux habitants des outre-mer , au travers principalement de deux dispositifs : le service militaire adapté (SMA) et l'agence de l'outre-mer pour la mobilité (Ladom).
a) Après l'atteinte en 2017 de l'objectif « SMA 6000 », un budget de transition pour le service militaire adapté
Le service militaire adapté (SMA) est un dispositif de formation organisé au sein d'unités militaires et offrant à de jeunes ultramarins âgés de 18 à 26 ans, le plus souvent en situation d'échec scolaire ou en grande difficulté, la possibilité de bénéficier d'une formation citoyenne et comportementale et de renforcer leur employabilité dans le cadre d'un programme effectué sous le statut de volontaire dans les armées. Il vise ainsi à lutter contre l'exclusion du marché du travail des publics les plus éloignés de l'emploi.
Après plusieurs reports de l'objectif « SMA 6 000 » décidé en 2009, en raison principalement des contraintes et « glissements » budgétaires, 6 000 places ont enfin pu être ouvertes aux jeunes ultramarins au titre de l'année 2017 . Sur la période 2009-2017, la capacité d'accueil du SMA a ainsi plus que doublé.
Évolution de la capacité d'accueil et des moyens du SMA depuis 2012
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2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
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Places de stage ouvertes dans l'année |
4 990 |
5 429 |
5 666 |
5 764 |
5 847 |
6 000 |
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Crédits alloués au SMA
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218,1 |
203,5 |
206,7 |
219,3 |
212,3 |
197,2 |
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Personnels affectés à l'encadrement |
675 |
666 |
681 |
686 |
688 |
690 |
Source : Réponses au questionnaire budgétaire
En dépit de son périmètre restreint (6 000 jeunes au maximum sur l'ensemble des outre-mer, qui comptent plusieurs des territoires les plus jeunes de France), cet organisme constitue un réel vecteur de réinsertion et a montré une certaine efficacité au cours des dernières années. Malgré l'augmentation du nombre de bénéficiaires, le taux d'insertion des volontaires du SMA en fin de contrat est ainsi stable autour de 77 % depuis 2013 (78 % prévu pour 2018 comme pour 2017), tandis que le taux de sorties anticipées du dispositif sans insertion professionnelle reste stable autour de 12 % (contre 14,6 % en 2014). Le modèle a d'ailleurs inspiré la mise en place du service militaire volontaire (SMV) .
Du fait de l'atteinte de l'objectif « SMA 6 000 » en 2017, le budget qui nous est proposé dans ce champ doit s'analyser comme un budget d'attente et de transition.
Si aucun nouvel objectif quantitatif n'a à ce jour été fixé, un nouveau projet « SMA 2025 » devrait être préparé sur le fondement des conclusions d'une étude actuellement en cours de réalisation. Selon les informations transmises à votre rapporteure pour avis, ces nouvelles orientations devraient principalement porter sur de nouveaux objectifs qualitatifs : « ce projet SMA 2025 conforterait l'approche globale de la formation délivrée par le SMA avec une approche par compétences plus affirmée , afin de pouvoir répondre aux besoins profonds de chacun (lutte contre l'illettrisme renforcée, acquisition de compétences professionnelles et sociales adaptées aux besoins des entreprises, etc.). Il vise à permettre un accompagnement plus adapté vers l'emploi ou la reprise de formation qualifiante. La prise en charge médico-psycho-sociale des jeunes les plus en détresse serait notamment développée en recherchant l'appui des organismes disposant de compétences nécessaires dans les champs social et psychologique ».
Les crédits associés à cette politique seront cependant en augmentation sensible pour 2018 , avec 50,6 millions d'euros en AE et 54,9 millions d'euros en CP, contre respectivement 48,2 et 48,7 millions en 2017 et 51,6 et 57,2 millions en 2016. Selon les informations figurant dans le projet annuel de performances, il s'agira ainsi principalement de renforcer la fonction d'encadrement , le nombre de personnels dédiés n'ayant que peu évolué depuis 2012 en dépit de l'augmentation du nombre de volontaires.
b) La confirmation d'un recul inquiétant du dispositif de formation professionnelle en mobilité
L'action « Aide à la qualification et à l'insertion professionnelle » finance par ailleurs une partie des crédits affectés à l'agence de l'outre-mer pour la mobilité (Ladom), qui met en oeuvre les mesures de formation professionnelle pour le périmètre des 5 Drom, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.
La subvention pour charges de service public versée à Ladom s'élèvera pour 2018 à 7,5 millions d'euros en AE comme en CP, soit une légère baisse par rapport à l'année 2017, dans le cadre d'un effort de rationalisation de cette subvention mené depuis 2012. Votre rapporteure pour avis prend acte de cette baisse, et se montrera attentive à la bonne adéquation entre les moyens dévolus à l'agence et la bonne conduite de ses missions.
Seul opérateur de la mission « Outre-mer », Ladom, devenu établissement public administratif (EPA) au 1 er janvier 2016, se voit appliquer la norme d'évolution des dépenses applicable à l'ensemble des opérateurs de l'Etat. Pour l'année 2018, ses effectifs sous plafond seront stabilisés à hauteur de 127 ETPT, comme en 2016 et 2017.
Il est à noter que les crédits dédiés aux missions assurées par Ladom (formation et formation professionnelle en mobilité, aide à la continuité territoriale) se trouvent éclatés entre les deux programmes que comprend la mission « Outre-mer ». Tandis que le programme 138 porte les seuls crédits relatifs aux deux aides du PMFP , le programme 123 comprend ceux affectés à l'ensemble des autres actions réalisées par Ladom (PMFP dans son volet transports, passeport mobilité études et aide à la continuité territoriale). Comme chaque année, votre commission s'interroge sur la cohérence de cette répartition , qui rend peu lisible l'évolution des crédits affectés à cet opérateur.
Cette action finance également certaines des actions mises en oeuvre par Ladom au titre du dispositif de formation professionnelle en mobilité , dans le cadre du « passeport-mobilité formation professionnelle » (PMFP) .
Ce dispositif recouvre deux aides : l'action mobilité formation emploi (AMFE), qui couvre la prise en charge des frais pédagogiques, et l'allocation complémentaire de mobilité (ACM), qui correspond au financement des frais d'installation et au versement d'une indemnité mensuelle de formation. Peuvent également être financés par le PMFP les frais engagés par les candidats à un certains concours qui doivent se rendre à un oral d'admission se déroulant dans l'hexagone.
Mis en place par l'article 50 de la Lodeom, ces dispositifs visent à compenser le coût que représente leur déplacement pour les jeunes ultramarins souhaitant effectuer une formation qualifiante hors de leur département ou de leur collectivité d'origine. Ils contribuent par ailleurs à l'effort de rattrapage engagé entre les outre-mer et l'hexagone, les territoires ultramarins se caractérisant notamment par une plus forte proportion de personnes de plus de 15 ans ne possédant aucun diplôme (entre 35 et 50 % selon les territoires, contre 17 % dans l'hexagone).
Les crédits associés seront en légère augmentation par rapport à l'exercice 2017, avec 33,9 millions d'euros en AE et 34,6 millions d'euros en CP (contre 33,3 millions en AE comme en CP pour 2017). Votre rapporteure pour avis relève cependant une baisse notable des crédits destinés au financement des suites de parcours, avec seulement 10,4 millions prévus pour 2018, contre 17,2 millions l'année passée.
Cette évolution financière doit être appréciée au regard de la poursuite du mouvement de baisse du nombre de bénéficiaires du PMFP . Après 8 252 bénéficiaires en 2012, 8 180 en 2013, 7 450 en 2014, 5 243 en 2015 et 4 697 en 2016, 4 697 personnes seulement y ont recouru en 2016, soit une baisse de 43 % en quatre ans . Ce recul du recours au dispositif est constaté sur tous les territoires d'outre-mer, à l'exception de la Polynésie française et de Wallis-et-Futuna (dont le volume de bénéficiaires est cependant extrêmement faible).
Le Gouvernement indique, dans les réponses au questionnaire budgétaire transmises à votre rapporteure, que le recours au PMFP devrait repartir à la hausse dans les prochaines années. Il apparaît cependant pour le moment que le rééquilibrage entre les différentes aides accordées au titre de la continuité territoriale soit encore loin de se réaliser en pratique.
c) Stabilité des autres crédits relatifs à la formation professionnelle
L'action n° 2 du programme 138 finance par ailleurs :
- les programmes « Cadres pour Wallis-et-Futuna » et « Cadres avenir » à Mayotte, qui visent à assurer la formation de cadres originaires de ces territoires, ainsi que plusieurs dispositifs semblables spécifiques à la Nouvelle-Calédonie, pour un montant de 6,9 millions d'euros ;
- les programmes « Chantiers de développement local », qui garantissent un revenu minimum aux personnes les plus modestes en échange d'un travail d'intérêt général en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, et « Jeunes stagiaires du développement », qui vise à favoriser l'insertion des jeunes âgés de 18 à 26 ans en Nouvelle Calédonie, pour un montant de 1,72 million d'euros, soit un montant stable par rapport à l'année 2017.
• L'action n° 2 comprend enfin une nouvelle dépense de 1,2 million d'euros correspondant à la participation du ministère des outre-mer au fonctionnement de l'institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales (IFCASS).
Transformé en EPA sous la tutelle du ministère des outre-mer à compter de 2018, l'Ifcass vise à préparer les jeunes ultramarins à la présentation de divers concours prioritairement orientés vers les métiers de la santé et de l'accompagnement social.
* 16 Loi n° 2008-1425 de la loi du 27 décembre 2008 de finances initiale pour 2009.
* 17 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.
* 18 Les secteurs d'activité éligibles sont les suivants : comptabilité, conseil aux entreprises, ingénierie ou études techniques à destination des entreprises, recherche et développement ou technologies de l'information et de la communication.
* 19 Au taux de 9 % à compter du 1 er janvier 2016, contre 6 % dans l'hexagone.
* 20 Cette réforme ne concernait pas les entreprises situées à Saint-Pierre-et-Miquelon.
* 21 Inspection générale des finances (IGF) et inspection générale des affaires sociales (Igas), rapport conjoint de juin 2015 portant revue de dépenses sur les exonérations et exemptions de charges sociales spécifiques.
* 22 Compte tenu de l'imprécision des éléments fournis dans le cadre des réponses aux questionnaires budgétaires, il n'est pas possible de fournir une estimation plus précise de cette baise.