LISTE DES PERSONNES ENTENDUES DANS LE CADRE DE LA PRÉPARATION DU PRÉSENT RAPPORT
M. Jean-Yves Le DRIAN , ministre de l'Europe et des Affaires étrangères.
M. Nicolas WARNERY , directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire au MAEDI, responsable du programme 151 et M. Didier BOÏKO , chef de la mission de gestion administrative et financière à la direction des Français de l'étranger.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa réunion du 8 novembre 2017, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de M. Christian Cambon, président, a procédé à l'examen des crédits du programme 151 - Français à l'étranger et affaires consulaires - de la mission « Action extérieure de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2018.
M. Christian Cambon, président. - Nous poursuivons l'examen des avis de la commission sur le projet de finances pour 2018, par celui portant sur le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires ». Cet avis ne fera pas l'objet de vote, celui-ci étant réservé jusqu'à la semaine prochaine, après l'examen des deux autres programmes de la mission « Action extérieure de l'Etat », le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » et le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence ».
M. Jean-Pierre Grand, co-rapporteur pour avis. - Le programme 151 finance les dépenses du réseau consulaire et, donc, l'ensemble des services destinés aux Français établis hors de France (qui sont environ 2 millions) ainsi qu'aux Français de passage à l'étranger qui représentent, quant à eux, un flux de plus de 21 millions de personnes par an. De ce programme relève aussi la délivrance des visas. Je commencerai par une présentation des crédits du programme 151 et céderai ensuite la parole à mon collègue co-rapporteur Rachid Temal.
Pour 2018, les crédits du programme 151 enregistrent une baisse de 18,8 millions d'euros, soit environ 4,9% et s'établissent à 368,44 M€. Une part importante de ce budget est constituée de crédits de personnel (228,43 M€).
La baisse enregistrée pour 2018 s'explique par le caractère temporaire de l'enveloppe (15,3 M€) prévue en 2017 pour les élections présidentielle et législatives. Elle est aussi liée, dans une moindre mesure, à la diminution des crédits de titre 2 (- 3,85 M€).
Pour le reste, les crédits destinés au programme 151 connaissent peu d'évolution en 2018 :
• Les crédits de fonctionnement du
réseau consulaire représentent 12,4 millions d'euros, un montant
bien modeste pour faire fonctionner le premier réseau consulaire
mondial.
Composé de 212 postes au 1er janvier 2017, celui-ci n'a cessé de se restructurer et d'innover pour offrir une présence universelle à moindre coût. Cela a été rendu possible grâce au développement de formes allégées de présence consulaire telles que les postes à gestion simplifiée et les agences honoraires, ainsi qu'à une politique volontariste de modernisation des procédures et de simplification des démarches pour les usagers.
C'est ainsi que se met progressivement en place un « consulat numérique », dont une étape majeure fut en 2016 la mise en service du registre en ligne des Français à l'étranger. L'année 2018 verra, quant à elle, le lancement de la pré-demande en ligne des passeports et des cartes d'identité ainsi que de la possibilité de payer en ligne les droits de chancellerie.
L'envoi postal sécurisé des passeports biométriques, qui évite aux usagers de revenir au consulat pour le retrait, est entré en vigueur en septembre 2017 dans 36 pays représentant 60 % des passeports délivrés. Certes, le basculement, le 15 septembre dernier, du traitement des demandes de cartes d'identité dans le système « TES » génère un recul dans les facilités offertes aux usagers puisque ceux-ci ne peuvent plus transmettre leurs demandes par l'intermédiaire des consuls honoraires. Les demandeurs de cartes sont désormais priés de se rendre au poste consulaire dont ils dépendent, seul doté des appareils de lecture des empreintes, ce qui peut occasionner des déplacements fastidieux. Pour la remise est envisagé à moyen terme un système d'envoi sécurisé des cartes d'identité sur le modèle de celui instauré pour les passeports. Mais, soulignons-le, cela ne sera possible, pour des raisons de sécurité, que dans les pays garantissant la présence d'un opérateur postal fiable.
Quoiqu'en baisse par rapport à l'année précédente, l'activité du réseau en direction des Français de l'étranger est restée soutenue en 2016 : 231 932 demandes de passeports traitées, 75 369 cartes d'identité délivrées, 116 365 actes d'état civil établis.
? Les crédits d'intervention destinés à l'aide sociale s'élèvent pour 2018 à 17,6 millions d'euros, soit peu ou prou le même montant qu'en 2016. Ces crédits, rappelons-le, servent principalement à financer les prestations d'aide sociale délivrées par les postes aux personnes en difficulté - la communauté française à l'étranger n'étant pas, contrairement à une idée reçue, composée seulement d'expatriés aisés -, ainsi que des subventions de faible montant destinées à des centres médico-sociaux, des organismes d'entraide ou oeuvrant en faveur de l'adoption internationale. A noter, cette année, une réévaluation de l'enveloppe destinée à financer les rapatriements sanitaires et hospitalisations d'urgence.
? Enfin, l'enveloppe de crédits destinée aux bourses scolaires est reconduite en 2018 à 110 millions d'euros. C'est une stabilisation dont nous prenons acte, après des années de diminution puisque son montant en loi de finances était passé de 125 millions d'euros en 2015, à 115 millions d'euros en 2016, puis à 110 millions d'euros en 2017. Cependant, comme les années précédentes, la dotation budgétaire sera complétée par un nouveau prélèvement sur l'excédent d'exploitation constaté fin 2014 dans les comptes de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE). Cette « soulte » représenterait encore 9,6 millions d'euros fin 2017 et, compte tenu du montant estimé du prélèvement pour 2018, elle s'élèverait encore à 7,6 millions d'euros fin 2018. Grâce à cette soulte apparemment inépuisable, la réévaluation de la dotation budgétaire paraît pouvoir être différée cette année encore. Elle n'en sera pas moins nécessaire à moyen terme au vu de l'augmentation continue du nombre d'inscriptions dans le réseau de l'AEFE et de la progression des frais de scolarité (en moyenne +1 400 € en quatre ans).
Un mot sur les visas, qui font l'objet de l'action n° 3, les crédits inscrits à cette action étant exclusivement des crédits de personnel. En 2016, le nombre de demandes (3,5 millions) a légèrement fléchi (-1,5 %), les attaques terroristes sur le territoire national ayant eu un net impact sur la demande de visas pour le tourisme. Plus de 3 millions de visas n'en ont pas moins été accordés, le taux de refus s'établissant à 11%. Les recettes associées à cette activité restent donc importantes, quoiqu'en légère baisse en 2016 : 185,7 millions d'euros contre 187 millions d'euros en 2015. Conséquence de cette baisse : le programme 151 n'a pu bénéficier en 2017 de produits issus des recettes visas qui lui avaient permis en 2015 de financer quelques emplois à temps plein « hors plafond » au profit de l'activité visas. Celle-ci est toutefois repartie à la hausse sur le premier semestre 2017 (+ 15 %), laissant espérer de meilleurs résultats en fin d'année. Je passe maintenant la parole à mon collègue co-rapporteur.
M. Rachid Temal, co-rapporteur pour avis. - Je souhaiterais, particulièrement à l'attention de ceux d'entre nous qui rejoignent cette commission, dresser un tableau de la population française à l'étranger en 2016, dernière année pour laquelle les chiffres sont connus. Je reviendrai ensuite sur le déroulement des scrutins électoraux qui ont donné lieu à une forte mobilisation du réseau consulaire en 2017.
Comme l'a indiqué mon collègue en introduction, les Français établis hors de France représentent une communauté de plus de 2 millions de personnes, dont 1,8 million inscrites au registre au 31 décembre 2016, soit une hausse de 4,16 % par rapport à l'année précédente. Il est vraisemblable que la perspective des élections présidentielle et législatives de 2017 ait incité un certain nombre de Français non encore inscrits à le faire. La possibilité, à compter de juin 2016, de s'inscrire en ligne au registre a sans doute joué aussi dans cette hausse.
L'Union européenne est la première zone à accueillir des Français, elle en compte environ 660 000 en 2016. Elle est suivie de l'Amérique du Nord (260 000) et de l'Afrique (257 000). Les cinq premiers pays en termes de communauté française étant la Suisse (180 000), les Etats-Unis (158 000), le Royaume-Uni (140 000), la Belgique (125 000) et l'Allemagne (118 000).
En 2016, la taille de la communauté française à l'étranger croît dans toutes les régions du monde, sauf en Afrique subsaharienne et en Amérique latine où elle stagne.
Concernant la situation des communautés françaises se trouvant à l'étranger, je souhaiterais mettre l'accent sur deux préoccupations : d'une part, la sécurité ; d'autre part, les conséquences du Brexit sur la situation des Français résidant au Royaume-Uni.
La sécurité des Français résidant à l'étranger est une priorité pour le gouvernement, comme l'a rappelé le ministre lors de son audition. On pense, bien sûr, à la menace terroriste, mais il y a aussi, ne l'oublions pas, les séismes, les catastrophes naturelles, les crashs aériens.... Les consulats sont en première ligne pour y faire face. Sous l'égide du centre de crise et de soutien, ils élaborent des plans de sécurité rassemblant toutes les informations nécessaires en cas de crise, les modes opératoires et les mesures à prendre pour la mise en sécurité des ressortissants.
A ce sujet, j'ouvre une parenthèse pour évoquer la directive sur la protection consulaire. Devant être transposée d'ici le 1 er mai 2018, cette directive européenne, qui impose à tout Etat membre d'apporter aux ressortissants des Etats membres non représentés dans un Etat tiers la même protection consulaire qu'à ses propres ressortissants, pourrait avoir des conséquences particulièrement lourdes pour la France, compte tenu de l'étendue de son réseau consulaire. Le gouvernement a veillé à ce qu'un mécanisme de remboursement des frais engagés soit prévu. Néanmoins, nous ne pourrons demander le remboursement que des frais que nous mettons nous-même à la charge de nos propres ressortissants, ce qui exclut les rapatriements collectifs en cas de crise. Il nous faudra être vigilants à toute dérive.
Un mot maintenant des perspectives concernant nos compatriotes résidant au Royaume-Uni, qui sont tout particulièrement inquiets des conséquences du Brexit. Cette inquiétude se manifeste déjà depuis un an par une forte sollicitation des consulats européens sur le territoire britannique (demandes de naturalisation, de titres d'identité...). Certes, le 26 juin 2017, le Royaume-Uni a présenté une « proposition relative aux droits des citoyens de l'UE » offrant des droits assez semblables à ceux actuellement garantis par l'UE et qui vise à faciliter l'obtention de statut de résident permanent pour les citoyens établis depuis plus de 5 ans. Néanmoins, de nombreux points doivent encore être précisés, les inquiétudes concernant notamment le maintien des droits sociaux et de l'accès aux soins pour les retraités, la possibilité pour les étudiants d'obtenir facilement des visas d'études ainsi que la lenteur et la complexité de la procédure pour obtenir ce statut de résident permanent. Nous ne manquerons pas d'être attentifs à ce dossier tout au long des négociations.
Enfin, je voudrais revenir sur les scrutins électoraux qui se sont déroulés en 2017 - élection présidentielle d'avril-mai et élections législatives de juin -. En effet, c'est le réseau consulaire qui a organisé ces scrutins au profit des quelque 1,3 million de Français à l'étranger inscrits sur les listes électorales.
Plusieurs innovations introduites récemment devaient faciliter leur déroulement. Ainsi, la possibilité, ouverte aux consulats depuis novembre 2015, de transmettre les procurations aux mairies par voie électronique, qui permet une baisse significative des délais d'acheminement.
Vos rapporteurs regrettent en revanche que l'obligation de choisir entre l'inscription sur la liste électorale consulaire et celle de la commune française de rattachement, prévue par la loi du 1er août 2016, en vue d'éviter les problèmes liés à la double inscription, n'ait pu entrer en vigueur en vue des scrutins de 2017. Cette mesure suppose en effet l'intégration des listes électorales consulaires dans le Répertoire électoral unique, opération informatique longue et complexe qui est en cours.
Concernant les modalités de vote, n'était autorisé pour l'élection présidentielle que le vote à l'urne ou par procuration alors que pour les élections législatives, le vote par correspondance l'était également. Le recours au vote électronique, initialement envisagé pour les élections législatives, a dû être suspendu en raison d'un risque important de cyber-attaques. En conséquence, le dispositif prévu pour le vote a été renforcé : le nombre de bureaux ouverts et les tournées consulaires destinées à recevoir les procurations des électeurs ont été augmentés, le délai d'inscription pour le vote par correspondance a été reporté. Malgré ces correctifs, le taux de participation aux élections législatives a été moins élevé que lors des élections législatives de 2012, pour lesquelles le vote électronique avait concerné 57 % des électeurs. Le vote électronique n'est pourtant pas une solution abandonnée - il reste, à ce jour, l'une des quatre modalités de vote autorisées pour les élections consulaires de 2020 -, mais le nouveau contexte oblige à prendre davantage de précautions pour garantir la sécurité des scrutins.
Pour conclure, même si nous ne votons pas aujourd'hui sur ce programme, je tiens à préciser que je m'abstiendrai car s'il est vrai que l'essentiel de la diminution de ce budget est liée à l'absence de l'enveloppe exceptionnelle prévue en 2017 pour l'organisation des élections, les crédits de titre 2 du programme connaissent aussi une baisse alors que l'activité du réseau et le nombre de Français à l'étranger ne cessent d'augmenter. Cela pose question pour l'avenir.
Mme Hélène Conway-Mouret. - Merci pour cette présentation très détaillée. Ce programme est important pour nos compatriotes qui décident de quitter la France de manière temporaire ou plus permanente et qui sont, comme vous l'avez rappelé, de plus en plus nombreux. Or, malgré le surcroît d'activité que cette croissance implique pour notre réseau consulaire, les moyens de celui-ci continuent de baisser. Les récents discours du Président de la République à la Conférence des Ambassadeurs et devant l'Assemblée des Français de l'étranger allaient tout à fait dans le bon sens, s'agissant du rôle de la France dans le monde et de la contribution qu'y apportent les Français à l'étranger. Et pourtant, dans le détail, les crédits d'aide sociale dévolus aux conseils consulaires pour aider nos compatriotes à l'étranger sont en diminution (-1,84%) alors que ceux alloués aux organismes locaux d'entraide et de solidarité (OLES) progressent. Par ailleurs, je m'interroge sur la baisse (- 3,24 %) des crédits de personnel consacrés à l'activité « visas » alors que celle-ci est en forte croissante. Là encore, je relève un décalage entre la volonté affichée et la réalité des moyens alloués.
M. Richard Yung. - Concernant la suppression de la réserve parlementaire, je note qu'un nouveau dispositif associant les parlementaires à la distribution de subventions sur leurs territoires est en train d'être adopté par l'Assemblée nationale. Il faudra peut-être que, le moment venu, nous fassions de même pour les parlementaires des Français de l'étranger afin de restaurer cette modeste marge de manoeuvre que la réserve représentait pour ceux-ci (3 millions d'euros par an). Concernant les bourses scolaires, la stabilisation de la dotation constatée cette année fait suite à une forte diminution les années précédentes, alors même que le nombre d'élèves augmente chaque année de 4 %. Quant au prélèvement sur l'AEFE, il est discutable car il s'opère sur des réserves constituées par les cotisations versées par les parents d'élèves pour financer les projets de développement des établissements. Ce n'est pas une manière satisfaisante de financer l'enseignement français à l'étranger. Concernant le soutien que le réseau consulaire français apporte aux autres Etats qui, soulignons-le, existe depuis longtemps dans le cadre de l'entraide consulaire communautaire, la difficulté pour mettre en oeuvre les remboursements sera de recenser précisément les nationalités des ressortissants bénéficiant d'une assistance, alors que les circonstances (évacuations en cas de crise notamment) ne s'y prêtent pas toujours.
M. Olivier Cadic. - Je remercie les rapporteurs d'avoir évoqué la situation des Français vivant au Royaume-Uni qui sont effectivement inquiets et dans l'incertitude quant à leur avenir. Je voudrais revenir sur l'obligation qui est faite aux Français de l'étranger de se rendre aux consulats pour effectuer une demande de passeport qui représente une forte contrainte. Certes, un dispositif Itinera de recueil mobile des demandes a été mis en place pour les personnes résidant loin des postes. Pour autant, sa mise en oeuvre s'avère fastidieuse et coûteuse, y compris en termes de personnel. Le système, au demeurant, manque de fiabilité. A l'inverse, l'Allemagne autorise ses consuls honoraires à disposer des équipements permettant le recueil des données biométriques, et, partant, des demandes de passeports, un dispositif qui a, semble-t-il, fait ses preuves. Ne devrait-on pas s'en inspirer pour éviter des déplacements à nos concitoyens et des coûts à l'administration consulaire ? Les rapporteurs pourraient-ils interroger le ministre à ce sujet ? L'organisation actuelle n'est pas satisfaisante. A titre d'exemple, depuis la fermeture l'année dernière du consulat d'Edimbourg, les Français installés en Ecosse qui souhaitent faire une demande de passeport doivent se rendre à Londres en avion.
M. Robert del Picchia. - Pour les Français de l'étranger, les crédits de la réserve parlementaire bénéficiaient surtout aux écoles. Ils permettaient le financement de petits projets ou l'achat de matériels pour de petits montants, ce qui n'en constituait pas moins une aide appréciée par chaque établissement. Espérons qu'une solution pourra être trouvée avec le gouvernement. Concernant les prélèvements sur les réserves de l'AEFE en vue du financement des bourses scolaires, nous aurons l'occasion d'y revenir lors de l'examen de l'avis sur le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence ». J'avais interrogé le ministre de l'époque sur la pratique consistant à ponctionner les fonds de roulement des établissements du réseau de l'AEFE, qui m'avait répondu que cela s'était produit une fois, mais ne s'était pas renouvelé. Or, je peux témoigner que cela continue. Le lycée français de Vienne s'est ainsi vu prélever un million d'euro, somme qui avait été provisionnée à partir des cotisations versées par les parents d'élèves pour participer à la réhabilitation du réfectoire. Ce procédé est très mal perçu par les parents d'élèves contributeurs, dont un grand nombre sont, rappelons-le, des parents d'enfants étrangers scolarisés dans notre réseau. Il faut que cette pratique cesse. Concernant l'aide que nos consulats doivent apporter aux ressortissants des autres Etats membres, il faut souligner que c'est une charge pour notre réseau car nombre de nos partenaires ont peu de consulats à l'étranger. J'aimerais être sûr qu'il y aura des remboursements. S'agissant de la suspension du vote électronique pour les élections législatives, le risque était surtout mis en avant par les médias, dans le contexte des suites de la campagne présidentielle américaine. Pourtant les enjeux n'étaient pas comparables. Quand bien même on aurait eu un doute sur une élection, il suffisait de la refaire ; à l'échelle d'un consulat, ce n'était pas insurmontable. Les risques, au demeurant, existent tout autant pour le vote à l'urne. Enfin, j'observe que parfois ce sont les mesures draconiennes prises en matière de sécurité du vote qui in fine empêchent les électeurs de voter. J'espère qu'on reviendra au vote électronique pour les élections consulaires, je le souhaite d'autant plus que j'étais à l'origine de la loi sur le vote électronique à ces élections. C'est une question d'ordre pratique pour de nombreuses personnes résidant loin des bureaux de vote.
M. Christian Cambon, président. - C'est aussi un enjeu pour la participation des Français de l'étranger aux élections qui, alors que leur nombre s'accroît, ne sauraient être privés de ce droit.
M. Ronan Le Gleut. - Je tiens à saluer le travail présenté par les rapporteurs et leurs observations tout à fait pertinentes. Vous avez fait référence aux postes à gestion simplifiée (PGS), mais il faut aussi évoquer le développement inquiétant des postes à présence diplomatique (PPD), qui sont des ambassades dont la section consulaire a été supprimée et dont les services consulaires sont assurés par un poste consulaire de rattachements. C'est par exemple le cas au Honduras, au Cap-Vert, au Paraguay, une vingtaine de pays étant aujourd'hui concernés.
M. Christian Cambon, président. - C'est une vraie difficulté dont nous reparlerons lors de l'examen du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde ». Certaines ambassades ont vu leurs moyens réduits à portion congrue.
M. Jean-Pierre Grand, co-rapporteur. - Nous prenons acte de vos remarques et nous relayerons vos principales observations et interrogations à l'occasion de notre intervention en séance publique. Concernant la réserve parlementaire, il faut redire qu'il ne s'agissait pas de clientélisme, mais d'apporter un soutien de la République à des concitoyens éloignés du territoire national, un soutien peu élevé mais important pour ses bénéficiaires. Concernant les prélèvements sur les réserves de l'AEFE, il faut admettre que, lorsque l'on met toutes les pièces dans la même bourse, il est difficile de dire ensuite d'où elles viennent et c'est une méthode bien connue que de puiser à la fin dans ce qui reste. Il faudrait pouvoir distinguer l'origine des fonds via une comptabilité analytique. Nous ne manquerons pas de soulever cette question.
Concernant le décalage entre les discours et la réalité, c'est malheureusement une pratique assez courante. S'agissant de la baisse des crédits de titre 2 prévus à l'action 3 au profit des visas, elle s'explique par une diminution attendue des fonds reversés par le Fonds de sécurité intérieure (FSI), compte tenu de la réduction des travaux et dépenses engagés pour aménager les locaux destinés à l'accueil du public ou payer du personnel, cette évolution étant elle-même corrélée à l'externalisation croissante du traitement des demandes de visas.
M. Rachid Temal, co-rapporteur. - Je partage les observations qui ont été faites sur les contraintes liées au système sécurisé de recueil des demandes de passeports et les limites du dispositif mobile Itinera, qui présente à la fois des problèmes de fiabilité et de disponibilité. Le modèle de deuxième génération est en train d'être déployé, alors que le ministère travaille à la mise au point d'une troisième version qu'on espère plus performante. Nous insisterons sur ce sujet en séance publique. Concernant les bourses scolaires, au-delà de la question du prélèvement sur les réserves de l'AEFE, il me semble que l'enjeu est celui de la présence française dans le monde et de la contribution du réseau français d'enseignement au rayonnement de notre pays. On ne peut se contenter de rustines. Sur la protection que les postes consulaires français sont susceptibles d'apporter à titre individuel aux ressortissants d'autres pays européens, il est difficile de prévoir à ce stade quels seront les effets d'une directive qui n'est pas encore en application, mais nos craintes sont liées à l'étendue de notre réseau. Même si l'entraide consulaire entre Etats membres existait déjà pour la gestion des crises, il s'agit là d'un contexte tout à fait nouveau. Il nous faudra en évaluer les effets quand nous aurons un peu de recul. De même pour les Français résidant au Royaume-Uni, dont nous suivrons attentivement l'évolution de la situation. Malgré sa modestie, ce programme 151 est important car il supporte le service public destiné aux Français de par le monde. Quant à la réserve parlementaire, il ne s'agissait pas, en effet, de clientélisme, mais d'un dispositif public. Il faudra que le mécanisme destiné à la remplacer concerne aussi les Français de l'étranger, qui ne sauraient être des Français de second rang.
M. Jean-Pierre Grand, co-rapporteur. - Je confirme que des valises Itinera de troisième génération sont en train d'être développées. Concernant les bourses, nous indiquerons que le prélèvement sur les réserves de l'AEFE peut avoir des conséquences. Enfin, il faudrait voir aussi ce que nous pourrions faire au niveau de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) pour dégager quelques marges de manoeuvre au profit des Français de l'étranger.
M. Olivier Cadic. - Quel est le coût du nouveau modèle Itinera ? Les décisions sont prises sans concertation et sans analyse préalable des coûts. Il faudra investiguer cette question.
M. Christian Cambon, président. - Mes chers collègues, je vous rappelle que le vote sur ce budget est réservé dans l'attente de l'examen la semaine prochaine des autres programmes de la mission « Action extérieure de l'Etat ».
La commission réserve son vote jusqu'à la fin de l'examen des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » le 15 novembre 2017.