DEUXIÈME PARTIE : LES CRÉDITS DE PROMOTION DU DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL ET DE L'ATTRACTIVITÉ
Les actions de promotion du développement international et de l'attractivité comprennent :
- d'une part, le soutien aux exportations, à l'investissement sur le territoire français et l'appui au secteur du tourisme ;
- d'autre part, la promotion de l'attractivité de l'enseignement supérieur et de la recherche français.
I. LA DIPLOMATIE ÉCONOMIQUE
En 2012, M. Laurent Fabius, alors ministre des Affaires étrangères a annoncé vouloir faire de la diplomatie économique une priorité forte de son action. En conséquence, à la suite de l'élargissement des compétences du ministère des Affaires étrangères au commerce extérieur et à la promotion du tourisme , intervenue en avril 2014, le périmètre du programme 185 a évolué. Le projet annuel de performance de la mission « Action extérieure de l'État » assigne notamment à ce programme l'objectif, très large, de « concourir au renforcement du développement international de la France ».
En dehors des seules activités de promotion du tourisme, portées par la subvention à l'agence de développement touristique « Atout France », cet objectif n'est toutefois pas mis en regard de crédits budgétaires spécifiques , puisqu'il est partagé par l'ensemble du réseau diplomatique dont les crédits relèvent principalement du programme 105 (« Action de la France en Europe et dans le monde »).
A. LA DIPLOMATIE ÉCONOMIQUE : UNE PRIORITÉ RÉAFFIRMÉE, DES MOYENS DISPERSÉS
1. Des moyens à mettre en synergie
L'internationalisation des entreprises françaises et le développement des investissements étrangers en France relèvent à la fois de la politique de compétitivité, menée principalement par le ministère de l'économie et des finances, et de la diplomatie économique. Ces politiques ne sauraient toutefois être efficaces, notamment en direction des petites et moyennes entreprises (PME), sans une forte implication des territoires .
a) Une compétence partagée avec Bercy
Une convention du 15 juillet 2014 précise l'organisation, les méthodes et les procédures destinées à assurer une bonne collaboration entre le ministère chargé des Affaires étrangères et le ministère de l'économie et des finances, afin d'assurer la cohérence de l'action de l'État dans le domaine du commerce extérieur.
À la suite des élections présidentielle et législatives de 2017, la répartition des compétences qui prévalait depuis 2014 dans les domaines du commerce extérieur et du tourisme , entre le ministère chargé des Affaires étrangères et le ministère de l'économie et des finances, a été maintenue .
Ainsi, aux termes du décret du 24 mai 2017 22 ( * ) :
« Outre ses attributions en matière d'affaires européennes et d'affaires étrangères, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères est compétent pour définir et mettre en oeuvre la politique du développement international de la France, notamment au titre du commerce extérieur et du tourisme.
« En liaison avec le ministre de l'économie et les autres ministres intéressés, il prépare et conduit les négociations commerciales internationales, qu'elles soient multilatérales, européennes ou bilatérales. Il coordonne l'action des services qui concourent à promouvoir les intérêts économiques de la France à l'étranger.
« Pour l'exercice de ses attributions au titre du commerce extérieur, il est associé à la politique de financement des exportations », dont la compétence relève toutefois exclusivement du ministre de l'économie et des finances, à qui il revient également de définir des «mesures propres à promouvoir la croissance et la compétitivité de l'économie française et à encourager et orienter l'investissement.» 23 ( * ) .
Enfin, le décret précité relatif aux attributions du ministre de l'Europe et des Affaires étrangères précise que pour l'exercice de ses attributions en matière de commerce extérieur, le ministre de l'Europe et des Affaires étrangères dispose de la direction générale du Trésor ; pour l'exercice de ses attributions en matière de tourisme, il dispose de la direction générale des entreprises.
Les missions de diplomatie économique du MEAE sont, par ailleurs, définies et coordonnées, au niveau central, par la direction générale de la mondialisation, de la culture, de l'enseignement et du développement international.
Ces missions s'appuient :
- d'une part sur le réseau des ambassades, y compris le réseau culturel, qui intègrent cette dimension à l'ensemble de leur action
- d'autre part, sur deux opérateurs : Business France et Atout France.
Les postes diplomatiques consacrent aujourd'hui, en moyenne, plus du tiers de leur temps aux enjeux économiques. En 2016, on estime que les ambassadeurs ont consacré 40 % de leur temps à la gestion des enjeux économiques , avec des disparités importantes en fonction des postes.
Le groupement d'intérêt économique (GIE) Atout France , agence de développement touristique de la France, est placé sous la double tutelle du MEAE et du ministère de l'économie et des finances ; ses crédits sont identifiés au sein du programme 185.
Créée le 1er janvier 2015 de la fusion d'Ubifrance, agence française pour le développement international des entreprises, et de l'AFII (Agence française pour les investissements internationaux), l'agence Business France est chargée :
- de favoriser le développement international des entreprises implantées en France ;
- de promouvoir l'attractivité du territoire national et les investissements étrangers ;
- de mettre en oeuvre une stratégie de communication et d'influence visant à développer l'image économique de la France à l'international.
Opérateur placé sous une triple tutelle (MEAE, ministère de l'économie et des finances, ministère de la cohésion des territoires), Business France dispose de crédits relevant d'une part, du programme 134 (« Développement des entreprises et régulations ») de la mission « Économie » et, d'autre part, du programme 112 (« Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ») de la mission « Cohésion des territoires ». Pour 2018, vos rapporteurs notent que ces deux subventions publiques s'élèvent au total à 101,03 M€, en baisse de 2,7 % .
Vos rapporteurs approuvent le renouvellement de la priorité accordée à la diplomatie économique . En effet, comme l'a indiqué M. Jean-Yves Le Drian, ministre de l'Europe et des Affaires étrangères, devant votre commission le 24 octobre 2017 :
« En ce qui concerne la diplomatie économique, nous devons en faire davantage. Le Premier ministre nous a fixé l'objectif de 200 000 entreprises exportatrices en 2022 contre 120 000 aujourd'hui, et de 2 000 nouveaux projets d'investissements en France d'ici à 2020 ».
Vos rapporteurs suivront avec attention les efforts qui seront réalisés pour atteindre ces objectifs.
b) Une nécessaire implication des territoires
La nomination d' « ambassadeurs pour les régions », mis à la disposition des présidents de région le souhaitant, pour favoriser un rapprochement entre les entreprises, en particulier les PME, et le réseau diplomatique, a paru une initiative intéressante. En 2016, dans la foulée du renouvellement des conseils régionaux et de l'évolution de la carte des régions, le dispositif a été modifié et adapté.
En application d'une convention signée entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l'Intérieur, en date du 25 août 2015, des conseillers diplomatiques ont été mis en place auprès des préfets de région .
D'après les informations fournies par le ministère, « deux ans après la signature de la convention proprement dite, l'action des conseillers diplomatiques en région se révèle particulièrement hétérogène et dit, en cela, le besoin de développer une véritable culture des relations internationales au sein des services déconcentrés de l'État, mais aussi des collectivités territoriales dont la loi NOTRe 24 ( * ) a considérablement renforcé la compétence, via la mise en oeuvre d'un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation » 25 ( * ) .
L'intégration de la dimension internationale à l'action régionale doit encore être consolidée , par une association systématique des régions aux initiatives en faveur du développement économique international.
Cette dimension est, en particulier, essentielle à toute politique d'internationalisation des PME . Elle doit devenir l'un des piliers de notre dispositif de diplomatie économique .
2. L'économie : une priorité de la diplomatie
La diplomatie économique comprend deux volets que sont, d'une part, le soutien au commerce extérieur, et d'autre part, la promotion de l'attractivité du territoire français.
a) Le soutien au commerce extérieur
L'évolution du commerce extérieur français résulte de facteurs macroéconomiques structurels et conjoncturels sur lesquels le MEAE ne dispose que de leviers limités.
Néanmoins, l'ampleur du déficit des échanges commerciaux, qui s'élevait à 48,1 milliards d'euros en 2016 , a incité à faire le pari d'une politique volontariste de soutien des entreprises françaises à l'internationalisation.
Cette politique vise notamment les PME, jugées insuffisamment tournées vers le développement de leurs activités internationales.
Les échanges commerciaux de la France
(Milliards d'euros)
Source : Douanes - Données estimées FAB/FAB
Afin de concrétiser cette priorité à la diplomatie économique, une nouvelle direction des entreprises, de l'économie internationale et de la promotion du tourisme a été créée au sein du ministère des Affaires étrangères, à compter du 1 er mars 2013. Sept représentants spéciaux sont, en outre, chargés de promouvoir les relations économiques avec des pays clés : Algérie, Chine, Émirats arabes unis, Japon, Inde, Mexique, Russie.
Les plans d'action des ambassades de trente pays cibles doivent désormais comprendre un volet économique renforcé , précisant leurs objectifs dans ce domaine. Des conseils économiques , réunissant services de l'État et entreprises ont été mis en place, en particulier dans les pays où les exportations annuelles sont supérieures à 50 M€. Une douzaine de volontaires internationaux en administration ont été placés dans des postes de disposant ni d'un service économique, ni d'une représentation locale de Business France, afin d'être les interlocuteurs des chambres de commerce.
L'effort particulier engagé à l'intention des PME et entreprises de taille intermédiaire (ETI) s'est traduit par un plan d'action pour l'internationalisation des PME , rendu public le 11 mars 2015. À cette occasion, le premier « Forum des PME à l'international » a été organisé avec la participation de plus de 400 PME et ETI. Le soutien à ces entreprises passe par une meilleure coordination des acteurs de l'export, permettant de définir un « parcours à l'export ». Des conventions ont été signées en ce sens entre les acteurs concernés (voir encadré ci-après). Un Conseil stratégique de l'export réunit périodiquement les principaux acteurs publics et privés du soutien à l'internationalisation des entreprises.
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La coordination des acteurs de l'export Pour accroître la lisibilité du dispositif public de soutien aux exportations, une convention entre Business France, CCI International et CCI France International a été signée le 11 mars 2015. Elle précise les rôles de chaque organisme dans l'accompagnement des PME et prévoit l'accompagnement conjoint de 3 000 PME supplémentaires d'ici 2017. La convention est déclinée localement par des accords spécifiques signées sous le patronage des ambassadeurs en tenant compte du contexte local. Une autre convention a été signée entre le comité national des conseillers du commerce extérieur (CNCCEF), Business France et l'État qui renforce le rôle des 3 500 CCEF et leur articulation avec Business France. Elle a conduit à la désignation de 150 référents PME en France et à l'étranger, disponibles pour des actions de parrainage. Des référents en région et à l'international ont été identifiés pour les familles prioritaires à l'export. Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs pour avis |
En 2016, les postes ont mené 6 853 actions en faveur de la promotion des exportations auprès des décideurs publics, un chiffre en hausse de 16 % .
Cette action porte, en particulier, sur sept familles dites prioritaires à l'export, animées par des « fédérateurs » issus du monde de l'entreprise ou de la haute fonction publique, dont le rôle est d'encourager la structuration de ces filières pour accroître leur efficacité à l'exportation.
Les familles prioritaires à l'export
Source : MEAE
En 2016, le nombre de contrats signés de plus de 10 M€ dans lesquels l'implication du poste a été décisive est toutefois en nette baisse, de près de 25 % . L'action diplomatique a concouru à la conclusion de 124 contrats supérieurs à 10 M€ et de 21 contrats de plus de 300 M€ (contre 35 en 2015).
Les rencontres entre entrepreneurs et ambassadeurs , mises en place lors de la semaine des ambassadeurs en 2015, sont désormais reconduites annuellement. Dans ce cadre, le 28 août 2017, 420 entrepreneurs ont rencontré les ambassadeurs des pays qu'ils ciblent pour leur présenter leurs projets et évaluer leurs opportunités, lors d'entretiens d'une durée de 15 minutes.
Vos rapporteurs encouragent vivement ce type de démarche, à l'intention des PME, dans le prolongement du rapport récent de leur collègue Jean-Paul Emorine, qui soulignait, en outre, « la nécessité de mener une réflexion au plus près des réalités de nos PME, c'est-à-dire dans les territoires, sources d'emplois et de richesses. Les initiatives qui visent à la mutualisation des efforts et au partage d'expérience sur le terrain - qu'il s'agisse des regroupements d'entreprises ou du portage des PME par les grands groupes - paraissent être la voie la plus prometteuse, que les pouvoirs publics doivent résolument encourager. » 26 ( * )
Un rapport doit être prochainement rendu au ministre de l'Europe et des Affaires étrangères sur la politique d'encouragement aux exportations et les évolutions possibles de l'agence Business France . A ce sujet, M. Jean-Yves Le Drian a en effet déclaré à votre commission, le 24 octobre dernier :
« Il faut aussi développer la culture de l'exportation. J'ai demandé au président de Business France, M. Lecourtier, de me faire des propositions. Il rendra son rapport à la mi-novembre. Une simplification s'impose. J'ai réuni les présidents de régions pour leur demander d'être les référents sur ce sujet afin de créer un guichet unique. Ils sont tous d'accord, même si les modalités varieront selon les régions. À l'étranger, c'est l'ambassadeur qui doit être le référent et qui doit désigner l'acteur le plus à même d'accompagner les entreprises. C'est ainsi que nous aiderons les PME à remporter des marchés. »
Votre commission sera particulièrement attentive aux conclusions du rapport demandé à M. Christophe Lecourtier, directeur général de Business France, s'agissant notamment de l'adaptation des moyens d'intervention publiques aux besoins des PME . Une évaluation des dispositifs existants et des mesures prises au cours des années récentes dans ces domaines paraît nécessaire. Trois champs d'action sont prioritaires :
- l'amélioration de la lisibilité et de l'accessibilité des dispositifs à l'exportation pour les PME ;
- la rénovation des outils financiers de soutien à l'export ;
- la mise en oeuvre de dynamiques territoriales , facilitant la mutualisation des efforts et le partage d'expériences sur le terrain.
b) Le soutien à l'attractivité de la France
Le MEAE participe à différentes opérations de soutien à l'attractivité de la France, en lien avec d'autres ministères et avec l'opérateur Business France. Le Conseil stratégique de l'attractivité , créé en 2014, réunit, sous l'autorité du président de la République, des dirigeants de grands groupes étrangers. Il a vocation à proposer de nouvelles pistes de réformes favorables à l'attractivité du territoire français (mesures de simplification administrative, dispositifs pour attirer des publics ciblés...).
Une campagne de promotion internationale, « Créative France » , a été lancée le 5 octobre 2015 dans cinq pays cibles (Allemagne, Royaume-Uni, États-Unis, Inde et Chine). Disposant d'un budget de 8 millions d'euros, cette campagne a pour objectif de promouvoir le potentiel économique de la France, ses talents et réussites internationales en valorisant les initiatives et les savoir-faire français en matière de créativité et d'innovation dans tous les secteurs d'activité.
Le MEAE est également impliqué, avec Business France et Bpifrance, dans la promotion internationale du dispositif « French Tech » , dont le but est de promouvoir l'écosystème de start-up françaises à l'international et d'attirer de nouveaux talents et entrepreneurs étrangers sur notre territoire.
En 2017, par exemple, dix-sept start-up de la « French Tech » ont bénéficié du programme d'accélération « Impact USA », conçu par Business France et Bpifrance, dont l'objectif est de « réaliser en 10 semaines ce aurait pris sinon un an ». En trois ans, de 2014 à 2016, 34 start-up françaises ont bénéficié de cette initiative, qui leur a permis de lever 77 millions de dollars et de créer 486 emplois, dont 389 en France 27 ( * ) .
En matière d'attractivité, le nombre d'investisseurs rencontrés en 2016 au sein des postes diplomatiques s'élève à 3 900, en hausse de 26 % . Le nombre de projet d'investissements détectés est également en forte hausse (+60 %).
En octobre 2016, la deuxième édition du « mois de l'investissement en France » a touché plus de 2 200 décideurs économiques et relais d'influence dans plus de 50 pays. Dans certains pays, cette séquence a été adossée au déplacement d'un ministre (Canada, Chine, États-Unis, Inde, Suède et Russie). L'accent a été mis sur les atouts de la place financière de Paris dans le contexte post-Brexit , les énergies renouvelables et la filière santé.
3. Diplomatie culturelle et diplomatie économique, des outils complémentaires
Vos rapporteurs ont interrogé le ministère sur les synergies entre diplomatie culturelle et diplomatie économique . Sans se réduire à cette dimension, le réseau culturel doit en effet être un outil au service de la diplomatie économique .
La réponse suivante leur a été apportée :
« Les enjeux économiques de la culture sont aujourd'hui pleinement intégrés aux axes stratégiques de notre action, sans que soit remise en cause la nature particulière des biens, services et activités culturels comme vecteurs d'identité, de valeurs et de sens.
Selon le ministère de la Culture, 597 000 personnes travaillaient dans le secteur culturel en France en 2015. Avec une valeur ajoutée de 43 Mds€, le secteur représente ainsi 2,2 % de l'économie française. Les exportations des Industries culturelles et créatives (ICC) françaises s'élèvent quant à elle à 32,1 milliards d'euros. C'est pourquoi ce ministère a fait de l'exportation des ICC françaises un axe prioritaire de sa politique d'influence . » 28 ( * )
Plusieurs outils sont mis en oeuvre au service de cette priorité :
- Les « conseils d'influence » et « conseils d'orientation stratégique » : ils réunissent autour de l'ambassadeur et des services de l'ambassade les opérateurs de l'action culturelle et de l'action économique, les Alliances françaises et organismes de recherche ;
- Les « clubs ICC » : lancés en 2016 en Chine et aux États-Unis, ils réunissent les services et acteurs impliqués, ainsi que les entreprises françaises présentes localement, afin de renforcer la complémentarité de leurs efforts et de réfléchir à des enjeux communs (respect de la propriété intellectuelle, compétitivité de l'offre française sur les marchés culturels internationaux...) ;
- La mise en oeuvre de programmes stratégiques dans le secteur de l'entreprenariat culturel : à titre d'exemple, le « French-american creative lab » est un programme d'échange dédié aux startups du domaine des ICC, créé par les services culturels de l'ambassade de France aux États-Unis en association avec Business France ; le programme « Digital Lab Africa » favorise l'accompagnement d'entreprises africaines dans le domaine du multimédia et de l'innovation.
* 22 Décret n° 2017-1074 du 24 mai 2017 relatif aux attributions du ministre de l'Europe et des Affaires étrangères.
* 23 Décret n° 2017-1078 du 24 mai 2017 relatif aux attributions du ministre de l'économie et des finances
* 24 LOI n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République .
* 25 Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs pour avis.
* 26 Rapport d'information de M. Jean-Paul ÉMORINE, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n° 711 (2015-2016) - 22 juin 2016
* 27 Source : Business France.
* 28 Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs pour avis.