III. DES DÉFENSES PILOTABLES AU SERVICE D'UNE MODERNISATION QUI DOIT SE POURSUIVRE
A. RÉORGANISER, COLOCALISER ET MUTUALISER POUR GARANTIR L'EFFICIENCE DU RÉSEAU
1. Un réseau universel
Le réseau diplomatique et consulaire connaît des évolutions qui visent à l'adapter, dans ses missions et dans ses composantes, aux enjeux de politique étrangère de la France afin de maintenir intacte l'influence de cette dernière sur la scène internationale. Ces évolutions se traduisent par un investissement sur les sujets prioritaires (diplomatie économique, enjeux de la mondialisation) et par un effort particulier au profit des pays émergents comme des pays en sortie de crise afin de redéployer la présence française à l'étranger là où le monde se construit demain. Cette exigence répond également à l'impératif d'une meilleure adéquation de nos ressources humaines et budgétaires à nos priorités , dans le contexte de maîtrise de la dépense publique.
Toutes ces évolutions ne doivent pas remettre en cause l'universalité du réseau, atout essentiel de la diplomatie française. Ce principe ne signifie toutefois ni exhaustivité des missions du réseau, ni uniformité de ses modes de présence, ni immuabilité de son dispositif .
Les cartes suivantes présentent le réseau diplomatique actuel.
Représentations diplomatiques et consulaires de la France à l'étranger et auprès des organisations internationales au 1 er janvier 2017
Ces dix dernières années, les effectifs ont été réduits, avec une ampleur différente selon la zone considérée, dans toutes les zones géographiques afin de respecter l'effort continu demandé au ministère. La zone Afrique et Océan indien est celle qui a le plus contribué à l'effort de rationalisation avec une baisse de 1537 ETP, soit une réduction de ses effectifs de 40% sur la période. A l'inverse, la zone Asie, en pleine croissance, a été relativement épargnée avec - 674 ETP en dix ans, soit une baisse de 4% des effectifs en Asie. Cette dynamique se traduit par une évolution de la part relative des effectifs affectés dans chaque zone , et illustre la stratégie de redéploiement des effectifs depuis l'Afrique 35 ( * ) vers les pays dits émergents, notamment asiatiques. Parmi les agents servant à l'étranger 24% étaient affectés en Afrique en fin 2016, contre 30% en 2006. En Asie, ils étaient 14% en 2006 et 17% en 2016. La modification de la répartition par zone géographique des effectifs du ministère reste lente .
2. Un réseau différencié des postes de présence diplomatique (PPD)
La présence française et les modes d'action de son réseau sont désormais davantage différenciés, c'est ce que l'on nomme la mue du réseau diplomatique. Cette mue consiste en un « recalibrage » des postes - désormais catégorisés, en postes « à missions élargies », postes « à missions prioritaires » et postes « de présence diplomatique » (PPD). Tous évoluent dans le sens d'une plus grande modularité et d'un décloisonnement accru des missions.
Le recalibrage du réseau a conduit au recentrage des missions des PPD 36 ( * ) . Appliquée à une première vague de 13 pays au cours du triennum 2013-2015 (Brunei, Cap-Vert, Erythrée, Guinée-Bissao, Honduras, Jamaïque, Kirghizstan, Liberia, Népal, Papouasie-Nouvelle Guinée, Tadjikistan, Trinité-et-Tobago et Zambie), cette réforme a été étendue à 11 37 ( * ) nouveaux pays en 2017 : Botswana, Fidji, Moldavie, Monténégro, Namibie, Nicaragua, Paraguay, Salvador, Seychelles, Soudan du Sud, et Turkménistan.
Un bilan interne sur les premiers PPD a conduit à leur ajustement , on parlera plutôt d'un format avec un ambassadeur et un cadre B plutôt qu'un cadre C, plus deux à six contrats de droit local. Dans les postes concernés qui étaient autrefois vus comme le lieu d'une fin de carrière honorable, on privilégiera désormais des ambassadeurs, souvent jeunes, motivés par le défi qui consiste à faire bien avec peu de moyens sur un petit nombre de priorités. L'extension du dispositif prévu en 2017 s'est bien déroulée, son efficacité ne pourra être évaluée que dans quelques années. Les économies ont été moindres qu'espéré : en raisons des licenciements de nombre d'agents locaux et de la difficulté à vendre les emprises devenues trop grandes soit en raison de l'état du marché immobilier des pays concernés soit en raison de l'état des bâtiments. Ce retard dans la nécessaire adaptation des locaux pourrait nuire à l'image de la France.
Il a été confirmé à vos rapporteurs pour avis, lors des auditions qu'ils ont menées en vue de la préparation de ce rapport, qu'il n'y avait pas de réflexion pour mettre en oeuvre une 3 e vague de PPD . Vos rapporteurs pour avis suivront avec attention l'évolution des PPD qui, selon eux, doit s'appuyer sur un réel pragmatisme : la remontée en puissance si le besoin s'en faisait sentir doit être possible. À l'inverse, la transformation en PPD dans de nouveaux pays doit être possible. Notre réseau diplomatique doit pouvoir être adapté aux nécessités géostratégiques et aux besoins économiques de notre pays.
3. Un réseau renforcé par la mutualisation et la colocalisation
Pour que la politique menée dans le cadre des PPD, et plus largement du réseau diplomatique différencié mis en place, ne se cantonne pas à une politique d'influence , il paraît souhaitable à vos rapporteurs pour avis que ces postes travaillent systématiquement en s'appuyant sur les ressources des services extérieurs de l'Union européenne sur place.
Une certaine mutualisation est possible sans remettre en cause l'indépendance de la politique diplomatique française, celle-ci est d'autant plus aisée que les réseaux sont colocalisés. L'encadré suivant, transmis par le MEAE à la demande de vos rapporteurs pour avis présente l'état et les perspectives de colocalisations. Vos rapporteurs pour avis sont favorables à ce que les fonctions support ou la sécurité du poste soient mutualisées lorsque cela s'avère possible dans les colocalisations futures .
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Colocalisations : état et perspectives Le MEAE s'est engagé depuis plusieurs années dans une démarche active de mutualisation de ses implantations immobilières avec des partenaires européens. Les projets avec l'Allemagne sont le plus avancés dans le cadre de l'accord cadre franco-allemand du 12 octobre 2006. Jusqu'en 2011, il s'est surtout agi de colocalisations culturelles, mais une nouvelle étape a été franchie depuis cette période avec des opérations lancées pour des colocalisations d'ambassades, notamment à travers la réforme des postes de présence diplomatique (PPD) engagée depuis la mi-2013, dont le format réduit incite à rechercher des mutualisations avec les partenaires européens. 1. Colocalisations avec l'Allemagne Huit implantations diplomatiques ou consulaires franco-allemandes sont effectives. L'ambassade de France accueille à Pékin un centre médical de santé franco-allemand depuis 2011. La France héberge depuis novembre 2012 la représentation allemande à Brazzaville au sein de son ambassade. Le Bureau de coopération français de Pyongyang est installé depuis septembre 2013 avec la représentation suédoise au sein de la chancellerie allemande. L'Allemagne a ouvert le 13 décembre 2013 son Consulat général à Rio de Janeiro au sein de la Maison de France. Les chancelleries diplomatiques à Asmara et Bandar Seri Begawan sont accueillies au sein des ambassades d'Allemagne, respectivement depuis décembre 2014 et mars 2015. Depuis juillet 2016, les ambassades franco-allemandes sont colocalisées au sein d'un plateau de bureaux à Koweït City. Enfin, à Dacca l'ambassade conjointe franco-allemande a été livrée en mai 2017. Dans le domaine culturel, les colocalisations sont également nombreuses, telles que les colocalisations entre Instituts français et Goethe Institut à Palerme et à Ramallah. L'Institut Goethe de Rangoun est temporairement accueilli au sein de l'Institut français depuis le 1er décembre 2013. Il existe des colocalisations entre Alliances françaises et Goethe Institut à Ekaterinbourg (également avec le British Council), Glasgow et Manchester, ainsi qu'à Porto. De même, des colocalisations entre Alliances françaises et associations culturelles allemandes sont en place en Bolivie, au Pakistan, en Ouganda, au Brésil et en Italie. Enfin, dans le domaine de l'enseignement, il existe deux euro-campus franco-allemands (Zagreb, Dublin), un euro-campus franco-germano-anglais (Taïpeh) et deux lycées franco-allemands (Manille, Shanghai). La construction d'une ambassade commune franco-allemande à Khartoum est à l'étude, ainsi qu'une éventuelle colocalisation de nos deux consulats généraux à Lagos. De même, l'hypothèse d'un accueil de l'Ambassade d'Allemagne dans notre chancellerie diplomatique à Tripoli est étudiée. 2. Colocalisations avec le SEAE En dehors de l'Allemagne, c'est avec le Service européen d'action extérieure que les projets sont les plus aboutis. Depuis 2008, le Bureau de coopération technique est situé au sein de la Casa Europa à Dili. Le MEAE loue à l'UE la chancellerie à Kigali. Trois colocalisations sont effectives à Djouba, à Tegucigalpa et à Port-Moresby. Enfin, la future ambassade de France à Abuja sera construite sur un terrain acquis avec le Service européen d'action extérieure et des partenaires européens. La fermeture temporaire depuis le mois d'avril 2015 de l'ambassade de France au Yémen a en revanche repoussé sine die l'hébergement de la délégation de l'Union européenne. À l'horizon fin 2017-début 2018, les chancelleries à Assomption, à Managua et à San Salvador seront également colocalisées avec les délégations de l'Union européenne Une colocalisation à Tbilissi avec la délégation de l'Union européenne est à l'étude, de même à Gaborone, Vienne, La Paz et Caracas. 3. Autres colocalisations L'ambassade de France à Niamey accueille le bureau de liaison britannique depuis 2007. Le consulat honoraire de Finlande à Rio de Janeiro est installé dans les locaux de la Maison de France depuis le début 2009. Un diplomate polonais est accueilli, depuis le 1er juillet 2013, dans les locaux de l'Institut français de Rangoun. Un recensement des espaces colocalisés ou mutualisés, réalisé auprès des postes, a fait remonter onze autres colocalisations de fait (présence commune d'implantations diplomatiques ou consulaires dans un même immeuble ou mutualisation d'espaces) à Athènes, Abou Dhabi, Astana, Ekaterinbourg, Dubaï, Montréal, Sofia, Taipei, Toronto, Nicosie et à Minsk. Sont à l'étude un projet de colocalisation avec la Lituanie, qui a manifesté son intérêt pour l'acquisition d'une partie du terrain de l'Ambassade de France à Pékin, ainsi qu'un projet avec l'Australie pour accueillir les bureaux de l'Ambassade de France à Wellington. |
* 35 L'Afrique du Nord continue d'occuper une place importante dans le réseau en termes d'effectifs. La zone sahélienne est globalement préservée depuis deux ans en raison de la situation sécuritaire et conserve également des effectifs importants qui la situent dans le premier quart de notre réseau.
* 36 La représentation française est recentrée dans ces pays autour de ses missions prioritaires que sont l'action politique et la diplomatie économique. S'agissant des compétences consulaires, seule la protection d'urgence de nos compatriotes demeure, qui concerne uniquement les cas liés à la mobilité des Français (délivrance de laissez-passer) et l'assistance aux ressortissants français détenus, dans la mesure des possibilités logistiques des postes. La délivrance des visas et l'administration des Français relèvent de postes de rattachement régionaux ou, pour le cas des visas de court séjour, peuvent faire l'objet d'un accord de représentation par un État Schengen tiers. La France avait cette mission de délivrance des visas pour la zone Schengen en Papouasie-Nouvelle-Guinée, avant la transformation de l'ambassade en poste de présence diplomatique.
* 37 On n'en prévoyait 12 l'année dernière, mais le cas spécifique des visas DROM/CTOM au Suriname devra préalablement trouver une solution avant d'envisager la transformation du poste.