INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Au sein de la mission « Action extérieure de l'État », le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » est le coeur du budget du ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE). Il porte plus de la moitié des emplois du Quai d'Orsay mais aussi l'intégralité du réseau diplomatique français qui est le 3 e dans le monde.
Sa structure est particulière, partageant le programme entre les dépenses contraintes que sont la masse salariale, les contributions obligatoires de la France aux organisations internationales et la participation de notre pays aux opérations de maintien de la paix d'une part, et les dépenses pilotables qui représentent moins d'un quart des crédits du programme.
Le ministère n'a, par définition, que peu de prise sur les dépenses contraintes. Cette année, la réduction de 1,5 % des contributions obligatoires organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix (CIOMP) est une économie de constatation découlant tant d'un gain au change que de la poursuite des ajustements à la baisse du barème des CI et de la diminution du budget des OMP. C'est dans cette perspective que la stabilisation des crédits du programme 105 au niveau de 2017, soit 1,9 milliard d'euros, doit être analysée.
L'année 2018 se caractérise de nouveau par un effort particulier porté sur la sécurité dans toutes ses composantes, ce qui répond à l'évolution des menaces. Ainsi les crédits alloués à la sécurisation des emprises augmentent au sein du plan de renforcement de la sécurité de nos communautés et intérêts à l'étranger, l'ensemble des dépenses de sécurisation s'établissant à 78 millions d'euros. De même, les crédits dédiés à la coopération de défense et de sécurité progressent de 2 millions d'euros par rapport à l'année dernière, confirmant le retournement de tendance enregistrée en 2017 qui marquait enfin l'arrêt de l'attrition de ces crédits, maintes fois dénoncée par votre commission.
Ce satisfecit doit toutefois être pondéré. La politique immobilière du ministère soulève toujours de réelles inquiétudes. La sous-budgétisation des crédits nécessaires à l'entretien lourd des emprises et l'épuisement des ressources liées aux cessions des emprises à l'étranger conduisent le ministère à laisser se dégrader, contre son gré, faute de crédits d'entretien, le patrimoine de l'État dont il a la charge. Vos rapporteurs pour avis souhaitent à nouveau attirer l'attention du gouvernement sur ce sujet.
I. UN BUDGET APPAREMMENT STABLE
A. LES CRÉDITS DE LA MISSION DIMINUENT DE 0,17 %
Les crédits de la mission « Action extérieure de l'État » paraissent stables , alors que cette évolution masque en fait un effet de périmètre avec la création d'un nouveau programme. La mission se compose de trois programmes pérennes, décrits dans l'encadré suivant, auxquels s'ajoute, en 2018, un programme dédié à la présidence française du G7, sans que cela ne se traduise par une augmentation du total des crédits de la mission.
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Les trois programmes pérennes de la mission « Action extérieure de l'Etat » - le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », qui retrace les contributions aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix dues par notre pays, les crédits d'état-major du ministère chargé des affaires étrangères et les coûts du réseau diplomatique ; - le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui finance le réseau culturel des ambassades et d'autres dépenses de « rayonnement », ainsi que les opérateurs de la mission (Campus France, Agence pour l'enseignement français à l'étranger [AEFE], Institut français et, à partir de l'année prochaine, Atout France) ; - enfin, le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », qui regroupe les crédits du réseau consulaire, des services aux Français établis hors de France (dont les bourses scolaires des élèves français de l'étranger) et du traitement des visas. |
1. Stabilité en crédits et légère progression en pourcentage du budget
a) La mission « Action extérieure de l'État » ne représente qu'1 % du budget général de l'État
Le montant des crédits prévus au titre de la mission « Action extérieure de l'État » dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2018 s'élève à 2,9999 milliards d'euros en autorisation d'engagement (AE), soit une diminution de 0,07 % par rapport à 2017, et à 3,0005 milliards en crédits de paiement (CP), soit une réduction de 0,17 % par rapport à l'année dernière.
Ce montant est ramené à 2,86 milliards d'euros hors contributions directes de l'État au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».Dans ce format, la mission représente ainsi 1,18 % du budget général pour 2018 , hors charge de la dette et pensions , établi pour l'année prochaine (241,53 milliards), contre 1 % en 2017.
b) L'effet lié au programme dédié à la Présidence française du G7
En 2018, la maquette de la mission « Action extérieure de l'État » voit son périmètre habituel modifié par la création d'un programme à vocation temporaire : le programme 347 « Présidence française du G7 ». La création d'un programme vise à rendre lisible les dépenses ainsi engagées, et à identifier les responsabilités de gestion à travers un programme à vocation interministérielle , placé sous la responsabilité de M. Frédéric Billet, chef du Protocole. Un Secrétaire général devrait être prochainement nommé.
Ce programme regroupe les crédits de l'État destiné à financer l'exercice par la France de la présidence du G7 à partir du 1 er janvier 2019. Établi à titre temporaire pour les exercices budgétaires 2018 et 2019 il servira de réceptacle dépense au titre de la présidence française évaluée à 36,4 millions d'euros pour ces deux années : soit 12 millions de CP et 14,4 millions d'AE en 2018 et 24,4 millions de CP et 22 millions d'AE en 2019. Ces crédits serviront à préparer et organiser le sommet du G7 et les réunions ministérielles et à assurer le fonctionnement du secrétariat général et la communication.
2. Des dépenses de personnel en baisse
Le projet de loi de finances (PLF) pour 2017 s'était caractérisé par une évolution préoccupante des dépenses de personnel avec l'arrêt de la déflation des emplois et l'envolée de la masse salariale, les crédits du titre 2 augmentant de 5,8 %, soit 51,8 millions d'euros en raison, selon les informations transmises par le ministère d'une « forte perte au change constatée au cours de l'année 2015, qui a servi de base à la préparation du PLF 2017 ».
a) Le plafond d'emploi de la mission diminue de 100 ETPT
L'année 2017 avait marqué l'arrêt de la déflation des emplois, alors qu'entre 2015 et 2016, la diminution avait été de 115 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Le schéma d'emploi du ministère prévoit une réduction de 100 ETPT pour chaque exercice budgétaire de 2018 à 2022 . Pour le programme 105, 50 suppressions d'ETPT sont prévues en 2018, dont 24 agents de droit local, 15 agents contractuels et volontaires internationaux, 12 emplois de titulaires et de contrat à durée indéterminée (CDI) à l'étranger, et 9 emplois de titulaires et de CDI en administration centrale.
Les effectifs du programme 105 absorbent la moitié de l'effort de rationalisation du plafond d'emploi. Il regroupe l'essentiel des effectifs de la mission : 7 793 sur 11 905 ETPT prévus par le plafond d'emploi de la mission, soit 65 % des ETPT . La répartition des effectifs du programme 105 entre l'administration centrale et le réseau est favorable au dernier qui concentre 67% des personnels .
b) Les crédits du titre 2 diminuent de 1,7 %
En 2018, les crédits de personnel atteignent 922,8 millions d'euros , soit 30,7 % des charges de la mission, contre 938,6 millions d'euros et 31,2 % en 2017. La diminution des crédits du titre 2, prévue pour 2018 par rapport à 2017, est de 1,7 %. Cela représente 15,8 millions d'euros ainsi répartis :
- 9,38 sur 621,38 millions d'euros pour le programme 105, soit un peu plus de la moitié de cette réduction,
- 3,85 millions d'euros pour le programme 151,
- et 2,6 millions d'euros pour le programme 185.