B. DES PRIORITÉS BUDGÉTAIRES QUI S'INSCRIVENT DANS LA DROITE LIGNE DE LA « LOI CRÉATION » ET DES AVANCÉES ENREGISTRÉES SUR LE FRONT DE L'EMPLOI
Le projet annuel de performances pour 2017 identifie trois axes stratégiques en direction desquelles devraient se diriger les crédits : la requalification et la consolidation des modes d'intervention en faveur de la création artistique ; le renforcement de la création indépendante, de la diffusion des oeuvres dans les territoires délaissées et des actions en faveur des jeunes publics ; et l'accompagnement de la structuration des professions et de la pérennisation de l'emploi.
1. Une réflexion sur les modes d'intervention en faveur de la création artistique
La première priorité évoquée dans le projet annuel de performances est la requalification et la consolidation des modes d'intervention en faveur de la création artistique.
En effet, la loi du 7 juillet 2016 précitée a formalisé le cadre applicable à la politique de labels et de conventionnement, qui permet à l'État, le cas échéant en partenariat avec les collectivités territoriales, de soutenir les structures du spectacle vivant et des arts plastiques. La possibilité, pour le ministre chargé de la culture, d' attribuer des labels aux institutions de référence nationale ou de conventionner des structures dans les territoires, comme le nécessaire agrément des dirigeants des structures labellisées , sont désormais inscrits dans la loi. Le label ne peut être attribué que si l'établissement « présente un intérêt général pour la création artistique » afin de garantir qu'il ait un rôle structurant au service des artistes, de la diversité artistique, de la démocratisation culturelle, de l'égalité territoriale et de la professionnalisation des artistes et des auteurs.
Le Gouvernement doit donc désormais adopter les textes de nature réglementaire pour préciser les principes applicables pour l'attribution, la suspension ou le retrait des labels, mais surtout pour établir la liste des labels de la création artistique et fixer, pour chacun d'entre eux, le contenu des cahiers des missions et des charges.
À l'heure où les inquiétudes d'un repli généralisé des collectivités territoriales en matière culturelle grandissent, votre rapporteur pour avis ne saurait que trop insister sur le nécessaire développement de la politique de labellisation. L'attribution de labels, qui s'appuie sur la concertation et la contractualisation de l'ensemble des partenaires publics financeurs, peut jouer un rôle significatif pour sécuriser les financements .
Annoncé depuis plusieurs années, l'observatoire de la création artistique devrait enfin voir le jour dans le courant de l'année 2017. Plus rien ne s'oppose désormais à sa mise en place : l'article 48 de la loi du 7 juillet 2016 est venue créer la base juridique qui manquait pour garantir son fonctionnement efficace, en mettant en place un dispositif de remontée obligatoire des données de billetterie du spectacle vivant. Placé directement auprès du ministre chargé de la culture, le futur observatoire devrait être investi d'une mission de recueil, de centralisation et d'analyse des données statistiques, sociologiques, économiques et sociales transmises par l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics et privés du spectacle vivant et des arts plastiques. Il pourrait également contribuer à coordonner l'ensemble des acteurs, en réunissant autour d'une même table des représentants de l'État, des collectivités territoriales et des professionnels des secteurs concernés.
Votre rapporteur pour avis rappelle combien l'installation d'un tel organe lui paraît bienvenue pour améliorer l'évaluation des politiques culturelles et pour mieux connaître la diffusion et la fréquentation des spectacles sur notre territoire. Il lui paraîtrait à cet égard utile de réfléchir à la possibilité de partager les informations relatives aux billetteries avec les établissements publics du ministère chargé de la culture, les auteurs et les sociétés de perception et de répartition des droits (SPRD), dans un objectif de transparence sur les prix. Le groupe socialiste du Sénat avait fait adopter un amendement à cet effet par la Chambre Haute lors de l'examen en première lecture du projet de loi relatif à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine. Mais, il avait été rejeté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture à la demande du Gouvernement, qui estimait que ces dispositions relatives au partage d'informations n'entraient pas dans le cadre d'un article destiné à créer une base légale pour permettre la mise en place de l'observatoire de la création artistique.
Au demeurant, votre rapporteur pour avis estime que le problème posé par les frais de réservation et d'intermédiation , ainsi que les éventuelles rétro-commissions, qui s'imputent sur le prix des places au détriment tant des spectateurs que des auteurs appelle une réflexion approfondie , dans un contexte où le développement des billetteries en ligne va toujours croissant et se concentre entre les mains d'un petit nombre d'acteurs. Il note qu'Audrey Azoulay a confirmé, lors de son audition devant votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication, qu'il s'agissait d'un réel sujet de préoccupation, dont les directions générales de la création artistique et des médias, livres et industries culturelles vont se saisir. Elle a estimé que l'expérience du cinéma pourrait servir de base de réflexion.
2. Des priorités d'intervention : la création indépendante, les zones blanches de la culture et la jeunesse
Le deuxième axe stratégique, c'est le renforcement de la création indépendante, de la diffusion des oeuvres dans les territoires délaissés et des actions en faveur des jeunes publics . Il concerne, cette fois-ci, non pas les modes d'intervention, mais les motifs d'intervention . Le budget présenté par le Gouvernement pour 2016 identifiait déjà ces priorités, mais les moyens qui leur sont alloués devraient être décuplés. Votre rapporteur pour avis estime que ces trois priorités sont parfaitement cohérentes avec le premier objectif que la loi du 7 juillet 2016 précitée a assigné aux politiques publiques en faveur de la création artistique, à savoir « soutenir l'existence et le développement de la création artistique sur l'ensemble du territoire , en particulier la création d'oeuvres d'expression originale française et la programmation d'oeuvres d'auteurs vivants, et encourager l'émergence, le développement et le renouvellement des talents et de leurs modes d'expression ».
Le projet annuel de performances évoque plusieurs mesures pour accentuer le soutien à la création indépendante , parmi lesquelles la rénovation des labels et réseaux devenus obsolètes ou l'octroi de nouveaux moyens aux disciplines les plus fragiles que sont le cirque, les arts de la rue, et le théâtre de marionnettes . Lors de son audition devant votre commission, la ministre chargée de la culture a d'ailleurs annoncé la création d'un label spécifique aux théâtres de marionnettes. Dans le domaine des arts plastiques, sont notamment cités la relance de la commande publique et la mise en valeur de la scène française.
Pour améliorer la diffusion des oeuvres et la présence des artistes dans les zones les plus éloignées de l'offre culturelle , le ministère indique son choix de soutenir en particulier les « ateliers de fabrique artistique », qui permettent de conforter et développer la présence artistique dans les territoires ruraux et pour lesquels une première enveloppe avait déjà été dégagée en 2016. Le développement des résidences d'artistes devrait également faire l'objet d'un soutien accru, de même que les scènes de musiques actuelles (SMAC) qui sont situées en milieu rural. Le projet Médicis Clichy-Montfermeil, qui se veut un laboratoire pour la culture de demain, ouvert sur le territoire et les pratiques artistiques contemporaines, sera poursuivi, avec la destruction de la tour Utrillo prévue en 2017, et la mise en place des premiers rendez-vous artistiques et culturels, avant l'ouverture du lieu éphémère.
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Un cadre modernisé pour les résidences d'artistes Le développement des résidences d'artistes fait aujourd'hui figure de priorité. Le ministère de la culture et de la communication y voit un outil d'aide à la création et à l'insertion professionnelle, comme un instrument de la politique d'aménagement du territoire et de rééquilibrage territorial dans l'accès à la culture. Une circulaire relative au soutien d'artistes et d'équipes artistiques dans le cadre de résidences a été publiée le 8 juin 2016 afin d'encourager le développement des dispositifs d'accueil et d'accompagnement d'artistes. Cette circulaire décrit les résidences comme un « moyen de renforcer la création artistique dans sa diversité, mais aussi l'accès de tous aux oeuvres, y compris dans les territoires qui sont éloignés des lieux de culture ». Elle précise que les résidences d'artistes doivent répondre à plusieurs objectifs de politique culturelle : la pluridisciplinarité ; l'insertion professionnelle des artistes ; l'accompagnement de l'émergence ; la parité, la diversité et le renouvellement des générations ; l'égalité d'accès à la culture et la diffusion territoriale. À cette fin, elle met en avant quatre types de résidences : - la résidence de création, de recherche ou d'expérimentation , qui permet à un artiste, un groupe d'artistes, une compagnie ou un ensemble de disposer des moyens techniques et financiers pour concevoir, écrire, produire une étape ou achever une oeuvre nouvelle ou pour préparer ou conduire un travail original et y associer le public sous une forme qui n'est pas forcément celle d'un spectacle abouti ; - la résidence tremplin , qui vise à accompagner professionnellement et administrativement les artistes dont le travail est encore peu repéré ou diffusé , notamment ceux qui se situent en début de parcours ; - la résidence « artiste en territoire » , qui vise à promouvoir le développement culturel d'un territoire en mettant en relation la population et les différents acteurs de ce territoire avec le travail et l'esthétique de l'artiste, de la compagnie ou de l'ensemble ; - la résidence d'artiste associé , qui permet l'installation dans la durée d'un artiste, d'une compagnie ou d'un ensemble dans un établissement culturel s'engageant à mettre les moyens nécessaires à la production, à la diffusion et aux actions d'éducation artistique et de démocratisation culturelle en direction des publics, y compris les plus jeunes. Son objectif est de renforcer la présence durable et la participation des artistes au projet culturel de ces structures . Parallèlement, l'Union des syndicats et organisations professionnelles des arts visuels (USOPAV), la Fédération des réseaux et associations d'artistes plasticiens (FRAAP) et la Fédération des professionnels de l'art contemporain (CIPAC) ont conçu un contrat-type à destination des artistes pour soutenir la conclusion de contrats de résidence, qui constituent souvent des éléments clés dans la carrière d'un artiste, tout en évitant les abus régulièrement constatés (absence de rémunération des artistes invités, déséquilibre entre le temps de travail et le temps de médiation, déni de certains droits attachés à l'auteur, tel que le droit de représentation et de reproduction). Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication |
Les efforts supplémentaires en faveur de la jeunesse devraient s'orienter vers le renouvellement de l'opération « Génération Belle Saison » , mise en place en 2016 et dont les prémices datent de l'opération « la Belle Saison avec l'enfance et la jeunesse » initiée à l'été 2014. Une enveloppe de 400 000 euros est prévue à cet effet. Ce dispositif, qui doit garantir l'accès des jeunes à une offre de qualité pour les arts vivant sur l'ensemble du territoire et dans tous les lieux de culture, se décline en vingt-trois mesures parmi lesquelles les plus emblématiques visent à créer un domaine de production dédié aux arts vivants pour la jeunesse, à promouvoir et diffuser dans les établissements publics les créations pour le jeune public, à mettre en place une formation spécifique pour l'accompagnement artistique des enfants et des jeunes ou à pérenniser les plateformes professionnelles dans les territoires.
D'autres actions devraient porter sur le conventionnement de scènes « art, enfance et jeunesse » et un soutien renforcé aux festivals de danse orientés vers les jeunes publics, dans le cadre de la réflexion sur les soutiens aux festivals octroyés par le ministère. L'État devrait également poursuivre son accompagnement en direction des cultures urbaines, avec le renouvellement de son soutien à certains événements fédérateurs, tels les projets « Street Art » et les « Rendez-vous Hip Hop ».
Votre rapporteur pour avis est sensible au choix du Gouvernement de ne pas relâcher son action en direction des jeunes . À l'heure où les tensions sociales sont attisées, il est bon qu'une partie des actions conduites par le ministère chargé de la culture soient menées en direction de ce public spécifique. La contribution de la culture à la transmission des valeurs républicaines et à la cohésion sociale est décisive. Parce qu'elle s'inscrit dans un cadre ludique, sur lequel les contraintes ont moins prise, elle joue un rôle complémentaire à celui de l'école. Aussi est-il fondamental que le ministère chargé de la culture ne reste pas en retrait par rapport au ministère chargé de l'éducation sur les questions relatives à l'éducation artistique et culturelle. Il a toute sa place dans le développement de ce type d'activités, sur les temps périscolaire et extrascolaire.
3. Une ligne directrice constante : l'emploi
Le dernier axe stratégique concerne l' emploi , l'objectif étant à la fois d'améliorer la structuration du secteur , et de mettre en place une politique pour soutenir le développement d'emplois pérennes et durables . Des crédits supplémentaires sont d'ailleurs prévus sur les actions n os 1 et 2 du programme pour aider les différents labels, réseaux et opérateurs à reconstituer leurs marges, érodées en raison de l'augmentation des charges de structure, ce qui devrait contribuer à garantir le maintien des emplois en leur sein.
La continuité avec les dispositions de la loi du 7 juillet 2016 précitée est, une fois encore, évidente : l'article 3 de cette loi engage la politique en faveur de la création artistique à « contribuer au développement et à la pérennisation de l'emploi, de l'activité professionnelle et des entreprises des secteurs artistiques, au soutien à l'insertion professionnelle et à la lutte contre la précarité des auteurs et des artistes » et plusieurs autres articles comportent des dispositions relatives à l'emploi, en particulier la demande d'un rapport sur la situation du dialogue social dans le secteur du spectacle vivant et enregistré (article 41) et la création d'un quatrième champ multi-professionnel pour les organisations représentatives de ce même secteur (article 42).
L'année 2016 a permis d'enregistrer des avancées significatives sur le front de l'emploi , dans un contexte marqué par la renégociation des règles d'indemnisation du chômage pour les artistes et les techniciens intermittents du spectacle.
Les analyses récentes fondées sur des statistiques élaborées à partir des déclarations d'employeurs révèlent une tendance à la baisse de la rémunération des artistes et techniciens du spectacle au cours des dernières années. Entre 2010 et 2014, le salaire brut horaire moyen aurait baissé de 13,3 % pour les artistes et de 9 % pour les techniciens non cadres.
L' accord du 28 avril 2016 relatif à l'indemnisation du chômage dans les branches du spectacle est remarquable à plus d'un titre :
- d'une part parce qu'il s'agit du premier accord négocié sous l'empire des nouvelles dispositions de la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi , qui a reconnu la nécessité de règles spécifiques pour l'indemnisation chômage des intermittents du spectacle, compte tenu des particularités d'emploi du secteur, et confié aux organisations représentatives des intermittents et de leurs employeurs le soin de négocier directement ces règles entre elles, sur la base d'un cadre fixé par l'échelon interprofessionnel.
Même si la négociation dans le cadre de l'Unédic a finalement échoué, faute pour l'accord d'avoir atteint un niveau d'économies jugé suffisant par rapport au document de cadrage initial, les organisations représentatives des intermittents et de leurs employeurs ont fait la preuve de leur capacité à parvenir à s'entendre sur les annexes VIII et X de la convention d'assurance-chômage, un sujet dont on sait pourtant qu'il est délicat. À défaut d'avoir été entériné par l'Unédic, l'accord a donc été mis en oeuvre par le Gouvernement par voie réglementaire, le décret du 13 juillet 2016 relatif au régime d'assurance chômage des travailleurs involontairement privés d'emploi , permettant l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions le 1 er août dernier ;
- d'autre part, parce qu'il permet de consolider le régime spécifique de l'assurance chômage des artistes et techniciens intermittents du spectacle sur le plan financier tout en répondant aux inquiétudes exprimées par les professionnels du spectacle. Il devrait permettre de réaliser une économie, estimée dans une fourchette comprise entre 84 et 93 millions d'euros .
Si ce montant est inférieur aux 105 millions d'euros initialement demandés par les partenaires sociaux interprofessionnels dans leur lettre de cadrage, l'État a accepté de prendre à sa charge certaines mesures , qui n'entraient pas forcément dans le cadre de la convention d'assurance chômage, et dont le coût est évalué à 12 millions d'euros : il s'agit de l'instauration d'une allocation journalière plancher , fixée à 44 € pour les artistes et à 38 € pour les techniciens, ainsi que de la prise en compte des congés maladie de longue durée et des congés maternité dans le décompte des heures de travail ouvrant droit à indemnisation.
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Les principales dispositions de l'accord interprofessionnel du 28 avril 2016 relatif à l'indemnisation du chômage dans les branches du spectacle L'accord conclu le 28 avril 2016 comporte différentes dispositions permettant de faire avancer les droits sociaux, tout en ouvrant la voie à des économies dans le fonctionnement du régime . Les principales avancées de l'accord sont les suivantes : - le retour à la « date anniversaire », correspondant à la date de fin du dernier contrat, pour le calcul des droits des intermittents, en remplacement du système glissant en vigueur depuis 2003 ; - l'ouverture des droits à indemnisation pour les artistes comme pour les techniciens à partir de 507 heures travaillées sur douze mois ; - la prise en compte plus importante des heures d'enseignement, d'activités connexes au spectacle ou de résidence artistique dans le calcul des droits, à hauteur de 70 heures pour les artistes et techniciens et de 120 heures pour ceux qui ont plus de 50 ans ; - la mise en place d'un taux unique de cachet de 12 heures, pour remédier au problème posé par la coexistence de deux taux de cachet distincts, de 8 heures et de 12 heures, qui faisait obstacle à la signature de contrats de plus longue durée ; - la meilleure prise en compte des périodes de maladie ; En contrepartie, des économies devraient être réalisées grâce, notamment, à : - une nouvelle méthode de calcul de l'allocation journalière ; - l'instauration d'une suspension d'indemnisation chômage sur les jours de congés spectacles, selon les règles de droit commun ; - l'abaissement du plafond mensuel de cumul des salaires et des indemnités, instauré en 2014 ; - la suppression à compter du 1 er juillet 2017des abattements pour frais professionnels de 20 ou 25 % dont bénéficient un certain nombre de fonctions artistiques et techniques selon les conventions collectives relevant du champ de cet accord ; - et l'augmentation d'un point du taux de contribution à l'assurance-chômage pour les employeurs, portée de 8 % à 8,5 % le 1 er juillet 2016 et de 8,5 % à 9 % le 1 er janvier 2017. Ce nouveau régime devrait permettre aux intermittents qui connaissent les situations les plus précaires d'être mieux protégés . Les intermittents dans une situation financière moyenne ou aisée pourrait, en revanche, voir une baisse de leur activité mensuelle à activité constante. Un certain nombre de mesures décidées rejoignent plusieurs recommandations formulées par nos collègues Marie-Christine Blandin et Maryvonne Blondin dans leur rapport d'information du 23 décembre 2013 consacré au régime des intermittents 1 ( * ) : rétablir la date anniversaire pour porter la période de référence à 12 mois ; mieux plafonner le cumul mensuel des revenus d'activité et des allocations chômage ; et permettre aux intermittents, artistes comme techniciens, de valoriser jusqu'à 90 heures d'enseignement et de médiation sur la période de référence. Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication |
L'État s'est par ailleurs engagé à mettre en place un fonds pour l'emploi dans le spectacle. Ce fonds, dont le principe avait été annoncé dès 2014, a fait l'objet d'un travail approfondi de concertation après la Conférence pour l'emploi d'octobre 2015. Alors que la création du Fonds national pour l'emploi pérenne dans le spectacle (FONPEPS) a été officiellement annoncée en septembre dernier, le présent projet de loi de finances lui donne les moyens de ses ambitions, en le dotant de 90 millions d'euros pour son fonctionnement en année pleine.
Ce dispositif devrait venir utilement compléter les mesures mises en place au profit des artistes et techniciens du spectacle par l'accord du 28 avril dernier en agissant, non plus en aval sur l'indemnisation des périodes de chômage, mais en amont, sur le levier de l'emploi, pour en accroître la durabilité. Il confirme ainsi qu'il n'y a pas lieu d'opposer emploi permanent et emploi intermittent. Il va dans le sens des deux dernières recommandations du rapport d'information de votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication de 2013 précité sur le régime des intermittents, qui avaient pour but d'encourager le développement du recours au CDI pour lutter contre la précarisation des salariés du spectacle.
Avec son enveloppe budgétaire conséquente, le fonds devrait financer neuf mesures pour encourager la création d'emplois pérennes et lutter contre la précarité des salariés du spectacle . Les mesures-phares concernent la mise en place d'une prime à l'embauche en contrat à durée indéterminée (CDI), d'une aide à l'embauche du premier salarié en CDI et d'une aide à la durée des contrats.
La budgétisation de ce fonds sur le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture » s'explique par le fait que ce fonds profitera autant aux artistes qu'aux techniciens, dont le travail est transversal par nature, et concernera, au-delà du seul secteur du spectacle vivant, les entreprises et les salariés des secteurs du cinéma, de l'audiovisuel et de la production phonographique. Il n'en demeure pas moins que les bénéfices de ce dispositif profiteront nettement aux personnes qui travaillent dans le secteur du spectacle vivant et rejailliront naturellement sur la création.
Votre rapporteur pour avis s'étonne que la prise en charge de ce fonds par le budget du ministère chargé de la culture ait pu susciter des craintes ou même de simples interrogations. D'une part, la loi du 17 août 2015 a déjà reconnu l'existence de particularités de l'emploi dans le domaine du spectacle, qui justifient des dispositions spécifiques. D'autre part, quel ministère aurait pu mieux porter un tel dispositif et en défendre le bien-fondé dans la durée que celui qui connaît parfaitement les enjeux pour les publics visés ? À cela s'ajoute le fait que le fonds devrait, au-delà de l'objectif de pérennisation de l'emploi, contribuer à structurer les entreprises culturelles et que plusieurs des mesures financées par le fonds correspondent à des aides de niche, à l'image du fonds assurantiel pour les groupements d'entreprises de la culture ou aux dispositifs de soutien à l'emploi dans les cafés-culture et dans les petits lieux de diffusion du spectacle vivant. Le ministère chargé de la culture apportera donc un appui précieux dans la mise en oeuvre du dispositif. Une attention particulière devra être portée à dresser le bilan de ses premiers mois de fonctionnement, mais gageons qu'il inaugure, avec l'accord du 28 avril 2016, une ère nouvelle pour l'emploi dans le spectacle .
* 1 « Régime des intermittents : réformer pour mieux pérenniser » , Rapport d'information n° 256 (2013-2014) de Mmes Marie-Christine Blandin et Maryvonne Blondin, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.