B. DES PARTENAIRES EFFICACES
Si le soutien public est essentiel au financement de la production française, il ne suffit pas à assurer la prise en charge de l'ensemble des coûts. Dès lors, aux côtés des investissements étrangers, la participation des chaînes de télévision, des régions et du dispositif fiscal des SOFICA tient une place majeure dans les dispositifs de financement , dans le cadre de partenariats efficaces au bénéfice du cinéma français.
Financement des films d'initiative française en 2015 (en %)
Source : CNC - Bilan 2015
1. Cinéma et télévision : une solidarité essentielle
La part des chaînes de télévision dans le financement de la production cinématographique, assise sur un pourcentage de leur chiffre d'affaires, oscille e ntre 20 % pour la télévision payante et 13 % pour la télévision gratuite . Les chaînes couvrent ainsi environ 30 % des coûts de production , proportion en légère augmentation à compter de 2011 du fait de l'intervention des chaînes de la télévision numérique terrestre (TNT) dans le dispositif.
Participation des chaînes en clair 1 au financement des films agréés en 2015
Source : CNC - Bilan 2015
Participation des chaînes payantes au financement des films agréés en 2015 1
Source : CNC - Bilan 2015
Les chaînes de télévision sont soumises à la fois à des obligations de contribution à la production et de diffusion des films.
Les obligations de diffusion des oeuvres cinématographiques résultent du décret n° 90-66 du 17 janvier 1990, pris pour l'application de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Les obligations de participation au financement figurent dans deux autres décrets d'application de la même loi : le décret n° 2010-416 du 27 avril 2010 (services distribués par des réseaux non hertziens terrestres) et le décret n° 2010-747 du 2 juillet 2010 (services diffusés par voie hertzienne terrestre).
À la suite de la conclusion de nouveaux accords aux mois de mai et juillet 2015 entre les organisations professionnelles du cinéma et, respectivement, Canal + et Orange Cinéma Séries, ces décrets ont été modifiés par le décret n° 2015-1376 en date du 28 octobre 2015. Cette réforme a exclusivement concerné les dispositions relatives aux obligations des services de cinéma.
Les obligations de financement et de diffusion diffèrent selon les catégories de services de télévision , voire, parfois, selon que les services soient diffusés par voie hertzienne, en clair ou payant, ou par voie non hertzienne.
Dès lors qu'elles diffusent au moins 52 oeuvres cinématographiques, les chaînes hertziennes en clair doivent ainsi consacrer chaque année au moins 3,2 % de leur chiffre d'affaires au développement de la production d'oeuvres européennes, dont 2,5 % aux oeuvres d'expression originale française . Les dépenses prises en compte sont les achats et préachats de droits de diffusion, les investissements en parts de producteur, les versements à un fonds pour la distribution en salles et les dépenses d'adaptation des oeuvres aux personnes aveugles et malvoyantes. Toutefois, les achats de droits de diffusion ne sont pris en compte que pour les chaînes dont le chiffre d'affaires est inférieur à 150 millions d'euros et lorsque celui-ci atteint 75 millions d'euros, les conventions et cahiers des charges fixent la part maximale de l'obligation consacrée à ce type de dépenses.
Des obligations identiques s'imposent aux chaînes hertziennes payantes et aux chaînes diffusées par voie non hertzienne (proportions du chiffre d'affaires, part affectée à la production indépendante). Pour ces dernières cependant, les dépenses peuvent inclure les achats de droits sans limitation, mais excluent les sommes consacrées à la distribution en salles.
Par ailleurs, les trois quarts de ces dépenses sont consacrés à la production indépendante , selon des critères tenant aux modalités d'exploitation de l'oeuvre et aux liens capitalistiques entre la chaîne et l'entreprise de production.
Les apports de chaînes de télévision représentent, en 2015, 35,5 % des financements des films d'initiative française . Ils progressent de 29,7 % à 377,9 millions d'euros pour 191 films, dont 75 pour les chaînes de France Télévisions, contre seulement 18 pour TF1 et 10 pour M6.
Les services de cinéma , qu'ils soient diffusés par voie hertzienne ou non hertzienne, doivent consacrer une part de leurs ressources totales de l'exercice à l'acquisition de droits de diffusion d'oeuvres cinématographiques européennes et françaises. Cette obligation d'acquisition est fixée à au moins 21 % des ressources pour les oeuvres européennes, dont au moins 17 % consacrés aux films d'expression originale française . Cependant, pour les chaînes diffusées par voie hertzienne qui, comme Canal +, encaissent directement le produit de leurs abonnements auprès des usagers, les taux sont respectivement de 12,5 % et 9,5 % et l'obligation peut inclure les sommes versées au titre de l'acquisition des droits d'exploitation des oeuvres sur le service de télévision de rattrapage.
Ces services sont également tenus à des obligations spécifiques pour les films français : quand leurs ressources annuelles sont supérieures à 350 millions d'euros, au moins 85 % de l'obligation d'investissement portent sur des préachats - c'est le cas pour Canal + - et une part des acquisitions doit être consacrée à des oeuvres dont le devis de production est inférieur ou égal à un montant fixé par la convention CSA, dite « clause de diversité » (pour Canal + : 17 % des financements pour des oeuvres dont le devis est inférieur ou égal à 4 millions d'euros). En 2015, 128 films ont ainsi fait l'objet d'un préachat de Canal +.
En matière de diffusion, la réglementation permet aux chaînes historiques, excepté Canal +, de diffuser jusqu'à 192 films et 52 films « art et essai » par an . Toutes les chaînes doivent réserver au moins 60 % à la diffusion d'oeuvres européennes et 40 % à la diffusion d'oeuvres françaises , sur le nombre total annuel de diffusions et de rediffusions d'oeuvres cinématographiques de longue durée.
En 2015, l'offre de films à la télévision (chaînes nationales gratuites et Canal +) progresse pour atteindre 2 562 oeuvres cinématographiques différentes diffusées (+ 44 titres par rapport à 2014). 85,6 % de ces films sont programmés par les chaînes nationales gratuites, qui diffusent 2 192 oeuvres, et 32,9 % ont fait l'objet d'une première diffusion.
Le nombre de films diffusés sur les chaînes du groupe France Télévisions est en diminution à 510 oeuvres cinématographiques différentes en 2015. Seule France 3 fait progresser son offre ; elle est par ailleurs l'unique chaîne qui profite des possibilités supplémentaires de diffusion de films « art et essai ». Au total, 19,9 % de l'offre de films est proposée par France Télévisions . L'offre cinématographique d'Arte recule de 26 titres en 2015 à 399 films diffusés, même si elle demeure la chaîne gratuite qui diffuse le plus grand nombre de films. Pour mémoire, en tant que chaîne franco-allemande, Arte n'est pas soumise à la réglementation française.
Par ailleurs, 1 157 oeuvres cinématographiques différentes sont diffusées en 2015 sur les chaînes de la TNT privée gratuite (+80 films par rapport à 2014), soit 45,2 % de l'offre totale de films à la télévision. Si l'offre de TF1 est demeurée stable, celle de M6 s'est réduite.
Cas particulier dans le paysage audiovisuel français, Canal + fait progresser son offre de diffusion à 380 films en 2015. Les difficultés financières rencontrées par le groupe ont toutefois des conséquences malheureuses sur le niveau de financement, par la chaîne, du cinéma français. En 2016, les acquisitions de films français et européens s'établiront ainsi à 182 millions d'euros en 2016, contre 200 millions d'euros l'année précédente, dont respectivement 143 et 151 millions d'euros pour les films français. L'effort est toutefois maintenu en volume de préachats avec 110 films français concernés en 2016. Votre rapporteur pour avis appelle de ses voeux le maintien de ce niveau d'investissement, conscient que Canal + détient un rôle prépondérant et essentiel dans la chaîne de financement du cinéma français . Les engagements affichés par Didier Lupfer, directeur du cinéma, lors de son audition l'ont conforté dans cet espoir, de même que l'attention portée à ce dossier par le ministère de la culture et de la communication , confirmée par la ministre Audrey Azoulay lors de son audition devant votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication le 9 novembre dernier.
Le contrôle des obligations de production et de diffusion est mis en oeuvre par le CSA , qui dispose d'un pouvoir de sanction administrative, après mise en demeure (suspension, réduction, voire retrait de l'autorisation). Il peut également condamner un diffuseur au paiement d'une amende, demander la diffusion à l'antenne d'un communiqué, voire saisir le procureur de la République des infractions pénalement sanctionnées.
2. Un nouveau cadre conventionnel avec les régions
Les fonds régionaux d'aide à la production en région n'ont cessé de se développer depuis une dizaine d'années jusqu'à représenter un élément incontournable du financement du cinéma et un outil majeur de développement économique et culturel local.
Le fonctionnement de ces fonds d'aide a considérablement évolué grâce aux efforts de professionnalisation, de transparence et de communication (mise en place de comités de lecture composés majoritairement de professionnels, donnant un avis consultatif aux élus, etc.) insufflés par les régions et les départements. En particulier, les collectivités territoriales financent désormais presque intégralement les 41 bureaux d'accueil des tournages, qui offrent aux professionnels du cinéma et de l'audiovisuel une assistance gratuite portant sur différents types de services (pré-repérages et renseignements sur les sites de tournage, recherche de techniciens, de comédiens et de figurants, aide aux autorisations de tournage, logistique, mise à disposition de bureaux de production, relations avec la presse et les autorités locales).
En soutien aux actions engagées par les régions, le CNC signe avec les collectivités territoriales et l'État des conventions triennales de coopération cinématographique et audiovisuelle et ajoute une dotation d'un euro pour deux euros apportés par la région. Les conventions engagent les partenaires dans quatre domaines :
- le soutien à l'écriture, au développement, à la production cinématographique et audiovisuelle, ainsi qu'à l'accueil de tournages ;
- l'aide à la diffusion culturelle, l'éducation artistique et le développement des publics ;
- l'aide aux salles de cinéma et à l'exploitation cinématographique ;
- enfin, la numérisation des oeuvres et la valorisation du patrimoine cinématographique, notamment le soutien aux cinémathèques régionales.
La quatrième génération de conventions triennales couvre la période 2014-2016 et engage quarante collectivités territoriales : vingt-cinq régions, quatorze départements, l'Eurométropole de Strasbourg et la Ville de Paris.
En 2015, les collectivités territoriales ont engagé 82,6 millions d'euros pour le soutien à la production cinématographique et audiovisuelle, auxquels se sont ajoutés 22,5 millions d'euros en provenance du CNC en application des conventions triennales et 8,7 millions d'euros versés par les directions régionales des affaires culturelles (DRAC).
Engagements des conventions triennales État / CNC / régions en 2015
( en millions d'euros )
Source : CNC - Bilan 2015
Le 5 juillet 2016 s'est tenue à Lille une réunion entre le CNC et les représentants des régions pour envisager le contenu des prochaines conventions , celles de quatrième génération arrivant à échéance à la fin de l'année 2016. À cette occasion, l'opérateur a confirmé son engagement financier dans le dispositif. En outre, les télévisions locales devraient être davantage impliquées et un réseau d'animateurs culturels sera implanté dans les salles « art et essai » en régions.
Pour l'année 2017, le document stratégique de performance du CNC indique que l'opérateur abondera les fonds dotés par les collectivités territoriales à hauteur de 15,7 millions d'euros, dont 8,5 millions d'euros pour le cinéma et 7,2 millions d'euros pour l'audiovisuel.
Par ailleurs, dans le cadre du programme 334 « livre et industries culturelles » de la mission « Médias, livre et industries culturelles », 2,6 millions d'euros seront consacrés par le ministère de la culture et de la communication, via les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), au soutien de manifestations (festivals, associations régionales de salles de proximité essentiellement) favorisant la découverte d'oeuvres cinématographiques peu diffusées ou produites localement.
3. Les SOFICA : un investissement original apprécié des particuliers
Les SOFICA sont des sociétés d'investissement, qui collectent des fonds auprès des particuliers, moyennant une réduction d'impôt sur le revenu, pour les investir dans la production cinématographique et audiovisuelle contre des droits à recettes des oeuvres ainsi cofinancées.
Complément indispensable du soutien public et de l'investissement des chaînes de télévision, le dispositif, en engageant 80 % des sommes récoltées au bénéfice de films d'initiative française , favorise la diversité culturelle en contribuant au financement de la création indépendante et des films de jeunes auteurs. Il a d'ailleurs obtenu le meilleur classement, avec une notation de 3/3, lors de l'étude réalisée en 2011 par le comité d'évaluation des niches fiscales et sociales.
Depuis sa création en 1985, près d'1,5 milliard d'euros a été rendu aux particuliers sous forme de réduction d'impôt sur le revenu et 1 850 films, dont 15 % d'oeuvres audiovisuelles, ont bénéficié du soutien des SOFICA pour plus de 850 millions d'euros d'aide. Chaque année, une dizaine de SOFICA est agréée par le ministère de l'économie et autorisée à intervenir au stade du développement comme de la production d'un projet. Pour faire face à la sous-capitalisation des sociétés de production, les SOFICA ont d'ailleurs été incitées à investir davantage dans le développement au moyen d'un avantage fiscal majoré de 40 à 48 % par rapport à la production.
De nombreux films ainsi financés sont régulièrement sélectionnés au Festival de Cannes dont Des hommes et des dieux, Polisse, De rouille et d'os ou Entre les murs . En 2015, la Palme d'Or Dheepan de Jacques Audiard avait obtenu le soutien de huit SOFICA dans le cadre de son plan de financement. Cette même année, 120 films et 28 oeuvres audiovisuelles ont bénéficié des investissements des SOFICA , dont 60,7 % d'investissements non adossés, c'est-à-dire sans garantie de rachat conclue entre la société et le producteur bénéficiaire, modèle fréquent dans la production indépendante. En outre, parmi les oeuvres soutenues, 56 étaient des premiers ou des seconds films.
En moyenne, l'investissement des SOFICA a représenté 328 000 euros par film soutenu, soit 6,4 % du devis. Cette proportion diminue depuis 2013, dans la mesure où le dispositif a désormais tendance à financer des films dont le budget est supérieur à la moyenne , avec un devis moyen de 5,13 millions d'euros. Vingt-cinq films présentent même un devis moyen supérieur à 7 millions d'euros, soit 22,3 % des productions soutenues par au moins une SOFICA.
La dépense fiscale correspondante pour 2016, égale au montant collecté auprès des particuliers par les SOFICA en 2015 (62 millions d'euros provenant d'environ 6 400 ménages) multiplié par le taux de l'avantage fiscal (36 %), s'établit à 22,3 millions d'euros. Cette somme devrait atteindre 22,7 millions d'euros en 2017 , chiffre fondé sur l'hypothèse d'une collecte de 63,07 millions d'euros à la fin de l'année 2016.
Malgré leur utilité reconnue et l'intérêt manifesté à son endroit par les particuliers, le dispositif demeure insuffisamment mobilisé . René Bonnell explique ainsi, dans son rapport précité, ce résultat en demie teinte : « leur retour sur investissement n'est pas fameux lorsqu'il existe et leur sous-amortissement fréquent. La réglementation a peu à peu durci les critères d'agrément en privilégiant le degré de risque encouru et le niveau de soutien apporté à la production indépendante. Par ailleurs, le plafonnement des avantages fiscaux a eu pour effet de réduire la collecte via les banques et les sociétés de gestion de patrimoine. » Il proposait, d'un point de vue plus fiscal, d'orienter les investissements des SOFICA vers le financement de films à budget modeste , en contrepartie d'un avantage fiscal majoré, et la prise en participation dans des sociétés financières investissant dans la production .
Jean-Frédérick Lepers et Jean-Noël Portugal, dans leur rapport publié en 2013 sur L'avenir des industries techniques et de l'audiovisuel en France , appelaient également à en renforcer l'efficience , au regard des dispositifs de mobilisation de fonds privés existants à l'étranger, notamment en améliorant l'implication des investisseurs dans les projets financés. Ils estimaient ainsi que « le système gagnerait à ouvrir sa fenêtre de collecte tout au long de l'année et à défricher de nouveaux modèles. Combiner incitation fiscale et attrait pour le cinéma (invitations, informations exclusives, visites de tournages, événements privés sur le web, festivals, etc.) est un levier puissant et déjà exploité, mais il est possible d'aller plus loin. De nouvelles relations entre producteurs, auteurs et public peuvent être explorées. Sans déroger au cahier des charges des Sofica, il y a place pour des modèles hybrides combinant collecte de fonds, ingénierie de production et fonction de plateforme permettant aux investisseurs d'interagir entre eux et avec les porteurs de projets. ».
Organisée au printemps 2015 par le CNC à l'occasion des trente ans du dispositif, une table ronde intitulée « Investir dans le cinéma indépendant, l'ambitieux pari des SOFICA » , a réuni de nombreux producteurs du cinéma indépendant, qui y ont témoigné du rôle majeur des SOFICA pour la mise en production de leurs projets et de l'avantage du dispositif en termes de trésorerie. Ils ont appelé de leurs voeux des aménagements destinés à maintenir la rentabilité du dispositif et en assurer ainsi la pérennité auprès des souscripteurs .
Leur souhait a été exaucé avec l'adoption, par l'Assemblée nationale, le 20 octobre 2016, d'un amendement, dont votre rapporteur pour avis soutient à la fois la philosophie et le dispositif .
Il s'agit, en modifiant l'article 199 unvicies du code général des impôts, de porter à 48 % le taux de la réduction fiscale ouverte par la souscription de parts des SOFICA, en contrepartie d'une diversification des obligations pesant sur les sociétés d'investissement .
Elles devraient ainsi s'engager à consacrer au moins 10 % de leurs investissements à des dépenses de développement d'oeuvres audiovisuelles de fiction, de documentaire et d'animation sous forme de séries , ou à des versements en numéraire réalisés par contrats d'association à la production en contrepartie de l'acquisition de droits exclusivement fondés sur les recettes d'exploitation des oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles à l'étranger .
L'objectif est de stimuler l'action des SOFICA vers les séries, documentaires ou fictions, où la France souffre encore d'un déficit d'initiatives, mais aussi d'induire l'investissement vers les oeuvres audiovisuelles s'engageant vers une diffusion à l'international.
Par ailleurs, Votre rapporteur pour avis soutien le souhaite exprimé par le SPI de voir s'améliorer la concertation avec les organisations professionnelles de producteurs autour de la « Charte des SOFICA », utilisée par le CNC pour l'attribution de l'enveloppe des crédits afférents. Dans ce cadre, pourraient être renforcés les investissements à risque, c'est-à-dire sans garantie, et en faveur de la production indépendante.