Projet de loi de finances pour 2017 : Participations financières de l'État

N° 141

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2017 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IX

^{PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT}

Par M. Alain CHATILLON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir , président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard , vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido , secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 140 à 146 (2016-2017)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Votre rapporteur pour avis souligne que plusieurs de ses recommandations formulées lors des années précédentes, et approuvées par la commission des affaires économiques, ont été suivies d'effet.

L'Agence des participations financières de l'État (APE) s'oriente vers une dynamisation de la gestion du portefeuille financier de l'État grâce à une ouverture plus large de la fonction d'administrateur à des personnalités issues du monde de l'entreprise.

Elle a également renoncé, au moins provisoirement, à financer le désendettement de l'État par la cession des participations qu'elle détient.

Plus généralement, parmi les motifs de satisfaction ou les évolutions encourageantes du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » et de la politique de l'État actionnaire, on peut relever :

- la modération de la politique de dividendes, absolument nécessaire au renforcement des fonds propres des entreprises du portefeuille ;

- l'utilisation des nouveaux outils juridiques mis en place en 2014 pour donner à l'État les moyens d'affirmer pleinement sa voix dans les organes de gouvernance des entreprises de son portefeuille, et ainsi de promouvoir les objectifs de l'État stratège ;

- l'engagement financier massif de l'État pour refonder la filière électronucléaire.

Tout en prenant acte de ces points positifs, votre rapporteur pour avis souligne toutefois que les prévisions de dépenses et de déficit du compte d'affectation spéciale pour 2017 lui semblent gravement sous-évaluées et donc irréalistes.

Lors d'une réunion tenue le, la commission des Affaires économiques, sur la proposition de son rapporteur pour avis, n'a pas adopté les crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » dans le projet de loi de finances pour 2017.

I. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE PRÉSENTÉ EN DÉFICIT EN 2017

A. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE EN LOI DE FINANCES INITIALE : UN CONTENU INFORMATIF GÉNÉRALEMENT TRÈS LIMITÉ

Tant du côté des dépenses que des recettes, les sommes inscrites par le projet de loi de finances initiale, en ce qui concerne le CAS « Participations financières de l'État », revêtent pour une large part un caractère conventionnel et n'apportent donc que peu d'information véritable sur le volume et la nature des titres que l'État pourrait acquérir ou céder au cours de l'année à venir, ni sur l'utilisation qu'il envisage de faire du produit des cessions.

Chaque année, à la fin de l'année N, dans la loi de finances initiale, les recettes tirées de la cession des titres sont ainsi fixées à 5 milliards d'euros pour l'année N+1, sans que cela indique une volonté réelle de céder des titres pour un tel montant, ce que montre bien l'examen des budgets précédemment exécutés. Ainsi, en 2011, les cessions de titres ont rapporté seulement 280 millions d'euros sur les 5 milliards d'euros inscrits en recettes prévisionnelles. En 2012, 300 millions d'euros. En 2013, 1,7 milliards d'euros. En 2014, 1,6 milliards d'euros et, en 2015, 2,3 milliards d'euros. En 2017, le produit des cessions effectivement réalisées pourrait donc s'écarter significativement des 5 milliards de recettes affichés comme chaque année en loi de finances initiale.

Recettes (en milliard d'euros) (hors versement budget général)	LFI	Exécution
2011	5	0,6
2012	5	0,6
2013	5	2,7
2014	5	1,8
2015	5	2,6
2016	5	-
2017	5	-

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Cet écart entre les recettes inscrites en loi de finances initiale et les recettes effectivement perçues de la cession des actifs de l'État ne traduit pas nécessairement un défaut de prévision. Il reflète en partie la nature incertaine des opérations de cession. Les décisions de vente dépendent étroitement de la situation des marchés, ainsi que de la situation et des perspectives des entreprises concernées. Un engagement ferme sur un montant de cessions serait donc absurde Dans un contexte mouvant, l'agence des participations de l'État doit plutôt agir en opportunité et avec réactivité, dans le respect des grandes lignes de la doctrine de l'État actionnaire, sans être strictement tenue par les enveloppes prévisionnelles votées en loi de finances initiale.

Comme les recettes, et pour les mêmes raisons, les dépenses inscrites sur le programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État » revêtent elles-aussi un caractère largement conventionnel. Les sommes utilisées pour participer à des augmentations de capital, réaliser des dotations en fonds propres ou des avances d'actionnaire, acheter ou souscrire des titres, parts ou droits de sociétés, ne sont en effet pas connues à l'avance le plus souvent. D'où un écart récurrent entre les dépenses prévues en loi de finances initiales et les dépenses constatées en exécution.

Dépenses (en milliards d'euros) (hors désendettement et versement au MES)	LFI	Exécution
2011	1	0,7
2012	1	3,7
2013	2,6	3,3
2014	5,2	2,5
2015	1	2,6
2016	2,7	-
2017	6,5	-

Source : réponse au questionnaire budgétaire.