B. UNE CLARIFICATION BIENVENUE ENTRE CHARGES DE SERVICE PUBLIC ET DÉPENSES LIÉES À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
Dans la nouvelle maquette budgétaire proposée 15 ( * ) , les charges aujourd'hui financées par la CSPE sont réparties selon leur finalité entre :
- un compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » retraçant, en dépenses, les charges liées à la transition énergétique et alimenté, en recettes, par des produits issus de la fiscalité énergétique ;
- un programme budgétaire « Service public de l'énergie » au sein duquel sont inscrites les dépenses ne relevant pas directement de la transition énergétique , à commencer par la péréquation tarifaire et les dispositions sociales.
La distinction ainsi opérée entre, d'une part, des charges relativement stables à caractère essentiellement « budgétaire » et, d'autre part, des dépenses dynamiques individualisées au sein d'un compte d'affectation spéciale a d'abord le mérite d'apporter de la clarté .
Sur le plan budgétaire, la création d'un compte d'affectation spéciale présente aussi l'avantage, pour le Gouvernement, d'exclure les dépenses de soutien aux énergies renouvelables du périmètre de la norme de progression des dépenses budgétaires - « zéro volume » et « « zéro valeur » - prévue dans la loi de programmation des finances publiques. À défaut, compte tenu du dynamisme des dépenses de soutien aux énergies renouvelables, il aurait en effet fallu, pour respecter cette norme budgétaire, compenser l'augmentation structurelle et récurrente des charges par une réduction accrue des autres dépenses.
1. Un compte d'affectation spéciale dédié au financement de la transition énergétique
Un compte d'affectation spéciale (CAS) devant, par nature, être équilibré en dépenses et en recettes , le montant des recettes affectées au CAS « Transition énergétique » est destiné à couvrir, à l'euro près, le montant des charges estimées, soit 4,4 milliards d'euros en 2016 .
Ainsi, en recettes , le compte sera alimenté, en 2016 , par :
- une quote-part de la « nouvelle » CSPE issue du basculement opéré par ailleurs 16 ( * ) de l'actuelle CSPE sur la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE), elle-même rebaptisée « CSPE ». En 2016, la part affectée au CAS s'élèvera donc à 4,4 milliards d'euros , le solde du produit total attendu - environ 2 milliards d'euros - étant reversé au budget général ;
- une fraction de la taxe intérieure sur la consommation finale de gaz naturel (TICGN), à hauteur de 2,16 %, ce qui correspond au montant attendu de la contribution biométhane désormais intégrée à la TICGN, soit 17 millions d'euros pour 2016 17 ( * ) ;
- le cas échéant, des versements du budget général pour équilibrer le compte, cette ligne étant logiquement appelée à rester nulle.
En 2017 , les mêmes recettes seront reconduites à deux réserves d'importance près :
- compte tenu du rendement supérieur attendu en année pleine de la nouvelle CSPE, évalué à environ 8 milliards d'euros 18 ( * ) , et des charges estimées pour l'année, la part affectée au CAS sera diminuée de 2,5 milliards d'euros reversés au budget de l'État, d'où une recette affectée au CAS de 5,5 milliards d'euros ;
- surtout, à partir de 2017, le Gouvernement a indiqué que les énergies carbonées devraient contribuer au financement du CAS par l'affectation d'une part du produit du relèvement de la composante carbone des taxes intérieures de consommation ( cf. infra ).
En dépenses , seront inscrites dans le CAS en 2016 :
- dans un premier programme « Soutien à la transition énergétique » :
• le soutien aux énergies renouvelables électriques : obligation d'achat, appels d'offres et complément de rémunération, pour 3,6 milliards d'euros . Ce montant correspond à environ 77 % de la charge prévisionnelle estimée par la CRE pour 2016 (4,7 milliards d'euros), le solde devant être couvert, compte tenu du décalage de perception de la nouvelle CSPE sur 2016, par la CSPE résiduelle sur les consommations 2015 ;
• le soutien à l'injection de biométhane , évalué à 17 millions d'euros , soit environ 74 % de l'estimation de la CRE (23 millions d'euros) ;
• le soutien à l'effacement de consommation électrique , pour lequel des crédits ne devraient être inscrits qu'à compter de 2017 pour financer les futurs appels d'offres ayant remplacé la prime versée aux opérateurs d'effacement 19 ( * ) ;
- dans un second programme « Engagements financiers liés à la transition énergétique » , le remboursement progressif de la dette contractée à l'égard d'EDF en raison du défaut de compensation des charges de service public par la CSPE. 744 millions d'euros sont inscrits en 2016 et 1,2 milliard d'euros devraient l'être en 2017, l'État s'étant engagé auprès d'EDF, par un courrier daté du 8 janvier 2013, sur un échéancier prévisionnel indicatif conduisant au remboursement complet à l'horizon 2018 .
2. Un nouveau programme budgétaire retraçant les dépenses ne relevant pas directement de la transition énergétique
Ce nouveau programme budgétaire « Service public de l'énergie » créé au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » regroupera les charges pouvant être rattachées , selon l'analyse du Gouvernement, aux principes du service public de l'électricité et aux obligations de service public du gaz , soit environ 2 milliards d'euros en 2016 :
- la péréquation tarifaire , pour un montant évalué à un peu plus d' 1 milliard d'euros , soit 78 % de la charge prévisionnelle estimée par la CRE (1,375 milliard d'euros) pour tenir compte, là encore, du décalage de perception de la nouvelle CSPE dans l'année, les dépenses restantes devant être couvertes par les circuits résiduels d'ancienne CSPE ;
- les dispositions sociales (tarifs sociaux de l'électricité et du gaz, chèque énergie et contributions des opérateurs au fonds de solidarité logement), pour 316 millions d'euros , soit presque la totalité du montant prévu par la CRE (321 millions d'euros) ;
- le soutien à la cogénération , pour 468 millions d'euros , soit 78 % de l'estimation de la CRE (601 millions d'euros) ;
- le nouveau dispositif de compensation carbone , évalué à 93 millions d'euros pour 2016 au titre des coûts subis en 2015. Compte tenu de l'indexation du montant de l'aide sur la cotation du carbone, son coût devrait augmenter fortement dans les prochaines années . Selon des premières projections 20 ( * ) , il pourrait s'élever à 130 millions d'euros en 2017, 165 millions en 2018, 186 millions en 2019 et 208 millions d'euros en 2020, voire davantage selon le niveau des cours du carbone ;
- les frais de support , pour 94 millions d'euros , correspondant pour l'essentiel aux charges d'intérêts résultant du défaut de compensation aux opérateurs des charges de service public (93 millions d'euros au titre de 2014 selon la CRE) et les frais de gestion de la Caisse des dépôts et consignations ;
- enfin, le budget du Médiateur national de l'énergie , fixé à 5,7 millions d'euros , soit un peu plus que l'estimation faite par la CRE (5,5 millions d'euros inscrits pour moitié dans les charges de CSPE et pour l'autre moitié dans celles de CTSSG).
* 15 Art. 3 du projet de loi de finances rectificative pour 2015 et annexe explicative des modalités de financement en 2016 des charges budgétaires relatives au service public de fourniture d'électricité et de gaz ainsi qu'à la transition énergétique.
* 16 Art. 11 du projet de loi de finances rectificative pour 2015, cf. infra II.A.
* 17 Et 23 millions d'euros en 2017.
* 18 Le produit 2016 étant minoré par un décalage de perception lié aux modalités de recouvrement de la TICFE. Seules les consommations de l'année 2016 donnant lieu à facturation ou acompte jusqu'au 30 novembre 2016 pourront, en pratique, donner lieu à versement de TICFE au budget de l'État, d'où un rendement de 11/12 e d'année pleine. Combiné à deux autres facteurs - saisonnalité des consommations et modalités de facturation -, cette estimation a été affinée à 79,7 % du produit attendu en année pleine.
* 19 Les appels d'offres actuels étant encore financés par le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE).
* 20 Qui restent cependant spéculatives en raison de l'incertitude sur le niveau des prix prévisionnels.