N° 230
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 décembre 2015 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , de finances rectificative pour 2015 ,
Par M. Jean-Claude LENOIR,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir , président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard , vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido , secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet . |
Voir le(s) numéro(s) :
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Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : |
3217 , 3247 , 3252 , 3282 et T.A. 623 |
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Sénat : |
227 et 229 (2015-2016) |
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AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi de finances rectificative pour 2015 procède à une vaste réforme de la fiscalité énergétique qui justifie la saisine pour avis de votre commission.
Au premier rang des dispositions relatives à l'énergie qu'il nous appartient d'examiner figure la réforme , attendue à l'origine dans le projet de loi de finances pour 2016, de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) (articles 3 et 11).
Les nombreux défauts de la CSPE sont désormais bien connus : absence de contrôle démocratique d'une imposition dont le produit excède celui de l'impôt de solidarité sur la fortune, poids croissant sur la facture d'électricité des consommateurs et malgré cela défaut de couverture des charges ayant conduit à la constitution d'une dette à l'égard d'EDF, manque de lisibilité liée au financement de charges disparates dont la liste n'a cessé de s'allonger au fil des lois, dynamisme de certains postes de dépenses et même risque important de contentieux au regard du droit européen .
La réforme proposée, complexe dans sa mise en oeuvre, tient pour l'essentiel en trois points - budgétisation , sécurisation juridique et élargissement de l'assiette - et en deux temps - 2016 puis à partir de 2017 .
Premier point, dès 2016 , les charges et les recettes de la CSPE sont rapatriées, à périmètre inchangé, dans le budget de l'État ; les charges de service public et les dépenses de soutien aux énergies renouvelables restent financées exclusivement par le consommateur final d'électricité mais son taux et ses emplois font désormais l'objet d'un vote explicite du Parlement .
Il reste que la budgétisation ne garantit pas, par elle-même, un meilleur contrôle des charges par le Parlement qui n'aura à connaître, chaque année, que de la « tranche annuelle » d'engagements pluriannuels et aura in fine peu de leviers pour agir sur des dépenses soit contraintes, soit à guichet ouvert, soit sur lesquelles il n'a plus la main une fois les objectifs de la politique énergétique fixés.
Deuxième point, toujours en 2016 : la CSPE est sécurisée sur le plan juridique par un basculement sur la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité , la TICFE, dont la conformité au droit européen est mieux assurée.
Si ces deux premiers points valident rétrospectivement l'analyse faite par le Sénat lors de l'examen de la loi « Transition énergétique », on regrettera d'abord, sur la forme , qu'une réforme aussi structurante (8 milliards d'euros en année pleine) soit examinée dans les délais toujours contraints d'un « collectif » de fin d'année.
Sur le fond surtout, et même si le droit communautaire permettait difficilement d'en assurer la parfaite neutralité, le dispositif proposé laisse subsister un coût résiduel (de l'ordre de 43 millions d'euros) pour certaines entreprises grandes consommatrices faiblement exposées à la concurrence internationale .
Troisième et dernier point , à partir de 2017 , la fiscalité sur l'électricité est stabilisée et l'assiette du financement des énergies renouvelables est élargie aux énergies fossiles par l'affectation d'une part du produit de la hausse de la « composante carbone ».
De ce point de vue, bien que la participation des énergies carbonées au financement de la transition énergétique , aux côtés d'une électricité déjà très largement décarbonée grâce au nucléaire et à l'hydraulique, soit légitime , et que la hausse annoncée soit conforme à la trajectoire introduite par le Sénat dans la loi « Transition énergétique », aucune mesure de compensation du surcroît de recettes , évaluée par votre commission à 755 millions d'euros en 2017 et près d'1,6 milliard en 2018 , n'est aujourd'hui prévue, en méconnaissance de l'exigence posée par le législateur .
Par ailleurs, après une première mesure inscrite dans le projet de loi de finances pour 2016, plusieurs dispositions modifient à nouveau la fiscalité sur les carburants , parfois de façon concurrente sur une même année, ce qui les rend particulièrement peu lisibles .
Dans la perspective d'un rapprochement des fiscalités de l'essence et du diesel en cinq ans , la modulation tarifaire « plus un centime sur le diesel, moins un centime sur l'essence », déjà prévue pour 2016, est reconduite en 2017 (article 11).
Afin d' encourager l'incorporation de biocarburants , une autre modulation tarifaire , « moins un centime sur l'essence E10 contenant jusqu'à 10 % d'éthanol, plus un centime sur les autres essences », s'appliquera également en 2016, revenant en partie sur les effets de la première pour stabiliser les taxes sur l'essence hors E10 et les réduire de deux centimes sur l'E10 (article 12).
Enfin, un amendement adopté à l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement a prévu d' aligner en deux ans la déductibilité pour les entreprises de la TVA sur l'essence sur celle du diesel , ce qui déstabiliserait un marché fragilisé par la désaffection croissante des particuliers pour le diesel et pénaliserait fortement les constructeurs français alors que le rapprochement des fiscalités engagé constitue déjà un signal fort en faveur d'un rééquilibrage du marché (article 30 ter ).
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Au cours de sa réunion du 9 décembre 2015, la commission des affaires économiques a adopté huit amendements au projet de loi de finances rectificative pour 2015 : - à l'article 3, un amendement relevant la part des taxes intérieures de consommation sur les énergies fossiles affectée, en 2017, au financement de la transition énergétique à la hauteur du besoin de financement prévisionnel ; - au même article, un amendement prévoyant que le Parlement fixe chaque année, en loi de finances, le plafond global des dépenses de soutien aux énergies renouvelables ainsi qu'un plafond, par filière, du volume des nouvelles capacités de production ; - à l'article 11, un amendement renommant la nouvelle contribution en « contribution au financement de la transition énergétique » (CFTE) pour acter la part prépondérante prise par les énergies renouvelables dans les charges couvertes ; - au même article, un amendement abaissant le tarif de cette nouvelle contribution à 20,25 euros par MWh en 2017 pour compenser intégralement le relèvement de la « composante carbone » ; - toujours à l'article 11, trois amendements pour clarifier les sanctions applicables aux fournisseurs d'électricité en cas de minoration des paiements de la nouvelle contribution, exonérer les fournisseurs de toute sanction durant la première année de mise en oeuvre de la réforme et simplifier et harmoniser les obligations déclaratives et de paiement de ces opérateurs ; - à l'article 30 ter , un amendement de suppression de l'alignement des régimes de déductibilité de la TVA sur l'essence et sur le diesel. Votre commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des articles 3, 11, 11 ter , 12 et 30 ter ainsi modifiés. |
Source : commission des affaires économiques
I. LE RAPATRIEMENT DES CHARGES ET DES RECETTES DANS LE BUDGET DE L'ÉTAT : UN MEILLEUR CONTRÔLE DU PARLEMENT ET UNE TRANSPARENCE ACCRUE
A. UN CONTRÔLE DU PARLEMENT RENFORCÉ MAIS À COMPLÉTER
1. La situation actuelle : un financement extrabudgétaire contestable sur le plan démocratique
Les charges de service public de l'électricité et du gaz sont aujourd'hui financées par des dispositifs extrabudgétaires - contribution au service public de l'électricité (CSPE), contribution au tarif spécial de solidarité du gaz (CTSSG) et contribution biométhane - dont les coûts sont imputés in fine sur les factures des consommateurs finaux au prorata de leur consommation 1 ( * ) .
Ces mécanismes échappent, par nature, au contrôle du Parlement alors même que les sommes en cause, surtout s'agissant de l'électricité, sont pourtant considérables.
Créée par la loi du 3 janvier 2003 2 ( * ) , la contribution au service public de l'électricité (CSPE) finance, sans aucune lisibilité, des charges très disparates 3 ( * ) dont le périmètre comme le poids financier n'ont cessé de croître au fil des ans :
- le soutien aux énergies renouvelables : tarifs d'achat garantis, complément de rémunération et appels d'offres ;
- le soutien à la cogénération : obligation d'achat et prime transitoire à la capacité ;
- la péréquation tarifaire dans les zones non interconnectées (ZNI) au réseau électrique métropolitain continental ;
- les dispositions sociales : tarif social de l'électricité dit « tarif de première nécessité » (TPN), chèque énergie qui a vocation à se substituer aux tarifs sociaux de l'électricité et du gaz, participation des fournisseurs d'électricité au fonds de solidarité pour le logement et fourniture aux bénéficiaires de la tarification spéciale d'un dispositif d'affichage déporté en temps réel de leur consommation ;
- le soutien à l'effacement de consommation électrique : prime versée aux opérateurs d'effacement, supprimée par la loi « Transition énergétique » 4 ( * ) et remplacée par des appels d'offres ;
- la « compensation carbone » introduite dans le projet de loi de finances pour 2016 au profit des industriels exposés à un risque significatif de fuite de carbone ;
- les frais financiers supportés par les fournisseurs d'électricité en cas de défaut de compensation des charges de service public qu'ils assument - la dette contractée à leur égard 5 ( * ) portant intérêt au taux de 1,72 % ;
- les frais de gestion de la Caisse des dépôts et consignations, par qui transitent les sommes collectées, et de l'Agence de services et de paiement, pour la mise en oeuvre du chèque énergie ;
- enfin, le budget du Médiateur national de l'énergie , pour moitié.
Sous l'effet, pour l'essentiel, de la montée en puissance du poste « énergies renouvelables » qui représente désormais plus de 60 % des coûts 6 ( * ) , les charges annuelles couvertes par la CSPE ont explosé depuis sa création, passant d'1,4 milliard d'euros en 2003 à 7 milliards d'euros attendus en 2016 .
Dans le même temps, les recettes encaissées n'ont pas permis de couvrir l'ensemble des charges , ce déséquilibre générant une dette cumulée à l'égard d'EDF ayant atteint, au plus haut, près de 5,5 milliards d'euros fin 2014 (hors coût financier de la dette) 7 ( * ) .
À défaut de publication de l'arrêté ministériel en révisant le tarif annuel pour l'adapter à l'évolution des charges, le tarif de la CSPE est d'abord resté inchangé entre 2004 et 2010, à 4,5 euros par MWh - alors que les charges doublaient sur la période -, avant que la loi de finances pour 2011 ne prévoit qu'en l'absence de décision ministérielle, la proposition de tarif de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) s'applique chaque année dans la limite d'une hausse annuelle de 3 euros par MWh . La CSPE est alors passée, par paliers de 3 euros par an, de 4,5 euros par MWh à 22,5 euros par MWh prévus pour 2016 , soit environ 16 % de la facture annuelle moyenne TTC d'un client résidentiel , sans pour autant suffire à financer les charges annuelles et à apurer la dette 8 ( * ) .
Selon les calculs de la CRE, les charges devraient continuer à croître régulièrement dans les années à venir pour atteindre un montant cumulé de près de 100 milliards d'euros entre 2014 et 2025 , date à laquelle la CSPE nécessaire à la couverture des charges annuelles, estimée à 10,9 milliards d'euros - dont 8 milliards d'euros pour les seules énergies renouvelables -, devrait atteindre environ 30 euros par MWh, soit près du quart de la facture d'un consommateur moyen .
Les consommations de gaz sont également soumises à deux contributions comparables à la CSPE dans leur objet et dans leurs modalités de recouvrement même si les enjeux budgétaires sont moindres :
- la contribution au tarif spécial de solidarité du gaz (CTSSG) (99 millions d'euros attendus en 2015), qui finance le tarif social du gaz , le futur chèque énergie , les frais de gestion associés et l'autre moitié du budget du Médiateur national de l'énergie ;
- la contribution biométhane (23 millions d'euros prévus pour 2016), qui couvre l'obligation d'achat du biométhane injecté dans les réseaux de gaz naturel.
Enfin, alors que la nature juridique de la CSPE était longtemps restée incertaine 9 ( * ) , le Conseil constitutionnel l'a clairement classée parmi les « impositions de toutes natures » 10 ( * ) dont l'article 34 de la Constitution prévoit que « la loi fixe les règles concernant [...] l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement ». Or, cette règle n'est aujourd'hui pas respectée s'agissant du taux de la CSPE qui est fixé en pratique, comme indiqué plus haut, par une autorité administrative indépendante, la CRE, dans la seule limite du plafonnement législatif de sa hausse annuelle à 3 euros par MWh.
2. Un rapatriement des charges et des recettes dans le budget qui permettra une approbation explicite par le Parlement mais qui n'assure pas en soi un meilleur contrôle des charges
Pour toutes ces raisons - absence de contrôle par le Parlement , poids croissant sur la facture d'électricité , défaut de couverture des charges , manque de lisibilité, importance et dynamisme des dépenses et même risque majeur de contentieux au regard du droit européen 11 ( * ) -, le Sénat avait proposé, lors de l'examen de la loi « Transition énergétique », une véritable remise à plat de la CSPE assise sur deux principes :
- un vote annuel du Parlement en loi de finances , sur son taux et sur le plafond des charges couvertes, décliné par filière de production, pour en Renforcer la maîtrise et le contrôle démocratique ;
- un recentrage sur le seul soutien aux énergies renouvelables pour en améliorer la lisibilité et assurer sa conformité avec le droit européen, les autres charges devant être financées, conformément à leur finalité, par des ressources budgétaires.
Cette réforme n'avait cependant pas été conservée par dans le texte définitif, le Gouvernement indiquant qu'une mission avait été confiée sur le sujet à plusieurs corps d'inspections et prenant l'engagement de réformer la CSPE , sur la base de ces travaux, « dans la prochaine loi de finances ».
Les arbitrages n'ayant manifestement pas été rendus à temps , la réforme promise ne figurait pas dans le texte initial du projet de loi de finances pour 2016 mais a été intégrée dans le projet de loi de finances rectificative pour 2015 déposé le 13 novembre dernier à l'Assemblée nationale.
Sur la forme , votre rapporteur pour avis déplore que :
- ce faisant, le Gouvernement détourne de nouveau le « collectif » de fin d'année de son objet initial - l'ajustement des dépenses et des recettes de l'année - pour introduire une réforme qui ne produira ses effets qu'en 2016, d'où la nécessité d'adopter, en cours d'examen, des mesures de coordination dans la loi de finances initiale, ce qui nuit à la clarté et à la sincérité du débat parlementaire ;
- une réforme aussi structurante , ne serait-ce que par l'importance des mouvements budgétaires proposés - 6 milliards en 2016 et 8 milliards d'euros en année pleine - aurait mérité d'autres conditions de discussion que celles d'un « collectif » de fin d'année , dont le calendrier est toujours peu favorable à un examen parlementaire approfondi ;
- enfin, le fait de n'introduire les indispensables mesures de coordination dans le projet de loi de finances qu'en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale fait assez peu de cas du Parlement dans son ensemble et du Sénat en particulier ; à cet égard, on notera que le Gouvernement présumait, par avance, d'un échec de la commission mixte paritaire.
Sur le fond cependant, votre rapporteur pour avis se félicite de la budgétisation proposée en ce qu'elle valide rétrospectivement l'analyse du Sénat et vient corriger une anomalie démocratique , ce que reconnaît désormais le Gouvernement lui-même dans la description du problème à résoudre : « Gérée en dehors du budget de l'État, la CSPE ne suit pas aujourd'hui les règles budgétaires et comptables qui encadrent les recettes et les dépenses publiques , alors même que les compensations versées sont des dépenses publiques et que les recettes sont des impositions de [toutes natures] » 12 ( * ) . Ainsi la réintégration des produits et des dépenses financées par la CSPE dans le budget de l'État doit-elle désormais permettre « d'assurer un meilleur contrôle des charges et une plus grande transparence sur l'emploi de ces crédits » 13 ( * ) .
Il reste que la budgétisation de la CSPE ne garantit pas, par elle-même, un meilleur contrôle des charges par le Parlement . Si le processus sera indéniablement plus transparent, au moins deux écueils demeurent :
- chaque année, le Parlement ne sera amené à approuver, ou à rejeter, que la « tranche annuelle » des engagements pluriannuels pris, dans le cas du soutien aux énergies renouvelables et selon les filières, sur des durées comprises entre dix à vingt ans 14 ( * ) ; à cet égard, il importera que l'information du Parlement sur les engagements passés ou futurs déjà pris, sur la base des projections établies par la CRE, soit parfaitement assurée ;
- le Parlement aura in fine peu de leviers pour agir sur des dépenses soit contraintes - péréquation tarifaire, tarifs sociaux, notamment - soit à guichet ouvert - tarifs d'achat et complément de rémunération hors appel d'offres - soit sur lesquelles il n'a plus la main une fois les objectifs de la politique énergétique fixés - énergies renouvelables, effacement. À cet écueil présumé, on peut cependant objecter, d'une part, que les objectifs ont été votés par le Parlement et que les dépenses induites n'en sont que la mise en oeuvre et, d'autre part, qu'en application des lignes directrices européennes qui obligent à recourir aux appels d'offres à partir d'1 MW, les dépenses à guichet ouvert ont vocation à diminuer au profit d'appels d'offres pilotables par la puissance publique (mais en l'occurrence par le Gouvernement).
* 1 Sauf abattement de CSPE pour les producteurs d'électricité ou plafonnements pour certaines entreprises, cf. infra II.B.1. Les cas d'exonération de CTSSG sont plus limités (pertes et exportations et consommations dans les installations de cogénération) tandis que la contribution biométhane est acquittée uniformément sur toutes les consommations.
* 2 Loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie, art. 37.
* 3 Ce qui pose clairement la question de sa compatibilité avec le droit communautaire, cf. infra II.A.1.
* 4 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, art. 168.
* 5 En pratique, seule EDF est concernée, les autres fournisseurs - entreprises locales de distribution et fournisseurs alternatifs - étant compensés par priorité.
* 6 67,1 % des charges prévisionnelles au titre de 2016 (dont 39 % pour le photovoltaïque et 17 % pour l'éolien), contre 19,5 % pour la péréquation tarifaire, 8,8 % pour le soutien à la cogénération et 4,6 % pour les dispositions sociales. Source : délibération de la Commission de régulation de l'énergie du 15 octobre 2015.
* 7 À partir de 2015, la dynamique de la CSPE permet de commencer à résorber la dette, à 4,9 milliards fin 2015 et 3,4 milliards fin 2016.
* 8 Pour 2016, la CRE estime que la contribution devrait être de 27,05 euros par MWh pour couvrir les charges totales prévisionnelles pour 2016 évaluées à 9,8 milliards d'euros si l'on ajoute le défaut de compensation à l'égard d'EDF pour 2014 (2,8 milliards d'euros).
* 9 Le Conseil d'État la qualifiant d'« imposition innommée » selon les termes du rapport public Verot dans son arrêt du 13 mars 2006, Société Eurodif.
* 10 Conseil constitutionnel, décision n° 2014-419 QPC du 8 octobre 2014, Société Praxair SAS [Contribution au service public de l'électricité] .
* 11 Cf. infra II.A.1.
* 12 Évaluations préalables des articles du projet de loi de finances rectificative pour 2015.
* 13 Exposé général des motifs du projet de loi de finances rectificative pour 2015.
* 14 Ce temps long explique du reste que les erreurs du passé, notamment en matière de tarifs d'achat photovoltaïques, pèsent aujourd'hui encore sur les comptes.