N° 169
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur le projet de loi de finances pour 2016 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME VII
POLITIQUE DES TERRITOIRES
Par M. Rémy POINTEREAU,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey , président ; MM. Guillaume Arnell, Pierre Camani, Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, M. Jean-Jacques Filleul, Mme Odette Herviaux, MM. Louis Nègre, Rémy Pointereau, Charles Revet , vice-présidents ; Mme Natacha Bouchart, MM. Jean-François Longeot, Gérard Miquel , secrétaires ; MM. Claude Bérit-Débat, Jérôme Bignon, Mme Annick Billon, M. Jean Bizet, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Patrick Chaize, Jacques Cornano, Michel Fontaine, Alain Fouché, Benoît Huré, Mme Chantal Jouanno, MM. Jean-Claude Leroy, Philippe Madrelle, Didier Mandelli, Jean-François Mayet, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Cyril Pellevat, Hervé Poher, David Rachline, Michel Raison, Jean-Yves Roux, Mme Nelly Tocqueville, MM. Michel Vaspart, Paul Vergès. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602
Sénat : 163 , 164 à 168 et 170 (2015-2016)
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Qu'il s'agisse de territoires urbains, périurbains ou ruraux, tous participent à la densité, à la diversité et à la profondeur de notre pays. Mais au sein même de chacune de ces grandes catégories, les territoires connaissent aujourd'hui des trajectoires très contrastées.
Les territoires fragiles sont soumis à une communauté de difficultés : désertification médicale, desserte limitée par les transports, couverture imparfaite en réseaux de communications électroniques, moindre attractivité économique... La conjoncture tend par ailleurs à amplifier les disparités existantes et à en engendrer de nouvelles.
La raison d'être d'une politique d'aménagement du territoire est d'assurer le développement équilibré de tous les territoires, de résorber les inégalités existantes et de prévenir le développement de nouvelles fractures.
C'est à l'aune de ces considérations qu'il convient d'examiner le budget relatif à la politique des territoires, plus précisément le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », le programme 162 « Interventions territoriales de l'État », et le compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ».
Si le diagnostic de nos territoires est largement partagé, les réponses apportées par l'État sont très insuffisantes. Alors même que le Gouvernement a multiplié les annonces en faveur de la ruralité, le présent avis ne décèle pas d'inflexion significative pour la politique d'aménagement du territoire.
L'observation année après année des moyens révèle une réduction ininterrompue des moyens mobilisés. De nombreux dispositifs ayant fait leur preuve pour le développement de nos territoires voient leurs ressources érodées ou diluées. L'objectif de maîtrise des finances publiques ne saurait légitimer une telle trajectoire, qui compromet fortement le développement des territoires les plus fragiles.
S'il est vrai que le montant des ressources ne témoigne pas à lui seul de l'effort en direction des territoires, le décalage entre les déclarations et les mesures concrètes alimente un sentiment d'abandon dans de nombreux territoires, et témoigne de l'absence persistante de volonté pour mettre en place une politique d'aménagement du territoire cohérente et ambitieuse.
Lors de sa réunion du 25 novembre 2015, suivant son rapporteur, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la politique des territoires du projet de loi de finances pour 2016.
I. UNE DIMINUTION CONTINUE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES
A. LA BAISSE DES MOYENS CONSACRÉS À LA POLITIQUE DES TERRITOIRES SE PROLONGE EN 2016
1. La contraction des crédits budgétaires se poursuit en 2016
Les crédits demandés dans le projet de loi de finances (PLF) initiale pour 2016 au titre de la mission « Politique des territoires », hors politique de la ville, s'élèvent, à 279 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une baisse de 6 % par rapport aux 296 millions d'euros prévus en loi de finances initiale (LFI) pour 2015.
Les autorisations d'engagement (AE) prévues pour 2016 s'élèvent à 237 millions d'euros, soit une baisse de 3% par rapport aux 244 millions d'euros prévus dans la LFI pour 2015.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES »
(EN MILLIONS D'EUROS)
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Programme budgétaire |
LFI 2015 |
PLF 2016 |
Variation |
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|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
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|
112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire |
215 |
263 |
215 |
254 |
0% |
-3% |
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162 - Interventions territoriales de l'État |
29 |
33 |
22 |
25 |
-24% |
-24% |
|
Total |
244 |
296 |
237 |
279 |
-3% |
-6% |
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Source : PLF 2016 |
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Votre rapporteur souligne que cette contraction des crédits s'est accentuée à l'issue de l'examen du PLF à l'Assemblée nationale . Les crédits ont diminué de 10 millions d'euros en CP et en AE, amplifiant la baisse qui s'élève désormais à 9 % en CP et à 7 % en AE. Cette baisse de 10 millions d'euros (M€) est entièrement prise en charge par le programme 112.
La diminution des crédits pour les deux programmes en 2016 prolonge la forte contraction des crédits constatée depuis plusieurs années : diminution de 18 % des AE et de 5 % des CP en 2015 par rapport à 2014, de 6,8 % en AE et 8 % en CP en 2014 par rapport à 2013, et de 8 % en AE et 4 % en CP en 2013 par rapport à 2012.
L es crédits consacrés à la politique de la ville diminuent également . Le troisième programme « Politique de la ville » de la mission, non examiné dans cet avis, représente 437 M€ en AE et 438 M€ en CP, soit une diminution respectivement de 2 % et de 3 % par rapport à 2015. Les crédits des programmes examinés dans le présent avis diminuent donc plus rapidement que les crédits consacrés à la politique de la ville .
2. Le montant des dépenses fiscales reste stable en 2016 et supérieur à celui des crédits
On recense 22 dépenses fiscales rattachées au programme 112, pour un coût total estimé à 442 M€ , stable par rapport aux trois exercices précédents (444 M€ en 2015). Comme les années précédentes, ces dépenses fiscales représentent un montant supérieur aux crédits du programme 112.
Les dépenses fiscales relatives à la Corse représentent un montant de 278 M€, soit 63 % du total . La principale de ces dépenses correspond aux taux particuliers de TVA applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse, dont le coût est estimé à 200 M€.
La deuxième dépense fiscale, par son importance, est l' exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les entreprises nouvelles qui se créent dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) et de redynamisation urbaine, ou dans les zones d'aide à finalité régionale . Son coût est estimé à 120 M€ pour 2016.
Sur ces 22 dépenses fiscales rattachées, 12 ont un coût inférieur à 5 millions d'euros ou non chiffrable .
Votre rapporteur regrette le manque d'informations relatives à l'efficacité de ces dépenses fiscales , qui représentent pourtant un coût pour les finances publiques supérieur aux dépenses budgétaires cumulées des programmes 112 et 162 de la mission « Politique des territoires ». Le rattachement de ces dépenses fiscales à la mission ne s'accompagne pas d'un suivi précis sur leur impact en termes d'aménagement du territoire.