C. L'AIDE A LA SCOLARITÉ
1. La réforme du système de bourses
Conséquence de la suppression, décidée en 2012, de la prise en charge des frais de scolarité des lycéens (PEC), un nouveau dispositif d'aide à la scolarité est entré en vigueur en 2013 , les moyens auparavant affectés à la PEC étant redéployés en faveur des bourses scolaires destinées aux élèves de la maternelle à la classe de terminale.
Cette réforme répondait à la fois à une exigence d'équité (mieux prendre en compte les ressources réelles des familles) et à un souci de maîtrise de la dépense publique :
- ainsi, les règles d'attribution ont été modifiées, le montant de la bourse étant désormais fonction du revenu net disponible par personne (déduction faite des impôts, des charges sociales et des frais de scolarité) rapporté au coût de la vie locale (grâce à un indice de parité de pouvoir d'achat, calculé selon des règles objectives) ;
- en outre, une logique d'enveloppe a été introduite pour limiter les dérives budgétaires : le montant total des bourses distribuées ne peut excéder l'enveloppe attribuée en loi de finances à l'AEFE ; les propositions d'attribution présentées par les conseils consulaires des bourses doivent s'inscrire dans le cadre des enveloppes limitatives qui leur sont notifiées par l'AEFE, un ajustement étant possible dans le cadre du dialogue de gestion avec l'agence et des outils de pilotage pouvant être utilisés : péréquation entre postes, mécanismes locaux de régulation (plafonnement des tarifs notamment), utilisation de la réserve d'intervention, variation de la contribution progressive de solidarité (contribution des familles).
En outre, des adaptations au dispositif ont été adoptées lors de la commission nationale des bourses de décembre 2013 :
- certains éléments du barème ont été ajustés afin de mieux prendre en compte les situations spécifiques. C'est le cas des seuils d'exclusion liés aux patrimoines mobilier et immobilier, initialement fixés de manière homogène (100 000 euros pour le patrimoine mobilier et 200 000 euros pour le patrimoine immobilier), qui ont été revus afin de tenir compte des réalités locales. Ainsi, trois seuils ont été retenus pour le patrimoine immobilier (150 000 euros, 200 000 euros et 250 000 euros) et deux pour le patrimoine mobilier (50 000 euros et 100 000 euros).
- les difficultés spécifiques auxquelles sont confrontés certains postes sont prises en compte , l'enveloppe qui leur est attribuée pouvant être modulée à la hausse, dans la limite des moyens disponibles.
- le rôle des conseils consulaires de bourses (CCB) dans le dispositif a été renforcé . Ainsi, les CCB sont désormais systématiquement informés du résultat de l'instruction des dossiers et du dialogue de gestion.
Ils peuvent ajourner ou rejeter des dossiers initialement considérés comme recevables par les postes (pratique qui a été observée lors de la première période de la campagne 2015/2016 du rythme nord), ou au contraire « rattraper » des dossiers qui avaient été proposés à l'ajournement ou au rejet par les postes lors de l'instruction.
Enfin, ils ont la possibilité de moduler, à la hausse ou à la baisse , les quotités théoriques obtenues par l'application stricte du barème. Néanmoins, compte tenu du caractère limitatif de leurs enveloppes, toute modulation à la hausse doit être compensée par d'autres à la baisse, voire par le rejet du dossier. Cette possibilité de modulation a été utilisée lors des dernières campagnes de bourses afin de corriger l'inadéquation entre le niveau de l'aide issu de l'application du barème et la situation réelle des familles. Ainsi, en 2014/2015, 2 626 familles boursières sur 14 700 (soit 18 %) ont vu leur quotité de bourse pondérée à la hausse (12,5 %) ou à la baisse (5,5 %).
2. Bilan de la campagne 2014/2015
Le nouveau dispositif de bourses a été mis en place à la rentrée de septembre 2013 pour les pays du rythme Nord (soit la très grande majorité des pays, pour lesquels l'année scolaire s'établit de septembre à juin de l'année suivante) et à la rentrée de janvier 2014 pour les pays du rythme Sud (soit une quinzaine de pays, dont l'Australie, le Rwanda et quelques pays d'Amérique centrale, dont l'année scolaire est calée sur l'année civile).
Au titre de la campagne 2014/2015 du rythme nord (achevée) et de la campagne 2015 du rythme sud (quasiment achevée), les postes et l'AEFE ont instruit 19 161 dossiers de demandes de bourses pour 31 471 enfants . Après avis de la commission nationale de bourses (CNB) et à l'issue de la période hors commission, l'Agence a attribué des bourses à 15 831 familles représentant 25 919 élèves , pour un montant total de 97,7 millions d'euros. Le coût moyen s'élève à 3 673 euros dans le rythme nord et à 5 136 euros dans le rythme sud.
Dans le rythme nord, la proportion de familles boursières bénéficiant d'une quotité à taux plein est de 42 % et la quotité moyenne de bourse accordée est de 80,15 %. Dans le rythme sud, 34 % des familles se sont vues accorder une bourse à 100 % et la quotité moyenne de bourse accordée s'élève à 79,96 %.
• Bilan de la réforme
S'il est encore trop tôt pour tirer un bilan définitif de la réforme, le gouvernement affirme dans ses réponses au questionnaire de la commission que sa mise en oeuvre répond d'ores et déjà aux objectifs poursuivis :
- du point de vue de la maîtrise budgétaire , puisque la dépense d'aide à la scolarité est désormais contenue dans les crédits inscrits en LFI et que le coût moyen par boursier, qui avait augmenté de 8 % entre 2011/2012 et 2012/2013, est désormais stabilisé (à 3 735 euros dans les pays du rythme nord) ;
- du point de vue de l'équité , il est vrai que cette réforme a conduit à une plus grande progressivité des quotités de bourses ; ainsi, le nombre de familles bénéficiant d'une bourse à 100 % est passé de 59 % pour la campagne 2012/2013 à 45 % en 2013/2014 et à 42 % en 2014-2015.
Dans le même temps, les familles bénéficiant d'une couverture partielle mais élevée des frais de scolarité sont plus nombreuses : 21 % des familles se sont vues accorder une quotité comprise entre 70 % et 90 % contre 14 % auparavant.
Toutefois, des sénateurs représentant les Français établis hors de France ont signalé un risque d'exclusion des familles à revenu moyen. Vos rapporteurs y sont naturellement très attentifs.
Répartition des familles boursières par
tranches de quotités
Comparaison 2012/2013 et 2014/2015
La redistribution est en revanche moins nette au niveau géographique du fait du niveau élevé des frais de scolarité dans certaines zones géographiques, notamment en Amérique du Nord.
Situation en 2012/2013 (ancien dispositif)
Situation en 2014/2015 (nouveau dispositif - 2e année)
Source : Rapport du Gouvernement sur la situation des Français établis hors de France (2015).
Si la moyenne mondiale des frais de scolarité s'élève à 4 560 euros en 2014/2015 dans le rythme nord, elle cache en fait d'importantes disparités d'une zone à une autre. Ainsi, l'écart entre l'établissement le plus cher (lycée français de New-York : 20 500 euros) et l'établissement le moins cher du réseau (école primaire de Mananjary (Madagascar) avec 242 euros) est de 1 à 18.
L'Amérique du Nord et l'Europe conservent un poids prépondérant dans le dispositif : actuellement, ces deux zones concentrent 38 % des moyens pour 27 % des bénéficiaires . A contrario, l'Afrique mobilise 27 % des crédits au profit de 36 % des bénéficiaires.
Rappelons qu'environ 26 000 enfants sur les 124 000 enfants français scolarisés dans le réseau de l'AEFE sont boursiers, soit un enfant français sur cinq . 28,8 % des élèves boursiers sont scolarisés dans les établissements en gestion directe, 45,8 % dans les établissements conventionnés et 25,4 % dans les établissements en partenariat.
? Les crédits d'aide à la scolarité pour 2016
Pour 2016, la dotation destinée à l'attribution des bourses scolaires sur critères sociaux diminue de 8 %, passant de 125,5 à 115,5 millions d'euros, soit une baisse de 10 millions d'euros , qui, selon le ministère, correspond à un ajustement par rapport aux besoins constatés lors de l'exécution des précédents budgets .
La dotation pour 2016 permettra de financer le solde (60 %) de la campagne 2015/2016 du rythme nord, la totalité de la campagne 2016 du rythme sud et la première partie (40 %) de la campagne 2016/2017 du rythme nord.
Vos rapporteurs s'interrogent sur les raisons de la sous-consommation des enveloppes allouées lors des dernières campagnes, d'autant que, dans le même temps, certains collègues sénateurs des Français de l'étranger font état de cas de déscolarisation d'enfants pour des raisons financières. Selon les informations recueillies par vos rapporteurs, si ce phénomène peut survenir ponctuellement dans certaines villes, il concerne surtout la scolarisation en maternelle, les familles privilégiant l'inscription des enfants en bas âge dans le réseau local et différant leur entrée dans le réseau français.
Pour autant, est-il opportun de diminuer ces crédits alors que les frais de scolarité et le taux de change pèsent sur le budget des familles ? Vos rapporteurs ne manqueront pas de revenir sur cette question au cours du débat en séance publique.