Projet de loi de finances pour 2016 : Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires

Rapports législatifs

Avis n° 166 (2015-2016), tome III, déposé le 19 novembre 2015

Avis n° 166 (2015-2016) de M. Jean-Pierre GRAND et Mme Marie-Françoise PEROL-DUMONT , fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 19 novembre 2015

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS
INTRODUCTION
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES DANS LE CADRE DE LA PRÉPARATION DU PRÉSENT RAPPORT
EXAMEN EN COMMISSION
ANNEXE A - PRINCIPAUX PAYS D'IMPLANTATION DES COMMUNAUTÉS FRANÇAISES
ANNEXE B - ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DU RÉSEAU CONSULAIRE EN 2014 ET 2015 (HORS VACATIONS)
ANNEXE C - RAPPORT SUR LE RETOUR DES FRANÇAIS DE L'ETRANGER : LISTE DES PROPOSITIONS THEMATIQUES

N° 166

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2016 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT :
FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES

Par M. Jean-Pierre GRAND et Mme Marie-Françoise PEROL-DUMONT,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin , président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi , vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri , secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Emorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Jean-Vincent Placé, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602

Sénat : 163 et 164 à 170 (2015-2016)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS

1. Les crédits inscrits au PLF pour 2016 pour le programme 151 s'établissent à 369,9 millions d'euros et enregistrent une diminution de 4,4 millions d'euros (-1,16 %) par rapport à 2015. Cette baisse s'explique principalement par la diminution (-10 millions d'euros) de la dotation destinée aux bourses scolaires, alors que les crédits consacrés aux services consulaires et au traitement des demandes de visas sont en augmentation (respectivement de 4,2 millions d'euros et de 1,5 million d'euros).

2 . La baisse de l'enveloppe consacrée aux bourses scolaires , qui passe de 125,5 millions d'euros en 2015 à 115,5 millions en 2016 , au motif d'une insuffisante consommation des crédits lors des précédentes campagnes de bourses, suscite des mécontentements et constitue, selon plusieurs sénateurs représentant les Français de l'étranger, un mauvais signal donné aux familles françaises à l'étranger , qui subissent par ailleurs l'augmentation des frais de scolarité. Si les objectifs de la réforme initiée en 2013 sont atteints en termes de maîtrise budgétaire et de répartition des aides, le risque qu'une partie des familles se trouvent exclues du système ne doit pas être négligé.

3. Concernant les autres lignes budgétaires du programme, l'augmentation (+4,2 millions d'euros) de l'enveloppe destinée aux services consulaires (204,86 millions d'euros) vise notamment à engager la préparation des élections prévues en 2017 (élection présidentielle et élection des députés des Français de l'étranger), à encourager le développement de l' e -administration et à compenser les pertes liées au taux de change euro-dollar, les crédits d'intervention en matière d'aide sociale étant, quant à eux, en légère baisse à 18,07 millions d'euros.

4. Un motif particulier de satisfaction est la progression des recettes des visas , - 161 millions d'euros en 2014 - ainsi que l'instauration d'un mécanisme de retour d'une partie de ces recettes vers le ministère des affaires étrangères , dispositif en faveur duquel vos rapporteurs pour avis avaient plaidé l'année dernière. En 2016, ce retour portera -en gestion- sur 6,6 millions d'euros, dont 5 millions d'euros au profit d'Atout France et 1,6 million d'euros (somme au demeurant assez modeste) au profit d'un renforcement des moyens consacrés au traitement des visas. Si l'objectif affiché par le ministère est un doublement du nombre de visas délivrés à l'horizon 2020 (5 millions), une diminution que l'on espère temporaire du nombre de visiteurs étrangers n'en est pas moins à craindre à la suite des attentats qui ont durement frappé la France cette année.

Sous le bénéfice de ces observations, vos rapporteurs pour avis émettent une appréciation positive sur les crédits inscrits dans le PLF 2016 pour le programme 151.

À l'issue de sa réunion du mercredi 18 novembre 2015, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Au sein de la mission « Action extérieure de l'Etat », le programme 151 « Français de l'étranger et affaires consulaires » finance les dépenses du réseau consulaire et, à ce titre, l'ensemble des services dévolus aux quelque 2 millions de Français établis hors de France, ainsi qu'aux Français « de passage » à l'étranger qui représentent un flux de plus de 21 millions de personnes par an. La délivrance des visas relève également de ce programme.

Pour 2016, ce budget enregistre une baisse modérée de 1,16 %, liée principalement à la diminution importante de la dotation destinée aux bourses scolaires, alors que d'autres lignes budgétaires du programme sont en légère hausse.

Ce budget permettra le fonctionnement d'un réseau composé, au 1 ^er janvier 2015, de 221 postes consulaires . Afin de continuer à fournir un service de qualité aux Français à l'étranger dans un contexte de forte contrainte budgétaire et alors même que le nombre de nos compatriotes à l'étranger est en progression constante (+ 3% en moyenne depuis dix ans), ce réseau s'est adapté ces dernières années : transformation de consulats généraux en postes à gestion simplifiée ou en agences consulaires, allègement des missions et adossement à des institutions françaises présentes sur place, (tel un institut français ou un bureau d'UbiFrance), prise en charge des missions consulaires par des postes de rattachement du fait de la transformation d'ambassades en postes de présence diplomatiques.

Au-delà de la présentation des crédits de ce programme pour l'année 2016, le présent avis fait le point, comme chaque année, sur l'activité des postes consulaires , qui reste soutenue : délivrance de titres d'identité, d'actes d'état civil, d'actes notariés, traitement des demandes de visas, mise en oeuvre de la protection consulaire...

Il met également l'accent sur les nombreuses initiatives prises par l'administration consulaire pour moderniser ses procédures et améliorer sa performance , notamment grâce à la dématérialisation (accès en ligne au Registre des Français établis hors de France, télétransmission des documents délivrés par le Service central de l'état civil, portail Internet pour les visas...), la plupart de ces projets s'inscrivant dans le cadre de MAEDI 21 , projet du ministère pour le XXI ^ème siècle.

Enfin, cet avis se fait l'écho d'un rapport paru récemment sur la question peu étudiée du retour en France des Français de l'étranger .

I. DES CRÉDITS DU PROGRAMME 151

A. DES MISSIONS RÉPARTIES EN TROIS ACTIONS

Les trois actions qui composent le programme 151 couvrent l'ensemble de l'activité consulaire :

L'action 1 : « Offre d'un service public de qualité aux Français à l'étranger » se décline en plusieurs pôles : Assemblée des Français de l'étranger, fonctionnement, télé-administration, accueil et pôle social. Elle regroupe les principaux services publics accessibles à nos ressortissants à l'étranger (état civil et services administratifs, aide sociale, élections).

L'action 2 : « Accès des élèves français au réseau de l'AEFE » correspond à l'octroi de bourses scolaires en faveur des enfants des familles à revenus modestes.

L'action 3 : « Instruction des demandes de visas » correspond à l'activité de traitement des demandes de visas dans les postes consulaires (3,2 millions de titres demandés en 2014) et à celle de la mission pour la politique des visas (MPV) de la Direction des Français à l'étranger, qui participe à la détermination et à la mise en oeuvre de la politique des visas, conjointement avec le ministère de l'intérieur. Elle ne comprend que les rémunérations des agents des services des visas (dépenses de personnel).

B. DES CRÉDITS LÉGÈREMENT DIMINUÉS

Pour 2016, les crédits du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » s'établissent à 369,93 millions d'euros :

	LFI 2015	PLF 2016	Évolution
	AE= CP	AE=CP	En €	En %
Titre 2 Dépenses de personnel	218 237 248 €	222 004 312 €	-0,3%	+1,7%
Titre 3 Autres dépenses de fonctionnement	11 685 000 €	14 350 852 €	- 34,85 %	+22,8 %
Titre 6 Dépenses d'intervention	144 346 080 €	133 575 050 €	+3,3 %	-7,46 %
Total	374 268 328 €	369 930 214 €	-0,6 %	-1,16 %

Par action, les grandes masses financières sont les suivantes :

	LFI 2015	PLF 2016	Évolution AE= CP
	AE+ CP	AE= CP	En montant	En %
*Action 1* Offre d'un service public de qualité aux Français à l'étranger	200 671 785	204 865 716	+4,2 M€	+2,09 %
*Action 2* Accès des élèves français au réseau AEFE	125 540 000	115 500 000	-10,04 M€	- 8 %
*Action 3* Instruction des demandes de visas	48 056 543	49 564 498	+1,5 M€	+3,1 %
Total	374 268 328	369 930 214	-4,34 M€	-1,16 %

Le programme 151 voit son enveloppe globale baisser de 1,16 % en 2016 . Cette évolution recouvre une augmentation (+4,2 millions d'euros) des crédits consacrés au service public destinés aux Français de l'étranger (action 1) et aux demandes de visas (+1,5 million d'euros) (action 3) et une diminution des crédits alloués à l'aide à la scolarité (-10 millions d'euros).

• L'action 1 (« offre d'un service public de qualité aux Français à l'étranger » ) voit ses crédits augmenter de 2,09 % (+4,2 millions d'euros) à 204,86 millions d'euros (contre 200,67 millions d'euros en 2015). Sur ce montant, 172,44 millions d'euros sont des crédits de personnel , le reste ( 32,43 millions d'euros ) se répartissant entre :

- 14,35 millions d'euros (contre 11,68 millions d'euros en 2015) de crédits de fonctionnement qui comprennent notamment :

. les frais de représentation et de tournée consulaires (en augmentation à 3,24 millions d'euros contre 2,71 millions d'euros en 2015) ;

. une subvention à l'Assemblée des Français de l'étranger destinée à financer les indemnités des conseillers et du fonctionnement (2,6 millions d'euros contre 2,68 millions d'euros en 2015) ;

. une enveloppe de 2,05 millions d'euros pour la préparation en 2016 des élections prévues en 2017 (élection présidentielle et élection des députés des Français établis hors de France) ;

. les crédits destinés aux achats de documents sécurisés (passeports, cartes d'identité, formulaires...) (1,59 million d'euros, montant identique à celui de 2015) ;

. les subventions aux agences consulaires (1,41 million d'euros, montant identique à celui de 2015) ;

. les crédits destinés à la télé-administration (1,5 million d'euros contre 1,1 million d'euros en 2015).

	LFI 2015	PLF 2016	Evolution (€)
Pôle AFE - Conseillers consulaires
Assemblée des Français de l'étranger	2 680 000 €	2 601 750 €	-78 250 €
*Total AFE et conseillers*	2 680 000 €	2 601 750 €	-78 250 €
Pôle fonctionnement des services
Fonctionnement courant DFAE	360 000 €	360 000 €	-
SCEC	1 200 000 €	980 000 €	-220 000 €
Achat de documents consulaires et acheminement des passeports	1 590 000 €	1 590 000 €	-
Adoption internationale (fonctionnement)	60 000 €	60 000 €	-
Information sur l'expatriation	100 000 €	70 000 €	-30 000 €
Agences consulaires	1 410 000 €	1 410 000 €	-
Frais de tournées et de représentation consulaire	2 710 000 €	3 237 102 €	+527 102 €
Entretien des cimetières civils	475 000 €	475 000 €	-
*Total pôle fonctionnement des services*	7 905 000 €	8 182 102 €	+277 102 €
Pôle téléadministration et accueil
Maintenance des logiciels existants	1 100 000 €	611 000 €	+ 411 000 €
Actions de modernisation	1 100 000 €	900 000 €	+ 411 000 €
*Total pôle téléadministration et accueil :*	1 100 000 €	1 511 000 €	+ 411 000 €
*Total*	11 685 000 €	14 350 852 €	+2 665 852 €

Source : PAP 2016

- et 18,07 millions d'euros (contre 18,33 millions d'euros en 2015, soit une baisse de 1,42 %) de crédits d'intervention pour l'aide sociale : subventions aux comités consulaires pour la protection et l'action sociale (15,64 millions d'euros, quasiment stable par rapport à 2015), rapatriements et hospitalisations d'urgence (1 million d'euros, soit -50 000 euros), subventions versées à la Caisse des Français de l'Etranger (382 000 euros contre 498 000 euros), organismes locaux d'entraide et de solidarité (398 000 euros, reconduit), centres médico-sociaux et organismes autorisés pour l'adoption.

• L'action 2 (« accès des élèves français au réseau de l'AEFE »), qui vise à l'attribution des bourses scolaires sur critères sociaux, voit sa dotation baisser de 8 % (- 10 millions d'euros , soit une enveloppe de 115,5 millions d'euros ), en raison de dépenses « inférieures à l'enveloppe allouée » lors des dernières campagnes (voir ci-après).

• L'action 3 (« instruction des demandes de visas ») est dotée de 49,56 millions d'euros contre 48,06 millions d'euros en 2015, constituée exclusivement de crédits de personnel (titre 2). Cette enveloppe augmente de 3,1 % (+1,5 million d'euros), en cohérence avec l'accent mis sur le renforcement des moyens pour traiter les visas.

Ces crédits sont destinés à la Mission pour la politique des visas (MPV), structure d'administration centrale, et aux agents chargés de l'instruction des visas dans le réseau consulaire.

L'action 3 bénéficie en outre de fonds de concours provenant du fonds européen pour les frontières extérieures (FFE) et du fonds de sécurité intérieure (FSI) : il s'agit de crédits européens utilisés pour la réhabilitation des locaux des services des visas et la formation du personnel ; leur montant pour 2016 est estimé à 0,6 million d'euros.

II. LES FRANÇAIS À L'ÉTRANGER : UNE COMMUNAUTÉ EN CROISSANCE

Au 31 décembre 2014, 1 680 594 de nos compatriotes étaient inscrits au registre mondial des Français établis hors de France , soit une hausse de 2,3 % par rapport à l'année précédente. Il s'agit d'une augmentation supérieure à celle observée en 2013 (+2 %), mais légèrement inférieure à la tendance moyenne annuelle d'accroissement de la communauté française à l'étranger au cours des dix dernières années (environ 3 %).

Évolution de la population française inscrite dans le monde et dans les États membres
de l'Union européenne de 1995 à 2014

Source : Ministère des Affaires étrangères et du Développement international

Évolution de la population française inscrite par région de 1995 à 2014,
hors Etats membres de l'Union européenne

Source : Ministère des Affaires étrangères et du Développement international

Il convient de rappeler que l'inscription au registre mondial n'est pas obligatoire. De fait, on estime à plus de 2 millions le nombre de Français établis hors de France, de manière plus ou moins permanente.

* La première communauté de Français hors de France est celle résidant dans les Etats membres de l'Union européenne : 631 639 personnes inscrites en 2014. Si cette communauté est globalement stable, elle augmente fortement dans cinq pays : Malte (+13,7 %), l'Estonie (+10,1 %), la Roumanie et la Bulgarie (+8,5 %), la République tchèque (+7,8 %) et la Croatie (+ 7 %). Une inversion de tendance est à noter pour l'Irlande, qui a enregistré un taux de croissance de 5 %, alors que ce taux était en baisse en 2013.

En revanche, l'Espagne, l'Italie et le Portugal voient le nombre de Français établis sur leur territoire diminuer.

* L'Amérique du Nord regroupe la deuxième communauté française expatriée : 222 674 Français , dont 61 % (135 837) aux Etats-Unis et 39 % (86 837) au Canada (soit au total 13,6 % de nos compatriotes inscrits au registre des Français à l'étranger, en augmentation de 4,6 % en 2014).

En 2014, la communauté française installée aux Etats-Unis augmente de 4,9 % (3,5 % en 2013), quatre postes consulaires (les mêmes que l'année précédente) enregistrant une forte croissance de leur communauté : Los Angeles (23,4 %), Chicago (+6,1 %), Houston (+5 %) et la Nouvelle-Orléans (+4,4 %).

Au Canada, la croissance de l'effectif inscrit est de 4,3 % en 2014, les augmentations de communauté les plus importantes concernant Vancouver (+49,7 %) et Montréal (+5,5 %), l'augmentation de Vancouver s'expliquant en grande partie par la fermeture de notre poste à Calgary.

* La population inscrite au registre dans les pays d'Europe hors Union européenne croît de 1,8 % entre 2013 et 2014 (soit un ralentissement par rapport à l'année précédente où le taux de croissance était de 3 % dans cette zone) et s'établit à 203 411 , la Suisse demeurant le pays où la présence française est la plus forte (167 207 personnes ), en hausse également de 3 % en 2013. Sur les 24 pays de cette zone, sept ont des taux d'accroissement de plus de 7 % ^{1

(
*
)} et parmi ceux-ci, trois ont des taux de croissance supérieurs à 10 % (Macédoine, Monténégro et Tadjikistan), ces évolutions portant toutefois sur des effectifs relativement réduits.

* La communauté française établie au Proche et Moyen-Orient, soit 141 065 personnes en 2014 , augmente (+2,6 %). Cette évolution recouvre à la fois des pays enregistrant de très fortes hausses de leur population française (Irak, Emirats arabes unis, Bahreïn et Koweït, avec des taux respectifs de +20,9 %, +11,2 %, +7,9 % et +6,1 %) et des pays dont la communauté française diminue (Egypte et Syrie, avec des taux respectifs de -1,1 % et -22 %).

* La communauté française en Asie-Océanie s'accroît de 5 % en 2014 (après 4,2 % en 2013) et s'établit à 131 302 (soit près de 8 % des Français expatriés dans le monde).

Huit pays enregistrent une croissance supérieure ou égale à 7 % ^{2

(

*
)} , parmi lesquels la Birmanie ^{3

(

*
)} (+36,2 %), le Bangladesh (+17,7 %), et la Nouvelle-Zélande (+11,7 %), l'Australie (+9 %). ,

En Inde, les évolutions internes sont contrastées. Ainsi, la communauté française de New-Dehli diminue de 6,3 % alors que celles de Bangalore et de Pondichéry augmentent de 1,8 % et 1,7 %. En Chine , la communauté française est stable, augmentant fortement à Wuhan (9,9 %), mais diminuant de 9,8 % (après une baisse de 7 % en 2013) à Pékin.

* En Afrique francophone , le nombre de Français inscrits au registre progresse de 2,4 %, pour atteindre 122 574 en 2014 . Il augmente ainsi au Burundi (+12,1 %), au Tchad (+10,6 %), au Congo (+8,5 %), en Côte d'Ivoire (+7,5 %) ou encore en Guinée (+4,2 %), ainsi qu'au Mali (+17,2 %) du fait de l'envoi de troupes militaires dans ce pays. Le nombre de nos compatriotes diminue en revanche dans sept pays de cette région, notamment en République centrafricaine (-10,2 %) du fait de l'instabilité que connaît ce pays, mais aussi, dans une moindre mesure, au Gabon (-3,5 %), en Mauritanie et au Burkina (-2,5 %), en République démocratique du Congo (-1,7 %).

* Représentant 107 103 personnes en 2014 , la communauté française inscrite en Afrique du Nord augmente de 5 %, cette croissance concernant tous les pays de la zone : Algérie (+8,5 %), Maroc (+4,7 %), Tunisie (+1 %), à l'exception de la Libye (-11,9 %), même si la France ne compte dans ce dernier pays qu'une communauté réduite (258 personnes en 2014).

* Au nombre de 101 613 , les Français installés en Amérique latine ont augmenté en 2014 (+2,2 %). Cette croissance concerne une grande partie des pays de la région, à l'exception du Hondura s (-15,4%), du Salvador (-8,3 %), de la Jamaïque (-5,7 %), du Surinam (-4,2 %) et du Venezuela (-0,9 %), en raison de l'insécurité qui règne dans ces pays, les communautés présentes en République dominicaine, au Mexique et au Paraguay restant quant à elles stables.

* Enfin, la communauté française établie dans les pays d' Afrique non francophone progresse de 2,3 % et compte 19 213 individus en 2014. Les Français inscrits dans les pays de cette région sont peu nombreux, sauf en Afrique du Sud.

Les cinq premiers pays en termes de communauté française inscrite au registre sont la Suisse , les Etats-Unis , le Royaume-Uni , la Belgique et l' Allemagne . Ces pays accueillent chacun une communauté supérieure à 110 000 Français, et concentrent à eux cinq près de 40 % des Français établis à l'étranger. Les cinq suivants accueillent plus de 46 000 Français chacun. Ainsi les dix premiers pays figurant dans la liste en annexe A regroupent 60 % des Français inscrits au registre.

Parmi les 25 premiers pays d'expatriation des Français, il faut relever la poursuite de l'augmentation du nombre de nos compatriotes aux Emirats arabes unis (+11,2 %), en Australie (+9 %) et en Algérie (+8,5 %).

La part des double nationaux (42,1 % des Français inscrits au registre) est stable en 2014, leur progression (+2,3 %) étant identique à celle des expatriés inscrits (+2,3 %).

La proportion de double nationaux varie fortement d'une région à l'autre. Moins d'un Français sur quatre établi en Asie-Océanie possède une autre nationalité, alors qu'ils sont près des trois-quarts dans cette situation au Proche et Moyen-Orient. Dans les États membres de l'UE, près d'un expatrié sur trois détient plusieurs nationalités, une proportion qui s'élève à près d'un sur deux en Amérique du Nord.

III. UN RÉSEAU CONSULAIRE TRÈS SOLLICITÉ

A. L'ADAPTATION DU RÉSEAU CONSULAIRE SE POURSUIT

Au 1 ^er janvier 2015 , le réseau consulaire est constitué de 221 postes consulaires , dont 91 consulats et consulats généraux, 126 sections consulaires d'ambassade, deux chancelleries détachées, une antenne consulaire et un bureau français (Taipei). Il est complété par un réseau très dense d'environ 500 agences consulaires (512 agences tenues par des consuls honoraires au 1 ^er mai 2015).

En complément de l'ouverture de 16 postes consulaires ^{4

(

*
)} , intervenue au cours de la dernière décennie, le réseau consulaire français n'a cessé d'évoluer et de s'adapter .

Ces évolutions consistent à renforcer la présence là où la population française a des besoins, particulièrement en Afrique et en Asie, et à alléger la présence dans les endroits qui s'y prêtent, du fait d'une population stable et d'un environnement favorable (en Europe, en Amérique du Nord notamment).

Afin de prendre en compte l'évolution des enjeux économiques et d'influence (notamment dans les pays émergents) et les objectifs de réduction de la dépense publique, la réflexion sur l'évolution et la rationalisation de notre réseau consulaire à l'étranger se poursuit. Elle conduira à moyen terme à :

• la transformation de sections consulaires d'ambassades en postes de présence diplomatique (PPD) , dont cinq en 2015. A l'exception de la protection consulaire d'urgence de nos ressortissants qui restera assurée par ces postes, la gestion des communautés françaises sera prise en charge par les postes de rattachement ;

• la transformation des consulats généraux à gestion simplifiée ^{5

(

*
)} de Porto et de Turin-Gênes en agences consulaires ;

• l'allègement des missions de certains de nos consulats généraux à gestion simplifiée par des mesures de mutualisation et d'adossement à une structure française présente (Institut Français ou bureau d'Ubifrance). Comme Hambourg en 2013 et Stuttgart en 2014, sont concernés les postes de Düsseldorf, Naples et Saint-Pétersbourg en 2015 ;

• la restitution des compétences gérées par les pôles consulaires régionaux , en Europe centrale avec la dissolution en janvier 2015 du pôle régional de Vienne ou la restitution à Panama de ses compétences consulaires (gérées auparavant par le poste de San José) ;

• le rehaussement du consulat général à Recife (Brésil) en consulat général de plein exercice.

A l'issue de ces évolutions, le réseau consulaire français se maintient au premier rang mondial par l'éventail des services offerts , notamment en regard de ce que proposent nos principaux partenaires européens.

D'autres chantiers sont à l'étude, portant notamment sur le statut des consuls honoraires . À cet égard, le transfert à l'automne 2013 des fonctions exercées par deux chancelleries détachées à Madagascar (Majunga et Tamatave) à deux consuls honoraires appuyés par des agents de droit local constitue une expérimentation qui peut s'avérer intéressante.

QUI SONT LES CONSULS HONORAIRES ?

Les consuls honoraires relèvent des dispositions de la convention de Vienne sur les relations consulaires du 24 avril 1963.

Leur statut est fixé par le décret n ^o 76-548 du 16 juin 1976. Ce ne sont pas des agents de l'État mais des particuliers qui exercent leurs fonctions à titre bénévole. Ils sont choisis pour leur bonne connaissance de la communauté française et des principaux décideurs locaux. Ils ne sont pas obligatoirement Français. Sur les 512 consuls honoraires actuellement en fonction, 304 sont Français (dont 105 bi-nationaux) et 208 ne le sont pas.

Des subventions de fonctionnement peuvent être accordées aux agences consulaires qui accueillent un nombre important de compatriotes. En 2014, une enveloppe de 1,2 million d'euros a ainsi été répartie entre elles.

La charge de travail qui leur incombe est très lourde et s'accroît régulièrement. Outre leur mission traditionnelle de protection et d'assistance aux Français résidents ou de passage en difficulté, ils assurent désormais un véritable travail d'administration d'une communauté (recueil des demandes d'inscription au Registre, remise de passeports, réception des demandes d'aides diverses....) qui nécessite bureau et secrétariat.

Les consuls honoraires prennent part à la mise en oeuvre de la diplomatie économique . Grâce à leur connaissance fine de la région dans laquelle ils sont implantés, ils sont souvent de véritables « apporteurs d'affaires » pour les opérateurs économiques français et, à ce titre, mis à contribution par les différents services de l'ambassade.

Ils sont également impliqués dans l'organisation des élections : ils assurent la diffusion de l'information auprès de la communauté française, peuvent, lorsqu'ils sont Français, établir des procurations et tiennent très fréquemment les bureaux de vote.

Extrait du rapport du Gouvernement sur la situation des Français établis hors de France (2015).

B. UNE ACTIVITÉ TOUJOURS DENSE

Selon la convention de Vienne du 24 avril 1963, les services essentiels délivrés par les postes consulaires sont la protection des ressortissants du pays, la délivrance des titres d'identité et de voyage à leurs ressortissants ainsi que des visas aux ressortissants étrangers, et une mission d'influence consistant à développer des relations commerciales, économiques, culturelles et scientifiques avec les pays hôtes.

Comme le rappelait la Cour des comptes dans le rapport ^{6

(

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)} qu'elle a rendu en 2013 sur le réseau consulaire français, la France offre à ses ressortissants à l'étranger une palette de services beaucoup plus étendue que ce socle minimal : tenue d'un registre des Français établis hors de France, service d'état-civil identique à celui fourni sur le territoire national, tenue des listes électorales et organisation des élections (avec la tenue de bureaux de vote) et établissement d'actes notariés, action sociale et instruction des dossiers de demande de bourses scolaires.

Ce niveau de services est particulièrement élevé et sans équivalent pour des pays disposant d'un réseau comparable.

Les restrictions de moyens liées au contexte budgétaire actuel rendent nécessaires une rationalisation et une modernisation des procédures et conduisent à s'interroger sur l'opportunité de maintenir certaines missions.

1. Les visas, une activité économiquement rentable

Le nombre de visas demandés et délivrés augmente chaque année depuis cinq ans. En 2009, nos postes avaient délivré 1,85 million de visas pour 2,1 millions demandés ; en 2014, 2,8 millions de visas ont été délivrés (contre 2,5 en 2013 ) pour 3,2 millions demandés, soit un taux de refus de 12,5 %, situé au-dessus de la fourchette habituellement observée ces dernières années (9 à 10 %), qui s'explique par des demandes croissant à un rythme supérieur à celui des délivrances.

Le nombre de visas délivrés a augmenté de 12,4 % en 2014 par rapport à 2013 (contre 8,7 % l'année précédente, soit une forte progression). Parmi ceux-ci, 89,3 % étaient des visas de court séjour, une proportion en baisse par rapport à 2013 (93 % de visas de court séjour).

Visas de court séjour	Tourisme/ voyages privés	Voyages professionnels		Total
Visas de court séjour	2 123 634	388 033		2 547 863

Visas de long séjour	Etablissement ; raisons familiales	Séjour professionnel	Etudes
Visas de long séjour	52 209	16 484	67 019	176 675
				2 724 538

876 emplois sont actuellement consacrés à cette activité qui a bénéficié de créations nettes de postes ces dernières années (75 ETP sur 3 ans, dont 25 en 2013, 28 en 2014 et 22 en 2015). 25 ETP supplémentaires sont prévus pour 2016.

La délivrance des visas est aujourd'hui un enjeu particulièrement important, dans la mesure où c'est une activité qui génère des recettes : 161 millions d'euros en 2014 (137 millions d'euros en 2013), soit une augmentation de 17,4 % par rapport à 2013 et une progression continue depuis 2009. Le montant des recettes générées a ainsi doublé depuis 2006.

Source : MAEDI, réponse au questionnaire budgétaire pour 2016.

Vos rapporteurs pour avis se félicitent, à cet égard, qu'un accord ait été trouvé avec le ministère de l'économie et des finances pour qu'une partie de ces recettes revienne au ministère des affaires étrangères et du développement international afin de soutenir l'activité « visas » . Ce retour portera en 2016 sur 6,6 millions d'euros, dont 5 millions au profit d'Atout France en vue de soutenir la politique du tourisme, et 1,6 million d'euros au profit des visas, permettant de renforcer les moyens consacrés à cette activité par le financement d'emplois hors plafond.

Rappelons que l'objectif poursuivi par le ministère est celui d'un doublement du nombre de visas délivrés (soit 5 millions) à l'horizon 2020 .

Les visas sont en effet un instrument au service de la politique d'attractivité de la France . Le rythme de leur délivrance doit accompagner celui des demandes, qui ne cessent d'augmenter en relation avec la progression du tourisme. Les flux touristiques devraient en effet doubler d'ici 2030, selon les projections de l'Organisation mondiale du tourisme, passant d'un milliard à deux milliards de visiteurs.

Le délai moyen de délivrance sur l'ensemble des postes était en 2014 de 4,58 jours pour les nationalités à délivrance directe (3,87 jours en 2013) et de 10,56 jours pour les nationalités soumises à consultations (11,80 jours en 2013).

Nos postes à Alger (18 jours de délai d'instruction), Annaba et Téhéran (14 jours), Beyrouth (13 jours), Le Caire (12 jours) et Ankara (11 jours) sont au-dessus du délai moyen au mois de juin 2015.

Pour accélérer le traitement des demandes, la France a mis en place, depuis une dizaine d'années, diverses procédures d'externalisation des tâches liées aux visas.

L'externalisation partielle du traitement des visas

Plusieurs formules d'externalisation ont été mises en oeuvre, visant à externaliser tout ou partie des traitements des demandes de visas.

Dans sa forme la plus large, l'externalisation porte sur les tâches suivantes :

• prise des rendez-vous par l'intermédiaire d'un centre d'appels,

• information et réception des demandeurs de visa,

• collecte des dossiers de demandes de visa, accompagnée de la saisie des données alphanumériques et du recueil des identifiants biométriques,

• vérification de la production de l'ensemble des pièces justificatives requises,

• perception des droits de visas (et des frais de service rémunérant le prestataire limités par le Code communautaire des visas à 30 euros),

• transfert des dossiers au service des visas,

• information du demandeur sur l'état d'avancement de son dossier,

• restitution des passeports aux demandeurs.

Le code communautaire des visas précise que l'instruction des demandes, les entretiens éventuels, la prise de décision, l'impression et l'apposition des vignettes visas relèvent de la compétence exclusive des services consulaires. Les demandeurs restent libres de déposer leur dossier directement au service des visas, le passage par le prestataire n'étant pas obligatoire.

Actuellement, l'externalisation peut prendre deux formes différentes :

- simple prise de rendez-vous : 31 services consulaires pratiquent cette forme d'externalisation ;

- accueil du public et recueil des dossiers (et des identifiants biométriques dans les pays rattachés au système européen d'information sur les visas - VIS) : ce mode de fonctionnement a été expérimenté pour la première fois à Bombay en 2004. Cette forme d'externalisation se pratique dans 75 centres.

En 2014, près de 72 % des demandes de visas présentées à la France ont été collectées dans des centres externalisés .

En 2015, la programmation de nouvelles externalisations a été limitée en raison du déploiement du VIS (biométrie) en Russie, Chine et Inde selon le calendrier fixé par la Commission (14 septembre 2015 en Russie, 12 octobre 2015 en Chine et 2 novembre 2015 en Inde). L'externalisation du recueil des données biométriques, rappelons-le, a été autorisée par la CNIL puis par le Conseil d'Etat, aucune donnée personnelle n'étant conservée chez le prestataire.

Il a été cependant possible au premier semestre 2015 d'achever d'externaliser nos postes au Maroc. Au deuxième semestre 2015, le processus d'externalisation est lancé dans sept nouveaux pays, où il s'achèvera pour la plupart en 2016 : Philippines (Manille et Cebu), Côte-d'Ivoire (Abidjan), Vietnam (Hanoï et Ho Chi Minh), Azerbaïdjan (Bakou), Biélorussie (Minsk), Gabon (Libreville) et Madagascar (Tananarive).

L'externalisation (sur l'ensemble de postes pour un pays donné) est envisagée pour 2016 au Bénin (Cotonou), Burkina Faso (Ouagadougou), ainsi que pour les postes américains et canadiens.

D'après le ministère, le bilan est très positif : amélioration des conditions d'accueil des demandeurs, disparition des files d'attente devant nos consulats, réduction des délais d'instruction, maîtrise du plafond d'emploi, amélioration de la productivité des agents. L'externalisation a permis en outre de libérer les services des visas de certaines activités chronophages et de consacrer davantage de temps aux tâches régaliennes (contrôles, instruction, prise de décision), qui restent de la compétence exclusive de l'administration.

Afin de satisfaire aux exigences européennes encourageant des centres communs de visas, plusieurs des centres externalisés le sont avec d'autres partenair es. Ces centres partagés ne font l'objet d'aucun accord spécifique avec les partenaires et ne se basent que sur le principe d'une co-localisation du prestataire, les guichets et les outils informatiques étant distincts.

En 2013 a été lancé, conjointement avec le ministère de l'intérieur, un plan d'action pour les visas, afin d'équilibrer les objectifs de contrôle migratoire et les enjeux de la politique d'attractivité. Ce plan comportait trois volets :

- la simplification des procédures ;

- l'amélioration des conditions d'accueil des demandeurs ;

- la refonte du système d'information « visas ».

A cela, il faut ajouter des initiatives telles que l'expérimentation lancée en Chine le 27 janvier 2014, dans le cadre du cinquantenaire de la reconnaissance de la République populaire de Chine par la France, visant à délivrer les visas en quarante-huit heures ( programme `'Visa en 48 heures'').

Le délai de 48 heures s'entend du dépôt du dossier complet chez le prestataire à la remise du passeport avec le visa au demandeur. Cette mesure ne concerne que les demandes individuelles et exclut de fait pour la Chine les demandes de visas pour les voyages touristiques en groupe.

Depuis le 1 ^er janvier 2015, cette mesure a été étendue à l'Inde, l'Afrique du Sud, au Qatar, au Koweït, à Bahreïn, Oman et aux EAU (ceux-ci étant dispensés de visa depuis mai 2015.)

Elle s`appliquera à trois nouveaux pays d'ici la fin de l'année 2015 : la Turquie, Singapour et l'Indonésie .

L'atteinte de cet objectif repose sur la mise en oeuvre des moyens suivants :

- la facilitation de la prise de rendez-vous des demandeurs individuels pour qu'ils puissent, s'ils le souhaitent, déposer leurs dossiers le jour même ou le lendemain au plus tard ;

- la mise en place de navettes supplémentaires entre les services des visas et les prestataires pour la récupération des passeports traités afin d'accélérer leur restitution ;

- un étiquetage particulier des dossiers individuels de demandes de visa de court séjour destiné à permettre un traitement prioritaire par le service des visas ;

- des effectifs supplémentaires affectés aux postes concernés et l'envoi de missionnaires en renfort à la demande pendant la période de haute saison (traditionnellement de juin à septembre). 13 nouveaux ETP devraient être créés en Chine en 2015.

Le projet stratégique du ministère pour le XXI ^eme siècle , MAEDI 21 , prévoit également la création prochaine (dès 2017) d'un portail internet pour les visas (« France Visas ») permettant les demandes de visas en ligne ainsi que, à terme -à l'horizon 2020-, la délivrance en ligne des visas (sous la forme de e-vignettes).

2. La délivrance des titres d'identité

La délivrance des titres d'identité et de voyage aux Français de et à l'étranger est un autre service administratif rendu par les consulats. La mise en place de la biométrie en juin 2009 a constitué une étape importante.

En 2014, 272 000 passeports ont été délivrés , ce qui représente une hausse de plus de 13 % par rapport à 2014 et de 95 % depuis 2009. 4 700 passeports d'urgence et 13 500 laissez-passer ont également été délivrés par les postes diplomatiques et consulaires.

Le délai moyen de délivrance des passeports en 2014 diminue légèrement par rapport à 2013 ( 11,5 jours contre 11,8 en 2013). Au-delà du délai de délivrance (qui correspond au délai de traitement de la demande), il importe d'être attentif au délai nécessaire à l'obtention d'un rendez-vous ; celui-ci peut être d`un ou deux jours en période creuse et jusqu'à 7 à 8 semaines en période de forte activité.

Le nombre de cartes d'identité délivrées a diminué de 8,6 % en 2014 (82 100), en conséquence de l'allongement à quinze ans de la durée de validité des cartes nationales d'identité délivrées aux majeurs ^{7

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)} . A cet égard, les difficultés rencontrées au début de l'année 2014 dans certains pays refusant de reconnaître la nouvelle validité de ces titres (Serbie, Turquie et Malte) ont été résolues.

Le délai moyen de délivrance des cartes nationales d'identité sécurisées (CNIS) par les postes consulaires s'établit en 2014 à 42 jours à compter du dépôt de la demande, ce qui constitue un progrès par rapport à 2013 (45 jours) et correspond exactement à la cible de l'indicateur défini par le PAP pour 2017. Selon le PAP, ce progrès est lié à une amélioration de la construction de l'indicateur qui prend mieux en compte l'activité des petits postes délivrant moins de cartes nationales d'identité.

L'augmentation du nombre de titres de voyages délivrés dans le réseau diplomatique et consulaire a conduit le ministère des affaires étrangères et du développement international à prendre des mesures pour faciliter le dépôt des demandes et la délivrance des titres .

S'agissant des cartes nationales d'identité , les consuls honoraires sont habilités à recevoir les dossiers de demande aux fins de transmission au poste consulaire compétent, ainsi qu'à remettre le titre à son bénéficiaire. Cette mesure évite à un certain nombre d'usagers un double déplacement à l'ambassade ou au consulat.

Les tournées consulaires organisées par les postes ont le même objectif.

Afin de réduire les délais de délivrance des passeports , le ministère des affaires étrangères et du développement international a mis en place, depuis quelques années, un acheminement direct des titres depuis l'Imprimerie nationale vers une trentaine de postes qui délivrent près de 60 % des passeports du réseau. Cet acheminement, d'un coût conséquent par rapport à un envoi par la valise diplomatique (plus de 300 000 euros pour l'année 2014), permet de réduire le délai d'attente du titre par les usagers, délai qui ne dépasse jamais deux semaines après le dépôt de la demande.

La pré-saisie en ligne des demandes de passeports va faire l'objet d'une phase-pilote en métropole. Le ministère des affaires étrangères et du développement international a fait connaître au ministère de l'Intérieur et à l'Agence Nationale des Titres Sécurisés son souhait d'être associé à cette expérimentation.

En revanche, la dématérialisation des demandes de CNIS sous leur forme actuelle (c'est-à-dire non biométriques) fait l'objet d'un refus du ministère de l'Intérieur . Les demandes continuent donc à être traitées tant par les postes que par les mairies, de façon manuelle, ce qui génère inévitablement des délais de délivrance plus longs (deux mois en moyenne, contre huit jours pour un passeport).

Le décret n° 2015-701 du 19 juin 2015 simplifiant la délivrance des passeports autorise la remise du titre par courrier sécurisé pour les Français de l'étrange r inscrits au registre. Un arrêté conjoint du ministère de l'intérieur et du ministère des affaires étrangères et du développement international fixant les modalités d'application et la liste des Etats concernés (pays membres de l'UE ou dont la superficie le justifie, notamment Amérique du Nord et Australie) est en cours de signature. Cette mesure, applicable aux seuls Français de l'étranger, évitera à nos compatriotes une double comparution .

3. L'état civil

Les postes consulaires gèrent l'état civil des Français nés à l'étranger . En 2014, ils ont ainsi établi 123 124 actes (dont 59 857 actes de naissance, 49 125 actes de mariage, 5 516 actes de reconnaissance, 7 296 actes de décès et 2 510 déclarations conjointes de changement de nom), en hausse par rapport à 2013 (119 609) et stable par rapport à 2012 (123 089 actes).

Le service central d'état civil (SCEC) du MAEDI situé à Nantes assure, quant à lui, la conservation, la mise à jour et la délivrance de l'ensemble des actes d'état civil dressés et transcrits dans les ambassades et consulats (4 millions d'actes), les actes d'état civil des ressortissants français établis dans des pays anciennement sous souveraineté française (8 millions d'actes) et ceux des personnes ayant acquis la nationalité française par décret de naturalisation ou par déclaration (3 millions d'actes).

Le SCEC assure également la transcription à l'état civil français de décisions judiciaires (jugements d'adoption, jugements déclaratifs de décès) pour des événements survenus à l'étranger et concernant des ressortissants français. Il assure enfin la tenue du Répertoire civil et du Répertoire civil annexe pour les personnes nées à l'étranger.

Après une période de forte croissance (31 % entre 2005 et 2010), l'activité de délivrance des actes reste stable : chaque année, le SCEC délivre environ 1,8 million de copies et d'extraits d'actes.

Le nombre d'actes établis pour les Français par déclaration à la suite d'un mariage avec un ressortissant français (article 21-2 du code civil) a continué à diminuer en 2014 (-13 % avec 20 533 actes).

Pour les Français par décret de naturalisation, 2014 constitue une deuxième année consécutive de hausse du nombre de dossiers (52 816 actes, soit une hausse de 11 %). Cette tendance fait suite à la politique d'encouragement à l'acquisition de la nationalité française mise en oeuvre par les préfectures et les postes consulaires.

La reconstitution des actes manquants des registres établis dans les pays anciennement sous souveraineté française continue à diminuer (6 713). En effet, la plus grande partie de ces actes est désormais reconstituée. Cependant, les dossiers restant à traiter aussi bien pour l'Afrique que pour l'Algérie requièrent une expertise en état civil et nationalité qui les rend particulièrement chronophages.

On observe une parfaite stabilité par rapport à 2013 avec un total de 108 062 nouveaux actes d'état civil créés en 2014, dont 28 000 par le Bureau des Transcriptions pour le Maghreb (BTM).

On constate en revanche une baisse des transcriptions judiciaires due principalement à la forte diminution des adoptions internationales (3 206).

L'activité du répertoire civil, après une augmentation significative en 2013 (+27 %) résultant de l'application de la loi du 5 mars 2007 (réexamen des mesures de protection par les juges avant le 31 décembre 2013), a très légèrement diminué en 2014 (21 007). Elle se maintient toutefois à un niveau élevé (pour mémoire 7 209 inscriptions étaient enregistrées au répertoire civil en 2009 avant la promulgation de la loi).

Le SCEC est au coeur des actions de numérisation et de modernisation de l'Etat .

La tenue du répertoire civil et du répertoire civil annexe a été intégrée au système d'information du service central d'état civil offrant aux officiers d'état civil la possibilité de délivrer rapidement les certificats associés.

Par ailleurs, les logiciels d'état civil du SCEC et des postes consulaires ont été mis en conformité avec la loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe.

Une convention en cours de signature entre le Conseil supérieur du Notariat et le SCEC devrait bientôt permettre la transmission directe des actes d'état civil entre celui-ci et les notaires . Un système de transmission analogue est envisagé avec les préfectures, via la plateforme Comedec.

Parmi ses actions visant à améliorer la communication avec les usagers, le SCEC a mis en place en décembre 2013 un processus de suivi des demandes qui avertit l'usager de l'envoi du document d'état civil.

4. Les pistes pour alléger les tâches du réseau consulaire

a) Les brigades « volantes » en renfort en cas de pics d'activité

Plusieurs pistes sont à l'étude ou en cours d'expérimentation pour alléger les tâches d'un réseau consulaire sous pression.

Ainsi par exemple, un petit volant d'emplois est conservé pour être déployé à la demande et permettre d'absorber les pics d'activité saisonniers. Cette méthode souple et flexible ne peut être qu'encouragée, sachant que la difficulté réside dans le fait que les « pics saisonniers » se produisent simultanément dans beaucoup de points du réseau consulaire. De même que le recours à des agents de droit local - hors missions régaliennes naturellement -, se poursuit.

LA POLITIQUE DES « RENFORTS » PONCTUELS
AU SEIN DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DU DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL

Au cours des dernières années, le ministère des Affaires étrangères a augmenté sa capacité à mobiliser des personnels de renfort. L'envoi de ces agents en mission à l'étranger intervient pour l'essentiel en réponse à des crises ou à des situations d'urgence. Il peut aussi, dans un contexte de resserrement des effectifs dans le réseau diplomatique et consulaire, répondre à des besoins en personnels sur une base temporaire. Pour ce faire, le ministère des Affaires étrangères a constitué un vivier d'agents qui, à tout moment, peuvent être envoyés à l'étranger pour une mission de courte durée. Ils font l'objet d'une sélection spécifique au moment de leur recrutement en fonction de leur grade, des compétences acquises (consulaire, politique, coopération, gestion, secrétariat, informatique et communication...) et de leur disponibilité. Le nombre de ces personnels de renfort a été multiplié par deux ces dernières années. Désormais, une trentaine d'agents missionnaires de renfort de catégories A, B et C sont rattachés en permanence à la Direction des ressources humaines du ministère et effectuent tout au long de l'année des missions ponctuelles. A ces missionnaires de renfort permanents s'ajoutent des agents qui sont sollicités pour répondre à des besoins urgents supplémentaires.

Source : ministère des affaires étrangères et du développement international, réponse au questionnaire budgétaire

b) La question des actes notariés en dehors de l'Union européenne

Le ministère a envisagé de généraliser l'extinction de la fonction notariale dans les consulats, déjà effective sur le territoire des Etats membres de l'Union européenne , de l'espace économique européen ainsi qu'en Andorre, en Suisse, à Monaco et au Vatican depuis 2005. Il y était encouragé en ce sens par la Cour des comptes (rapport de 2013 sur l'évolution et les missions et de l'organisation des consulats français à l'étranger) qui constatait que la suppression des missions notariales des consulats en Europe n'avait suscité aucune critique ou réaction négative parmi les communautés françaises de ces pays.

L'extinction totale de cette fonction nécessite cependant une adaptation législative. Or, le ministère de la Justice n'a pas souhaité modifier la loi de 2011. Le Conseil supérieur du notariat (CSN), pour sa part, a montré de fortes réticences face à ce qui lui semble constituer, hors d'Europe, un risque pour la sécurité juridique de ses clients , là notamment où il n'existe pas de système notarial comparable au système français.

Dans le même temps, depuis deux ans, l'activité notariale des postes baisse de façon très substantielle : 5 961 actes en 2012, 4 074 en 2013, 3 735 en 2014. Cette baisse est sans doute très conjoncturelle mais rend moins impérieuse la nécessité d'une suppression de la fonction à court terme .

Le ministère a donc convenu avec le Conseil supérieur du notariat de rechercher des moyens d'alléger la charge qui pèse sur les consulats en simplifiant la procédure de coopération entre les autorités diplomatiques et les notaires . Cette coopération renforcée vise à transférer systématiquement la rédaction des projets d'actes notariés aux notaires dans le cadre de leur dialogue avec leurs clients. Dans certains pays ou régions (Québec), les usagers seront invités à systématiquement s'adresser à un notaire local.

C. DES INNOVATIONS POUR AMÉLIORER LA PERFORMANCE

1. Les services consulaires en ligne

Lancé en novembre 2011 en remplacement du guichet d'administration électronique, le portail de télé-services MonConsulat.fr permettait jusqu'à présent aux Français inscrits au Registre mondial :

- de consulter et d'actualiser leurs données personnelles (coordonnées, situation socioprofessionnelle) ;

- de gérer leur situation électorale (vérification de l'inscription sur la liste électorale consulaire, choix de voter en France ou à l'étranger, option pour le vote par correspondance sous pli fermé pour les élections législatives) ;

- de télécharger une attestation d'inscription consulaire (qui peut servir à prouver l'installation à l'étranger, notamment dans le domaine fiscal ou douanier...).

Ce portail a rencontré un réel succès. Depuis son lancement, près de 274 000 comptes utilisateurs ont été créés.

Sa principale limite est qu'il ne permet pas encore à un usager de s'inscrire en ligne au Registre des Français de l'étranger.

En 2016, ces derniers se verront offrir de nouveaux services sur le site Mon.Service-public.fr , qui se substituera à MonConsulat.fr .

Ils auront la possibilité, à partir d'un compte ouvert sur ce site, de demander en ligne leur inscription au registre mondial des Français établis hors de France ou d'en demander les modifications .

Ils pourront également signaler leur changement d'adresse au sein de la circonscription, demander le transfert de leur dossier dans une autre circonscription ou enfin demander leur radiation lors d'un retour en France.

De même, ils pourront s'inscrire et mettre à jour leur inscription sur la liste électorale de leur lieu de résidence.

Ils auront également la faculté de conserver dans un coffre-fort électronique les documents importants pour leur inscription et recevoir à leur demande des attestations certifiées correspondantes à leur situation.

Les Français établis hors de France pourront ainsi gérer au plus près leur inscription au registre en relation directe avec l'administration. Ils pourront accéder à leur dossier pour le faire évoluer en temps réel conformément à leurs besoins.

D'autres services pourront être proposés à terme, en relation le cas échéant avec d'autres partenaires institutionnels, comme la demande en ligne de titres de voyage ou la prise de rendez-vous pour des démarches aux consulats.

Néanmoins, les Français qui le souhaitent pourront toujours s'inscrire au registre consulaire au guichet ou par correspondance, en fonction des modalités définies par chaque consulat.

Un nouveau système de vote par Internet devrait, en outre, être mis en place en 2017.

Selon le projet du ministère MAEDI 21 , chaque citoyen français à l'étranger devrait être en mesure, à l'horizon 2020, d'effectuer l'ensemble de ses démarches consulaires en ligne 24 heures sur 24.

2. « Itinéra » ou les services consulaires en itinérance

Lancé en 2012, Itinéra est un dispositif électronique sécurisé, qui permet aux services consulaires de recueillir sur place , lors des tournées dans leur circonscription, les données biométriques nécessaires à l'établissement d'un passeport .

En pratique, les stations Itinéra se présentent sous la forme de valises roulantes contenant un ordinateur portable, un scanner et un dispositif de recueil d'empreintes et d'une petite imprimante. La version actuelle permet également un accès aux diverses applications consulaires (Registre notamment).

Aujourd'hui, 60 stations Itinéra sont effectivement déployées à l'étranger, qui ont permis de recueillir plus de 6 000 demandes de passeports à ce jour. Toutefois, les performances techniques aléatoires n'ont pas permis de donner à ce dispositif toute l'ampleur désirée.

L'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) travaille à l'élaboration d'un nouveau matériel, rendu nécessaire par les évolutions techniques. Ce matériel pourrait être déployé en 2016 ou 2017.

3. Les actions de la Direction des Français de l'étranger pour la simplification

La Direction des Français de l' Etranger a engagé une démarche de simplification administrative.

Parmi les 40 premières mesures annoncées en novembre 2014 dans le « choc de simplification » de l'action publique , trois émanent de la DFAE :

- la fin de la double comparution pour l'obtention d'un passeport dans un consulat (proposition n° 16) : comme dit précédemment, dans un très grand nombre de pays représentant plus de 70 % des Français à l'étranger, l'usager peut maintenant, s'il le souhaite, recevoir son passeport par courrier sécurisé plutôt que de se déplacer de nouveau ;

- la dispense de réservation d'hôtel pour une demande de visa court séjour (proposition n° 17) : la nécessité de présenter des réservations d'hôtel représentait une complication pour l'usager sans offrir de garanties de sécurité contre le risque migratoire ;

- la possibilité pour les notaires de demander eux-mêmes certains actes au service central d'état civil , dans le cas par exemple d'une succession (proposition n° 18) : cette proposition sera mise en oeuvre dès la signature par le Conseil Supérieur des Notaires de la convention précitée.

Parmi les 40 nouvelles mesures présentées en juin 2015, quatre émanent de la DFAE :

- l'envoi des procurations par voie dématérialisée (proposition n° 13) : une procuration établie par un Français à l'étranger pour voter en France pourra être transmise par voie dématérialisée à la mairie compétente ;

- le déploiement du référentiel de qualité Marianne dans les consulats (proposition n° 14) : une démarche d'expérimentation a été lancée dans neuf consulats à l'été 2015 ;

- la radiation automatique de la liste électorale consulaire en cas de radiation du registre des Français établis hors de France (proposition n° 15) : cette mesure évitera que des Français soient encore inscrits sans le savoir sur une liste électorale consulaire ;

- l'inscription au registre des Français établis hors de France n'impliquera plus une inscription automatique sur la liste électorale consulaire (proposition n° 16) : le choix sera laissé au citoyen de rester inscrit en France ou de s'inscrire sur la liste électorale consulaire.

IV. DES ACTIONS QUI ACCOMPAGNENT NOS COMMUNAUTÉS FRANÇAISES À L'ÉTRANGER

A. LA SITUATION SÉCURITAIRE DES COMMUNAUTÉS FRANÇAISES À L'ÉTRANGER

1. Des menaces accrues

Dans un monde où les foyers de tensions et les zones instables se multiplient, particulièrement en cette « année de toutes les crises » (Moyen-Orient, République centrafricaine, Libye, Mali, bande sahélo-saharienne...), la sécurité des Français de et à l'étranger est, plus que jamais, au coeur des préoccupations du ministère des Affaires étrangères.

Pour connaître les risques liés à leurs déplacements, nos ressortissants sont invités à consulter sur le site « France Diplomatie » du Quai d'Orsay les fiches « Conseils aux voyageurs » (190 au total). Ces fiches, qui sont mises à jour en continu par le Centre de crise (CDC) du ministère, sont de plus en plus consultées (plus de 8 millions de consultations en 2014, soit 26 % de plus que l'année précédente).

De la même manière qu'il est conseillé aux résidents français de s'inscrire sur le Registre consulaire, les Français voyageant à l'étranger sont invités à s'inscrire sur le portail numérique Ariane .

Mis à disposition depuis 2011, cet outil permet l'envoi aux voyageurs de messages d'alerte en temps réel et fournit une information sur le nombre de Français présents sur un territoire étranger, dans la perspective de la gestion d'une éventuelle crise. Fin 2014, 250 000 voyageurs disposaient d'un compte permanent sur Ariane (contre 120 000 en mai 2013, ce qui démontre une montée en puissance du dispositif).

En liaison avec le Centre de crise, les postes consulaires organisent la sécurité des Français de l'étranger par la diffusion de l'information et l'élaboration de plans de sécurité (localisation des Français sur le territoire, ilotage, exercices, envoi de messages d'alerte en cas de crise...).

Le centre de crise (CDC) du ministère des affaires étrangères et du développement international

Outre son rôle de prévention et de diffusion de l'information à destination des ressortissants français à l'étranger, le Centre de crise (qui, soulignons-le, n'est pas financé par les crédits du programme 151, mais par ceux du programme 105), centralise , au moyen d'une cellule de veille disponible en permanence, toutes les informations concernant la sécurité de nos ressortissants , en provenance du réseau diplomatique, des médias ou du public, et prend les mesures d'alerte et de coordination qui sont rendues nécessaires.

Aux termes d'un décret du 16 mars 2009, il est chargé de coordonner l'action des départements ministériels en matière de sécurité des Français à l'étranger ainsi que la réponse de l'Etat pour les opérations d'aide humanitaire d'urgence.

Il est chargé de préparer les postes consulaires à la survenue de crises , en assurant, notamment par la supervision des plans de sécurité des postes , la réalisation de missions de conseil au profit des postes, la fourniture et la maintenance d'un réseau de communications de sécurité, la constitution de stocks de sécurité (eau, nourriture, médicaments) dans certains postes susceptibles de faire face à l'accueil d'urgence de ressortissants ou encore l'organisation d'exercices de gestion de crise.

Enfin, il met en oeuvre, en tant que de besoin, un dispositif de réponse aux crises consulaires . En 2014, ce dispositif a été appliqué neuf fois : en mars 2014, lors de la disparition de l'avion MH570 de la Malaysian Airlines, en juillet 2014, à l'occasion de trois accidents d'avions (MH17 en Ukraine, Transavia à Taïwan et AH5017 d'Air Algérie au Mali) et pour l'évacuation des ressortissants français de Libye, en septembre 2014, pour répondre aux nombreux appels concernant la sécurité en Afrique du N ord à la suite de l'assassinat d'un otage français en Algérie, en octobre 2014 après une avalanche meurtrière au Népal et deux fois en décembre 2014, lors d'un accident d'autocar à Cuba et lors de l'attentat à l'Institut français de Kaboul.

Source : Rapport du Gouvernement sur la situation des Français établis hors de France (2015).

2. L'adoption de la directive relative à la protection consulaire des citoyens européens

Les citoyens de l'Union européenne qui voyagent ou qui résident dans un pays tiers dans lequel l'État membre dont ils ont la nationalité ne dispose pas d'une ambassade ou d'un consulat ont le droit de bénéficier de la protection des autorités consulaires de tout autre Etat membre . Celui-ci doit prêter assistance à ces citoyens de l'Union non représentés dans les mêmes conditions qu'à ses propres ressortissants.

LA PROTECTION CONSULAIRE DANS LE DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE

Le droit dont jouissent les citoyens de l'Union non représentés de bénéficier de la protection des autorités diplomatiques et consulaires d'autres États membres dans les mêmes conditions que les ressortissants de ces derniers est inscrit à l'article 20, paragraphe 2, point c), et à l'article 23 du traité de fonctionnement de l'UE, ainsi qu'à l'article 46 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

Aux termes de ces trois dispositions, tout citoyen de l'Union « bénéficie [...] de la protection des autorités diplomatiques et consulaires de tout Etat membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet Etat ». Un droit individuel est ainsi clairement conféré à tout ressortissant ^{8

(

*
)} d'un Etat membre de recevoir un traitement égal de la part des autorités consulaires d'un autre Etat membre sur le territoire d'un pays tiers où son propre Etat membre n'est pas représenté. Le statut de citoyen de l'Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres ^{9

(

*
)} et le droit de l'Union confère des droits individuels, entre autres pour garantir le plein effet des droits légaux des citoyens.

Selon un récent communiqué de la Commission européenne ^{10

(

*
)} , les Européens effectuent chaque année environ 90 millions de déplacements en dehors de l'UE, à des fins professionnelles ou d'agrément . Par ailleurs , plus de 30 millions de citoyens de l'Union résident à titre permanent dans un pays tiers . Or, les États membres ne sont tous représentés qu'aux Etats-Unis, en Chine, en Inde et en Russie. Ainsi, près de 7 millions de ressortissants de l'UE voyagent ou résident en dehors de l'UE dans un pays où l'Etat membre dont ils possèdent la nationalité ne dispose pas de représentation diplomatique ou consulaire . Leur nombre devrait atteindre 10 millions en 2020.

On mesure donc l'impact que pourrait avoir le concept de protection consulaire européenne pour un État comme la France qui dispose d'un réseau consulaire étendu offrant un niveau relativement élevé de services.

La Commission européenne avait présenté, le 14 décembre 2011, une proposition de directive dont l'objectif est de remplacer la décision de 1995, qui régit aujourd'hui les relations consulaires, et d'établir les mesures de coordination et de coopération nécessaires pour faciliter la protection consulaire des citoyens européens non représentés. L'adoption de ce texte relève d'une procédure législative spéciale : vote à la majorité qualifiée au Conseil et simple consultation du Parlement européen.

Après trois ans de négociations, les Etats membres de l'UE ont adopté le 20 avril dernier la directive 2015/637 relative à la protection consulaire des citoyens européens qui résident ou voyagent hors de l'UE ^{11

(

*
)} .

Cette directive a pour principal objectif de « donner véritablement corps au droit des citoyens de l'Union d'être assistés dans les pays tiers, y compris en temps de crise, par les autorités diplomatiques et consulaires de tous les Etats membres ».

Pour ce faire, elle précise le contenu et les modalités opérationnelles du droit reconnu aux citoyens de l'Union non représentés de bénéficier d'une protection consulaire dans les mêmes conditions que les ressortissants nationaux.

Elle facilite et simplifie la coopération et la coordination entre les autorités consulaires par la mise en place d'un cadre de coopération et de coordination stable précisant :

- ce que recouvre la notion de « citoyen de l'Union non représenté » en pays tiers ;

- qui doit prêter assistance au citoyen de l'Union non représenté et comment coordonner l'assistance avec l'Etat membre d'origine du citoyen en question ;

- comment les autorités présentes dans un pays tiers déterminé doivent coopérer et coordonner leur action et en quoi consiste le rôle de l'UE ;

- les mesures spécifiques en période de crise ;

- comment s'organise le remboursement financier.

Les États membres ont jusqu'au 1 ^er mai 2018 pour adapter leur droit national aux dispositions de la directive .

Les autorités françaises se sont fortement engagées dans ce dossier et ont soutenu le principe d'une directive pour encadrer la protection consulaire accordée aux citoyens non représentés de l'Union à condition que le dispositif retenu se traduise par un partage effectif de la charge en vertu de la solidarité européenne et non par une surcharge déséquilibrée qui pèserait sur les grands réseaux comme celui de la France.

En ce qui concerne les enjeux financiers, l'entrée en vigueur de la directive et la publicité faite autour de cette dernière sont susceptibles d'entraîner mécaniquement une charge de travail et des coûts supplémentaires pour notre réseau, du fait de l'augmentation du nombre de demandes introduites par des citoyens de l'Union non représentés. Néanmoins, la directive ne crée pas à notre égard des obligations supplémentaires mais se fonde sur les articles 20, paragraphe 2, point c) et 23 du traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne dont il était indispensable d'organiser la mise en oeuvre concrète.

Au final, la charge financière supplémentaire pesant sur la France en tant qu'Etat prêtant assistance devrait finalement être limitée du fait des garanties prévues dans la directive, qui sont :

- la possibilité de conclure des arrangements pratiques locaux de partage de la charge entre Etats membres représentés sur place ;

- la mise en place d'un mécanisme financier qui permet de prévoir que les coûts pour l'Etat français que pourraient entraîner l'application de cette directive seront maîtrisés , ou, à défaut, que certaines dépenses engagées feront l'objet de remboursement (garantie de remboursement par l'Etat assisté des dépenses prises en charge par l'Etat prêtant assistance, garantie pour laquelle les autorités françaises se sont fortement mobilisées pendant les négociations).

Par ailleurs, le rôle que seront amenées à jouer les délégations de l'UE dans ce processus est également de nature à entraîner un allègement de la charge pesant sur les Etats membres.

B. L'AIDE SOCIALE

1. Des crédits en légère baisse dans le projet de loi de finances pour 2016

Contrairement aux idées reçues, tous les Français vivant à l'étranger ne disposent pas de hauts revenus. Votre commission accorde chaque année une attention toute particulière aux dépenses d'action sociale au bénéfice des Français de l'étranger. Le montant de ces crédits d'aide sociale (déconcentrés et centraux) inscrits au projet de loi de finances pour 2016 est de 18,075 millions d'euros , en baisse de 1,42 % par rapport à l'année précédente.

Cette baisse s'explique par la diminution de la plupart des enveloppes d'aide sociale, à l'exception de celle destinée aux organismes locaux d'entraide et de solidarité (OLES) et de celle destinée à l'adoption internationale qui augmente grâce à un transfert en provenance du programme 185.

CRÉDITS D'AIDE SOCIALE À L'ÉTRANGER EN 2015 ET EN 2016

	2015	2016
Aides sociales versées aux Français de l'étranger par les CCPAS	15 709 000 €	15 645 050 €
Subventions aux organismes locaux d'entraide et de solidarité (OLES - ex-sociétés françaises de bienfaisance)	398 000 €	398 000 €
Soutien à l'activité des centres médico-sociaux (hors personnel MAE)	250 000 €	200 000 €
Contribution au financement de la 3 ^e catégorie aidée de la Caisse des Français de l'étranger	498 000 €	382 000 €
Rapatriements	1 050 000 €	1 000 000 €
Hospitalisations à l'étranger	1 050 000 €	1 000 000 €
Emploi et la formation des Français à l'étranger ^{12 ( * )}	-	-
Subventions à des organismes d'assistance	100 000 €	20 000 €
Adoption internationale	330 000 €	330 000 € +100 000 transférés du progr 185
Total	18 335 000 €	18 075 050 €

2. Les différentes aides apportées à nos compatriotes de l'étranger en 2015

a) Les aides et allocations sociales versées par les conseils consulaires pour la protection et l'action sociale (CCPAS)

En loi de finances initiale pour 2015, 15 709 000 euros étaient prévus pour verser à l'étranger des allocations aux personnes âgées, aux adultes et enfants handicapés, ainsi qu'aux enfants en situation de détresse. Compte tenu des gels budgétaires et suite aux décisions de la Commission Permanente pour la Protection Sociale des Français de l'Etranger qui s'est réunie à Paris le 13 mars 2015 pour se prononcer sur les demandes des postes, 14 571 154 euros leur ont été notifiés au titre de ces aides sociales.

Grâce à ces dotations, l'action de nos postes en matière d'aide sociale devrait bénéficier à 4 379 compatriotes résidents à l'étranger :

• 2 316 personnes âgées pour un montant de 6 867 922 euros ;

• 1 246 adultes handicapés et 417 enfants handicapés pour un montant total de 6 556 353 euros ;

• 21 bénéficiaires d'une allocation à durée déterminée pour un montant total de 54 372 euros ;

• 294 enfants bénéficiaires d'un secours mensuel spécifique (aide à l'enfance en détresse) pour un montant total de 319 848 euros.

A ces bénéficiaires déjà identifiés, s'ajouteront les bénéficiaires d'aides ponctuelles décidées en cours d'année ( secours occasionnels pour les Français résidents et aides exceptionnelles pour les Français de passage ). L'enveloppe déléguée à nos postes à cet effet s'élève à 510 920 euros (soit une baisse de 38 % par rapport à 2014).

En application du principe de non-discrimination inscrit dans la législation européenne, il a été mis fin, depuis avril 2010, au versement des allocations non contributives au profit des adultes dans les pays de l'UE et dans ceux de l'AELE. Nos compatriotes doivent désormais en principe s'adresser aux systèmes sociaux de leur pays de résidence.

Toutefois, pour pallier les effets négatifs pour certains bénéficiaires de ce nouveau principe, un "filet de sécurité" avait été mis en place pour répondre aux situations les plus sensibles (situations mal prises en charge par le dispositif local). Pour pérenniser ce dispositif tout en respectant la réglementation européenne, la commission permanente de mars 2012 avait entériné la création d'une prestation adaptée à l'Union européenne, appelée « prestation d'assistance consulaire ».

En 2015, les prévisions de dépenses dans les pays de l'Union Européenne et de l'AELE au titre de la prestation d'assistance consulaire se montent à 261 739 euros et concernent 85 bénéficiaires .

b) Les subventions aux organismes locaux d'entraide et de solidarité (OLES)

Les organismes locaux d'entraide et de solidarité (OLES - ex-sociétés françaises de bienfaisance) sont des partenaires privilégiés pour l'État dans son action en faveur de nos compatriotes les plus démunis à l'étranger. Le plus souvent dirigés par des bénévoles, ils jouent un rôle précieux et complémentaire de celui des consulats en répondant à des situations qui, par leur urgence ou leur nature, ne peuvent trouver de solutions dans le cadre réglementaire des CCPAS.

En 2015, le comité d'attribution des subventions du programme 151, qui s'est réuni le 10 juin, a attribué 91 subventions aux OLES pour un budget total de 409 100 euros et 18 subventions pour un montant de 248 700 euros au titre du dispositif transitoire d'accompagnement de la suppression de notre dispositif local d'aide à l'emploi . Ces aides ont été possibles grâce à un redéploiement en provenance de la ligne « Subventions à des organismes d'aide en France ».

c) Les subventions aux centres médico-sociaux (CMS)

Les centres médico-sociaux (CMS) à l'étranger ont pour objectif de renforcer la sécurité sanitaire des Français résidant dans les pays à forte communauté française où les structures médicales locales n'assurent pas dans des conditions satisfaisantes les services tels que diagnostics médicaux, soins de la vie quotidienne, hospitalisations, préparation des évacuations sanitaires...

En 2015, 14 CMS ont bénéficié d'un appui du MAEDI en fonctionnement, investissement et/ou en personnel : Bamako, Bangui, Brazzaville, Bujumbura, Conakry, Cotonou, Ndjamena, Malabo, Moroni, Ouagadougou, Pékin, Tananarive, Yaoundé, et Lomé. Le Département a incité ces centres à mettre en place une autonomie juridique et, autant que possible, financière. Les CMS sont constitués en association d'usagers de droit local, à l'exception de Tananarive, Moroni et Pékin, dont la gestion est assurée directement par les postes consulaires.

Le montant total des subventions versées devrait représenter en 2015 un total de 145 000 euros , consacrés principalement à l'achat de petit matériel ou des consommables médicaux, mais aussi certains équipements lourds tels que groupe électrogène ou appareil de radiologie, ou encore à la réfection des locaux du CMS.

Le public des CMS est traditionnellement constitué des ressortissants français (résidents ou de passage), des agents de l'Etat de nationalité locale ou tierce et des anciens combattants. Toutefois, le ministère encourage l'élargissement à d'autres publics, tels que fonctionnaires européens et internationaux, qui peut permettre de renforcer l'équilibre financier des CMS. Les postes ont par ailleurs été invités à mettre au point une tarification différenciée en fonction des publics (Français résidents, Français de passage, allocataires des CCPAS, agents de recrutement local...).

d) La contribution au financement de la Caisse des Français de l'étranger

Le ministère des affaires étrangères apporte une contribution financière à la Caisse des Français de l'étranger , pour la prise en charge partielle de la cotisation d'assurance maladie à taux réduit des assurés résidant hors de l'Espace économique européen et dont les ressources sont inférieures à la moitié du plafond de la sécurité sociale. Ces assurés bénéficient ainsi d'une réduction de 30 % de leur cotisation. Le coût de cette aide est chiffré par la CFE à plus de 2 millions d'euros.

Les contraintes croissantes pesant sur le budget ont conduit à revoir les modalités de financement de la 3 ^ème catégorie aidée de la CFE. L'article 140 de la loi de finances pour 2011 dispose ainsi que la CFE prend en charge le financement du dispositif, et que l'Etat apporte un concours.

Une dotation annuelle de 382 000 euros (et non 498 000 euros comme les années précédentes) a été inscrite dans le PLF pour 2016.

e) L'assistance aux Français de l'étranger en difficulté

Cette action prend la forme de transferts par voie de chancellerie et d'avances remboursables mais aussi, dans les cas les plus graves, de rapatriements sanitaires ou pour indigence.

Elle implique parfois un suivi des personnes après leur arrivée en France afin qu'elles puissent notamment bénéficier d'un hébergement, d'un accueil médicalisé particulier et/ou de l'aide médicale de l'Etat (AME).

En 2014, le nombre de rapatriements s'est élevé à 302 , dont 233 pris en charge totalement ou partiellement par le ministère des affaires étrangères, pour un coût de 477 949 euros . Sur ces 302 rapatriements pris en charge, on dénombre 95 rapatriements sanitaires, dont 61 rapatriements pour raisons psychiatriques et 5 évacuations sanitaires (représentant à elles seules un coût total de 113 087 euros). Les 207 rapatriements restants ont été effectués au bénéfice d'indigents ou de mineurs dont le retour en France a été jugé souhaitable.

De par leur nature même, le nombre annuel des rapatriements est très irrégulier. Il en est de même de leur coût, qui dépend de la gravité de l'état de la personne et du pays de provenance, facteurs totalement imprévisibles. De même, la part des autres financements mobilisables (familles, assurances) varie beaucoup d'un cas sur l'autre. Comparé à 2013, année où 777 900 euros avaient été dépensés par la DFAE en matière de rapatriements, la baisse observée en 2014 peut s'expliquer par le caractère fluctuant des tarifs aériens, de l'éloignement géographique de nos compatriotes et de l'urgence variable dans laquelle se trouvent nos ressortissants, laissant une marge de manoeuvre et une flexibilité plus ou moins importantes dans le choix des dates de vols retour.

Au 31 août 2015, 196 personnes ont été rapatriées . 160 d'entre elles ont bénéficié d'une prise en charge totale ou partielle des frais liés à leur rapatriement par le MAEDI pour un coût de 293 000 euros.

Sur cette ligne budgétaire peuvent également être imputées des dépenses d'hospitalisations à l'étranger , à la suite d'une décision gouvernementale ^{13

(

*
)} .

Ces dépenses sont destinées à la prise en charge de frais liés à l'hospitalisation de nos compatriotes à l'étranger dès lors que, dans un cas d'urgence sanitaire grave, ceux-ci sont privés de ressources suffisantes. La prise en charge des frais d'hospitalisation à l'étranger permet, dans certains cas, de diminuer les dépenses de rapatriement, en évitant une évacuation sanitaire par avion médicalisé, toujours très coûteuse.

La prise en charge par l'Etat porte sur la partie résiduelle après mobilisation des assurances et sollicitations des familles ou des proches.

En 2014, trois hospitalisations de compatriotes à l'étranger ont été prises en charge pour un montant de 20 500 euros (contre 1 470 euros en 2013 et 89 126 euros en 2012). Depuis le début de l'année 2015, plusieurs compatriotes ont vu leurs hospitalisations à l'étranger prises en charge pour un montant total de 24 000 euros.

f) Les subventions à des organismes d'aide en France ayant une action en faveur des Français de l'étranger

Le MAEDI verse des subventions à des organismes qui conduisent des actions d'assistance en faveur des Français de l'étranger, en plus de celles qu'il met lui-même en oeuvre.

En 2014, cinq associations avaient bénéficié de subventions pour un montant total de 59 300 euros. En 2015, seule une subvention de 6 503 euros a été versée au Comité d'entraide aux Français rapatriés (CEFR), partenaire historique et principal du ministère pour l'accueil de Français rapatriés aux frais de l'Etat ou à leurs frais, soit en raison de situations de crise, soit pour indigence et qui, à leur arrivée en France, ne relèvent pas encore de l'aide sociale de l'État français et qui ont besoin d'une aide adaptée à leur situation et aux difficultés qu'ils rencontrent. Cette aide peut prendre différentes formes : secours en nature, hébergement, réinsertion sociale ou accompagnement social individualisé.

Des mouvements de crédits ont lieu entre les différentes lignes des dépenses d'action sociale afin de compenser les déficits lorsque cela s'avère nécessaire. Ainsi, les reliquats de crédits sur la ligne de dépenses « Subventions à des organismes d'aide en France » ont été redéployés en faveur notamment des OLES et de l'aide sociale des postes.

g) L'adoption internationale

Cette enveloppe vise à permettre le versement de subventions aux organismes autorisés pour l'adoption (OAA). Il existe en France de nombreux organismes d'aide à l'adoption - de l'ordre d'une trentaine -, contrairement à d'autres pays où opèrent deux ou trois organismes agréés sur lesquels s'appuient les pouvoirs publics. Il est donc nécessaire de mieux structurer ce secteur en France et d'inciter les OAA à mutualiser leurs moyens.

Les crédits inscrits à cette ligne visent à les inciter, notamment dans le cadre de conventions d'objectifs, à se professionnaliser , à mieux orienter les candidats à l'adoption vers les pays et les catégories d'enfants adoptables et à devenir des interlocuteurs identifiables pour les autorités compétentes en matière d'adoption dans les pays d'origine.

Les projets subventionnés doivent respecter des critères de cohérence, de formation et de mutualisation définis par la Mission de l'adoption internationale (MAI) , qui est rattachée à la Direction des Français à l'étranger.

La Mission de l'Adoption Internationale

Autorité centrale française pour la Convention de La Haye du 29 mai 1993, elle est chargée de garantir le respect par la France des dispositions de ce texte et de promouvoir l'application des règles éthiques qu'il préconise y compris par les Etats qui n'y sont pas partie.

Ses missions sont multiples : elle contrôle la conformité des procédures d'adoption menées par des citoyens français ou des personnes résidant habituellement en France dans des pays tiers et donne son avis conforme sur la délivrance d'un visa long séjour pour adoption (VLSA) à l'enfant ; elle exerce la tutelle des différents opérateurs : organismes agréés pour l'adoption (OAA) et Agence Française de l'Adoption (AFA) (pour cette dernière la tutelle est partagée avec la Direction Générale de la Cohésion Sociale (DGCS)) ; elle représente la France dans les instances internationales pour ce qui relève de son domaine de compétence ; enfin, elle entretient des relations régulières avec les services en charge de l'adoption des autres pays d'accueil et des pays d'origine des enfants.

La forte diminution du nombre d'adoptions internationales , observée depuis plusieurs années, s'est poursuivie en 2014 : 1 069 enfants ont été adoptés l`année dernière (-20,4 %) , contre 1 343 en 2013 et 1 569 en 2012, alors que la moyenne était de 3 000 enfants par an il y a quelques années.

Cette baisse a des causes diverses. La première est l'émergence de classes moyennes dans les pays d'origine et le développement, qui en découle, de l'adoption nationale. Certains pays comme la Russie ont durci leurs conditions d'adoption, d'autres comme la Colombie, la République centrafricaine et la République démocratique du Congo, freinent aussi le départ de leurs enfants à l'étranger. Un grand nombre d'enfants adoptables sont par ailleurs affectés par des pathologies lourdes, notamment en Europe de l'Est.

L'année 2014 a été plus particulièrement marquée par :

- l'entrée en vigueur de la Convention de La Haye du 29 mai 1993 dans trois nouveaux pays (la Croatie, la Serbie et Haïti), portant à 97 le nombre d'Etats parties à ce traité. La Côte d'Ivoire a voté la loi portant autorisation d'adhésion au texte en décembre 2014 ;

- l'entrée en vigueur du traité franco-russe qui permet la reprise progressive des adoptions en Russie pour les couples mariés hétérosexuels. Celles présentées par les couples de même sexe et celles des célibataires issus des pays ayant autorisé le mariage entre personnes de même sexe sont maintenant interdites. Le recours à un organisme agréé est désormais obligatoire ;

- la prorogation sine die en septembre 2014 de la suspension des autorisations de sortie du territoire en République Démocratique du Congo (RDC) ;

- la suspension des adoptions en République centrafricaine (RCA ), à l'Ile Maurice, au Cameroun et au Bénin. En RCA cette mesure, provisoire, a été motivée par la situation sécuritaire interne du pays. Dans les autres cas, elle a pour objectif de permettre la mise en place de procédures mieux sécurisées ou l'application effective de la Convention de La Haye.

Les principaux pays d'origine en 2014 sont le Vietnam (129 adoptions, contre 76 adoptions en 2013), la Russie (121 adoptions, contre 185 en 2013), la Chine (71 adoptions contre 99 en 2013), la Thaïlande (57 adoptions), la Colombie (56 adoptions contre 84 en 2013) et l'Éthiopie (52 adoptions contre 140 en 2013).

Le nombre d'enfants jeunes et en bonne santé proposés à l'adoption internationale diminue et le délai de traitement des procédures s'allonge (plus de cinq ans en Chine, plus de quatre ans en Colombie, Bulgarie, Pologne...).

C. L'AIDE A LA SCOLARITÉ

1. La réforme du système de bourses

Conséquence de la suppression, décidée en 2012, de la prise en charge des frais de scolarité des lycéens (PEC), un nouveau dispositif d'aide à la scolarité est entré en vigueur en 2013 , les moyens auparavant affectés à la PEC étant redéployés en faveur des bourses scolaires destinées aux élèves de la maternelle à la classe de terminale.

Cette réforme répondait à la fois à une exigence d'équité (mieux prendre en compte les ressources réelles des familles) et à un souci de maîtrise de la dépense publique :

- ainsi, les règles d'attribution ont été modifiées, le montant de la bourse étant désormais fonction du revenu net disponible par personne (déduction faite des impôts, des charges sociales et des frais de scolarité) rapporté au coût de la vie locale (grâce à un indice de parité de pouvoir d'achat, calculé selon des règles objectives) ;

- en outre, une logique d'enveloppe a été introduite pour limiter les dérives budgétaires : le montant total des bourses distribuées ne peut excéder l'enveloppe attribuée en loi de finances à l'AEFE ; les propositions d'attribution présentées par les conseils consulaires des bourses doivent s'inscrire dans le cadre des enveloppes limitatives qui leur sont notifiées par l'AEFE, un ajustement étant possible dans le cadre du dialogue de gestion avec l'agence et des outils de pilotage pouvant être utilisés : péréquation entre postes, mécanismes locaux de régulation (plafonnement des tarifs notamment), utilisation de la réserve d'intervention, variation de la contribution progressive de solidarité (contribution des familles).

En outre, des adaptations au dispositif ont été adoptées lors de la commission nationale des bourses de décembre 2013 :

- certains éléments du barème ont été ajustés afin de mieux prendre en compte les situations spécifiques. C'est le cas des seuils d'exclusion liés aux patrimoines mobilier et immobilier, initialement fixés de manière homogène (100 000 euros pour le patrimoine mobilier et 200 000 euros pour le patrimoine immobilier), qui ont été revus afin de tenir compte des réalités locales. Ainsi, trois seuils ont été retenus pour le patrimoine immobilier (150 000 euros, 200 000 euros et 250 000 euros) et deux pour le patrimoine mobilier (50 000 euros et 100 000 euros).

- les difficultés spécifiques auxquelles sont confrontés certains postes sont prises en compte , l'enveloppe qui leur est attribuée pouvant être modulée à la hausse, dans la limite des moyens disponibles.

- le rôle des conseils consulaires de bourses (CCB) dans le dispositif a été renforcé . Ainsi, les CCB sont désormais systématiquement informés du résultat de l'instruction des dossiers et du dialogue de gestion.

Ils peuvent ajourner ou rejeter des dossiers initialement considérés comme recevables par les postes (pratique qui a été observée lors de la première période de la campagne 2015/2016 du rythme nord), ou au contraire « rattraper » des dossiers qui avaient été proposés à l'ajournement ou au rejet par les postes lors de l'instruction.

Enfin, ils ont la possibilité de moduler, à la hausse ou à la baisse , les quotités théoriques obtenues par l'application stricte du barème. Néanmoins, compte tenu du caractère limitatif de leurs enveloppes, toute modulation à la hausse doit être compensée par d'autres à la baisse, voire par le rejet du dossier. Cette possibilité de modulation a été utilisée lors des dernières campagnes de bourses afin de corriger l'inadéquation entre le niveau de l'aide issu de l'application du barème et la situation réelle des familles. Ainsi, en 2014/2015, 2 626 familles boursières sur 14 700 (soit 18 %) ont vu leur quotité de bourse pondérée à la hausse (12,5 %) ou à la baisse (5,5 %).

2. Bilan de la campagne 2014/2015

Le nouveau dispositif de bourses a été mis en place à la rentrée de septembre 2013 pour les pays du rythme Nord (soit la très grande majorité des pays, pour lesquels l'année scolaire s'établit de septembre à juin de l'année suivante) et à la rentrée de janvier 2014 pour les pays du rythme Sud (soit une quinzaine de pays, dont l'Australie, le Rwanda et quelques pays d'Amérique centrale, dont l'année scolaire est calée sur l'année civile).

Au titre de la campagne 2014/2015 du rythme nord (achevée) et de la campagne 2015 du rythme sud (quasiment achevée), les postes et l'AEFE ont instruit 19 161 dossiers de demandes de bourses pour 31 471 enfants . Après avis de la commission nationale de bourses (CNB) et à l'issue de la période hors commission, l'Agence a attribué des bourses à 15 831 familles représentant 25 919 élèves , pour un montant total de 97,7 millions d'euros. Le coût moyen s'élève à 3 673 euros dans le rythme nord et à 5 136 euros dans le rythme sud.

Dans le rythme nord, la proportion de familles boursières bénéficiant d'une quotité à taux plein est de 42 % et la quotité moyenne de bourse accordée est de 80,15 %. Dans le rythme sud, 34 % des familles se sont vues accorder une bourse à 100 % et la quotité moyenne de bourse accordée s'élève à 79,96 %.

• Bilan de la réforme

S'il est encore trop tôt pour tirer un bilan définitif de la réforme, le gouvernement affirme dans ses réponses au questionnaire de la commission que sa mise en oeuvre répond d'ores et déjà aux objectifs poursuivis :

- du point de vue de la maîtrise budgétaire , puisque la dépense d'aide à la scolarité est désormais contenue dans les crédits inscrits en LFI et que le coût moyen par boursier, qui avait augmenté de 8 % entre 2011/2012 et 2012/2013, est désormais stabilisé (à 3 735 euros dans les pays du rythme nord) ;

- du point de vue de l'équité , il est vrai que cette réforme a conduit à une plus grande progressivité des quotités de bourses ; ainsi, le nombre de familles bénéficiant d'une bourse à 100 % est passé de 59 % pour la campagne 2012/2013 à 45 % en 2013/2014 et à 42 % en 2014-2015.

Dans le même temps, les familles bénéficiant d'une couverture partielle mais élevée des frais de scolarité sont plus nombreuses : 21 % des familles se sont vues accorder une quotité comprise entre 70 % et 90 % contre 14 % auparavant.

Toutefois, des sénateurs représentant les Français établis hors de France ont signalé un risque d'exclusion des familles à revenu moyen. Vos rapporteurs y sont naturellement très attentifs.

Répartition des familles boursières par tranches de quotités
Comparaison 2012/2013 et 2014/2015

La redistribution est en revanche moins nette au niveau géographique du fait du niveau élevé des frais de scolarité dans certaines zones géographiques, notamment en Amérique du Nord.

Situation en 2012/2013 (ancien dispositif)

Situation en 2014/2015 (nouveau dispositif - 2e année)

Source : Rapport du Gouvernement sur la situation des Français établis hors de France (2015).

Si la moyenne mondiale des frais de scolarité s'élève à 4 560 euros en 2014/2015 dans le rythme nord, elle cache en fait d'importantes disparités d'une zone à une autre. Ainsi, l'écart entre l'établissement le plus cher (lycée français de New-York : 20 500 euros) et l'établissement le moins cher du réseau (école primaire de Mananjary (Madagascar) avec 242 euros) est de 1 à 18.

L'Amérique du Nord et l'Europe conservent un poids prépondérant dans le dispositif : actuellement, ces deux zones concentrent 38 % des moyens pour 27 % des bénéficiaires . A contrario, l'Afrique mobilise 27 % des crédits au profit de 36 % des bénéficiaires.

Rappelons qu'environ 26 000 enfants sur les 124 000 enfants français scolarisés dans le réseau de l'AEFE sont boursiers, soit un enfant français sur cinq . 28,8 % des élèves boursiers sont scolarisés dans les établissements en gestion directe, 45,8 % dans les établissements conventionnés et 25,4 % dans les établissements en partenariat.

? Les crédits d'aide à la scolarité pour 2016

Pour 2016, la dotation destinée à l'attribution des bourses scolaires sur critères sociaux diminue de 8 %, passant de 125,5 à 115,5 millions d'euros, soit une baisse de 10 millions d'euros , qui, selon le ministère, correspond à un ajustement par rapport aux besoins constatés lors de l'exécution des précédents budgets .

La dotation pour 2016 permettra de financer le solde (60 %) de la campagne 2015/2016 du rythme nord, la totalité de la campagne 2016 du rythme sud et la première partie (40 %) de la campagne 2016/2017 du rythme nord.

Vos rapporteurs s'interrogent sur les raisons de la sous-consommation des enveloppes allouées lors des dernières campagnes, d'autant que, dans le même temps, certains collègues sénateurs des Français de l'étranger font état de cas de déscolarisation d'enfants pour des raisons financières. Selon les informations recueillies par vos rapporteurs, si ce phénomène peut survenir ponctuellement dans certaines villes, il concerne surtout la scolarisation en maternelle, les familles privilégiant l'inscription des enfants en bas âge dans le réseau local et différant leur entrée dans le réseau français.

Pour autant, est-il opportun de diminuer ces crédits alors que les frais de scolarité et le taux de change pèsent sur le budget des familles ? Vos rapporteurs ne manqueront pas de revenir sur cette question au cours du débat en séance publique.

V. LE RETOUR EN FRANCE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Un rapport de notre collègue et ancienne ministre déléguée chargée des Français de l'étranger Hélène Conway-Mouret publié en juillet dernier ^{14

(

*
)} examine la question du retour en France des Français de l'étranger.

Identifiant les multiples difficultés auxquelles ceux-ci sont confrontés, il formule des propositions qui relèvent, bien souvent, d'une démarche de modernisation administrative et de simplification des procédures.

? La première partie du rapport dresse un état des lieux.

Rappelant que la France n'est pas un grand pays d'émigration, le rapport souligne que l'on s'y intéresse peu au départ des Français hors de l'hexagone ni a fortiori à leur retour.

Appréhender cette réalité se heurte d'ailleurs à des difficultés pratiques, en l'absence de données statistiques consolidées . Le travail mené s'est donc fondé sur l'analyse des réponses à un questionnaire ouvert en ligne et sur le recueil de témoignages.

Si les raisons d'un retour au pays sont variées (emploi, scolarité des enfants, changement de situation familiale, santé...), celui-ci se fait parfois dans la précipitation, en particulier lorsque survient une crise dans le pays de résidence.

Le rapport dresse un constat brutal : il est plus difficile de rentrer que de partir . En effet, les candidats au retour se heurtent à de nombreuses difficultés, que ce soit pour connaître les démarches à accomplir, identifier les organismes à contacter, faire reconnaître leur situation et leurs droits par l'administration française, du fait des délais et des pièces justificatives exigées (d'autant que l'administration française se montre souvent réticente à prendre en compte celles émanant de l'étranger). Ainsi, il faut compter entre six mois et un an pour être définitivement en règle au regard des administrations françaises.

Plus le séjour à l'étranger a été long, plus le retour est compliqué pour les intéressés . Or, près de la moitié des retours concerne des personnes ayant résidé plus de six ans à l'étranger.

Les difficultés sont plus importantes dans les pays situés hors de l'Union européenne, alors qu'à l'intérieur de l'Europe, la similarité des systèmes administratifs facilite les démarches. En outre, si certains expatriés bénéficient d'un accompagnement de la part de leur employeur, cette facilité ne concerne qu'une minorité de personnes.

Deux grands types de préoccupations sont identifiées :

- celles liées à la vie quotidienne (trouver un emploi, un logement, scolariser ses enfants...) ;

- celles liées à la régularisation de la situation administrative, au premier rang desquelles l'inscription ou la réinscription à l'assurance-maladie.

S'appuyant sur l'analyse de parcours-types, le rapport distingue les difficultés rencontrées lors de la préparation du retour et celles qui se manifestent après celui-ci.

? La deuxième partie du rapport formule une quarantaine de propositions .

Certaines sont des propositions de portée générale visant à :

- faciliter l'accès à l'information sur le retour , avec, par exemple, la mise en place d'un service d'aide en ligne et l'élaboration d'un « guide du retour » en France ;

- faciliter les démarches des candidats au retour , par exemple en interdisant que soit refusé un document au seul motif qu'il émane d'une administration étrangère ;

- améliorer le dialogue avec l'administration , par exemple à travers la délivrance systématique d'accusés de réception des demandes.

Ces propositions générales sont complétées par de nombreuses propositions thématiques dans les différents domaines de préoccupations identifiés : accès au logement, à l'emploi, à l'assurance-maladie, aux prestations familiales, situation fiscale, éducation, retraites... La liste de ces propositions thématiques est présentée en annexe C du présent avis.

Il s'agit bien souvent de recommandations pratiques et de bon sens, ne nécessitant pas forcément de modifications législatives ou réglementaires. A titre d'exemple, en matière d'emploi, il s'agirait de permettre aux personnes préparant leur retour d'avoir des entretiens à distance avec des conseillers de Pôle Emploi. En ce qui concerne l'assurance-maladie, il est suggéré de sensibiliser les CPAM à la possibilité -qui existe d'ores et déjà- de déroger à la condition de résidence en France pendant trois mois pour l'ouverture du bénéfice à la couverture maladie universelle (CMU).

Vos rapporteurs prennent acte de ce rapport très complet et ne manqueront pas d'interroger le ministre sur la manière dont il entend mettre en oeuvre les propositions qu'il formule.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES DANS LE CADRE DE LA PRÉPARATION DU PRÉSENT RAPPORT

M. Laurent FABIUS , ministre des Affaires étrangères et du Développement international (MAEDI).

M. Christophe BOUCHARD, directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire au MAEDI, responsable du programme 151 et M. Didier BOÏKO , chef de la mission de gestion administrative et financière à la direction des Français de l'étranger.

M. Bruno PERDU , directeur des Affaires financières au MAEDI.

Mme Catherine MANCIP , Sous-Directrice "Expatriation, scolarisation et action sociale" à la Direction des Français de l'étranger au MAEDI.

M. Dominique DEPRIESTER , chargé de mission « Pôle Multilatéraux - Français de l'étranger » au Cabinet du Secrétaire d'Etat chargé du Commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l'étranger.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 18 novembre 2015, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président, a procédé à l'examen des crédits du programme 151 - Français à l'étranger et affaires consulaires - de la mission « Action extérieure de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2016.

Après l'exposé des rapporteurs pour avis, un débat s'est engagé.

Mme Nathalie Goulet. - La situation d'état d'urgence dans laquelle nous nous trouvons impose-t-elle des vérifications supplémentaires -et donc des délais supplémentaires- pour contrôler les identités lors de la délivrance des visas ? Quant à l'envoi de passeports par courrier sécurisé, est-il généralisé ou limité à certaines catégories de personnes ? En effet, des personnes revenant de Syrie et dépourvues de papiers en demandent à notre consulat d'Istanbul. On espère donc que toutes les précautions sont prises.

Mme Bariza Khiari. - Nous avons eu ici un débat au sujet de la répartition des recettes provenant des visas entre l'administration consulaire et Atout France. Où en est-on ?

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteur pour avis. - Nous ne connaissons pas encore les dernières mesures prises au titre de l'état d'urgence mais nous allons nous renseigner. Concernant l'envoi sécurisé des passeports, il est réservé aux personnes inscrites au registre des Français établis hors de France dans certaines zones.

M. Jean-Pierre Grand, rapporteur pour avis. - La commission des finances a adopté un amendement transférant 5 millions d'euros du programme 185 au programme 151 pour compenser le fait qu'Atout France percevrait 5 millions d'euros en gestion au cours de l'année 2016 au titre des recettes tirées des visas. Néanmoins, il faudrait que le gouvernement réévalue lui-même la dotation consacrée aux bourses.

M. Robert del Picchia. - Je désapprouve ce budget à cause de la baisse des crédits destinés aux bourses scolaires. Ayant assisté récemment à un conseil consulaire de bourses, j'ai constaté que la demande était nettement supérieure à ce qui était proposé, le consul ayant pour instruction de ne pas dépasser la somme allouée à son poste. Ainsi, on limite les enveloppes attribuées aux consulats et, constatant ensuite que toute la dotation n'a pas été consommée, on la réduit l'année suivante. Le résultat, c'est qu'on n'aura bientôt plus dans l'enseignement français à l'étranger que les enfants de familles françaises riches et ceux de familles pauvres, mais plus ceux des classes moyennes qui se trouvent exclus. En outre, notons-le, la dotation de l'Agence française pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) aussi été réduite de 15 millions d'euros pour 2016.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Je souhaite attirer l'attention sur le cas d'étudiants souhaitant venir en France avec l'accord de Campus France et qui se voient refuser des visas alors même qu'ils disposent des ressources nécessaires pour suivre des études dans notre pays.

Mme Hélène Conway-Mouret. - L'augmentation du nombre de papiers d'identité délivrés illustre la grande mobilité des Français. Mais la question du retour en France de ces Français, que j'ai eu l'occasion de traiter dans un rapport remis cet été au Premier ministre, mérite aussi qu'on s'y intéresse. Je me réjouis, à cet égard, que les deux mesures-phares proposées - la mise à disposition d'une plateforme d'accès en ligne aux administrations françaises et d'un « guide du retour » - seront bientôt mises en oeuvre. S'agissant de la dématérialisation des procédures, il faut prendre garde à ce qu'elle n'entraîne pas une augmentation des tâches de saisie pour les agents consulaires, notamment à l'occasion de transferts d'informations entre services. Concernant les bourses, il ne s'agit pas d'une opposition entre les programmes 185 et 151 ; l'enjeu est de définir une priorité dans l'attribution d'une partie des recettes des visas. Personnellement, je soutiens l'amendement de la commission des finances.

La réforme des bourses scolaires ne visait pas à faire des économies. Depuis 2012, l'enveloppe destinée aux bourses a augmenté de 30 millions d'euros, ce qui représente un vrai effort. Si cette enveloppe baisse, c'est parce qu'elle n'a pas été consommée, les commissions locales des bourses n'ayant pas attribué tous les crédits qui leur avaient été alloués. Il faudrait les inciter à dépenser l'intégralité de leurs enveloppes.

M. Joël Guerriau. - Sur quels critères la réduction de notre réseau consulaire se fonde-t-elle? Il ne doit pas être aisé d'arbitrer dès lors qu'on souhaite garder une représentation universelle. La Grande-Bretagne a, quant à elle, fait le choix d'une représentation privilégiant les villes dynamiques sur le plan commercial. Par ailleurs, quels sont les modes de contrôle exercés sur nos représentations consulaires ? L'accueil laisse en effet parfois à désirer dans certains postes. Sans parler de l'affaire du consul honoraire en Turquie qui s'était mis à faire du commerce.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - L'enseignement français à l'étranger est le fleuron de notre politique de rayonnement. Comment peut-on dire que les bourses ont été augmentées depuis 2012 et que les demandes sont insuffisantes pour consommer les crédits alloués ? Le président Nicolas Sarkozy avait tenté d'instituer la gratuité de l'enseignement du second degré à l'étranger avec comme objectif de permettre une plus grande équité entre les Français de France et ceux de l'étranger. Mais cela a été contesté, notamment dans cette commission puis supprimé ! Il est inadmissible que le budget consacré aux bourses scolaires diminue au prétexte qu'il y aurait moins de demandes alors que les agents consulaires ont justement reçu comme consignes de décourager les dépôts de demandes et d'orienter les familles concernées vers les systèmes locaux d'enseignement pour faire des économies. J'ajouterai que du fait du taux de change, les bourses coûtent plus cher, qu'en outre, le besoin augmente du fait de l'augmentation du nombre d'établissements (illustrée par la récente ouverture du lycée Churchill à Londres) et que les familles des classes moyennes, parce qu'elles reçoivent des bourses d'un montant insuffisant, finissent par délaisser le système d'enseignement français, ce qui est une perte pour notre pays.

Mme Christiane Kammermann. - J'appuie totalement les propos de mes collègues Robert del Picchia et Joëlle Garriaud-Maylam, sur le fondement de mon expérience personnelle que je suis prête à partager avec vous.

M. Jean-Pierre Grand, rapporteur pour avis. - Cette question mérite d'être posée clairement au ministre en séance publique.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteur pour avis . - Sur les bourses, il faut souligner qu'un objectif est atteint, celui d'un plus grand nombre d'allocataires. Néanmoins, on ne peut nier les difficultés évoquées. Nous sommes prêts à relayer vos inquiétudes lors du débat en séance publique. En ce qui concerne les critères d'évolution du réseau consulaire, selon les informations dont nous disposons, les pays non prioritaires sont ceux dans lesquels la population française n'augmente pas et qui ne présentent pas de problèmes particuliers en termes de sécurité. S'agissant de la dématérialisation, les réformes menées visent précisément à alléger la tâche des agents consulaires en transférant la charge de la saisie d'informations aux demandeurs. Sur l'accueil dans les consulats, il faut souligner le déploiement en cours du référentiel Marianne, qui est une sorte de charte visant à garantir la qualité.

M. Jacques Legendre. - La question qui se pose au sujet des bourses est justement l'occasion de demander au ministre une solution impliquant le ministère de l'éducation nationale.

ANNEXE A - PRINCIPAUX PAYS D'IMPLANTATION DES COMMUNAUTÉS FRANÇAISES

PAYS	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	EVOL. 14/13
SUISSE	132 784	138 349	143 870	145 108	155 743	158 862	163 600	167 207	2,2%
ETATS-UNIS	111 875	117 076	115 383	115 058	122 686	125 171	129 520	135 837	4,9%
ROYAUME-UNI	107 914	112 660	113 127	113 655	123 306	126 049	126 239	126 804	0,4%
BELGIQUE	81 608	90 588	96 596	101 236	109 426	113 563	115 888	117 782	1,6%
ALLEMAGNE	99 288	106 842	109 468	111 742	114 372	110 881	112 238	112 879	0,6%
ESPAGNE	69 290	82 050	86 173	89 391	94 056	95 052	91 707	90 610	-1,2%
CANADA	63 732	68 075	69 868	71 404	79 328	78 647	83 295	86 837	4,3%
ISRAEL	49 137	56 585	57 941	59 018	58 840	54 886	51 714	51 945	0,4%
MAROC	34 097	36 818	39 044	41 129	44 000	45 269	46 995	49 195	4,7%
ITALIE	44 561	46 224	46 618	46 554	48 352	46 987	46 896	46 113	-1,7%
LUXEMBOURG	23 854	24 809	25 385	26 136	28 720	30 352	32 575	33 378	2,5%
ALGERIE	36 782	34 718	30 993	28 287	28 830	30 344	31 677	34 371	8,5%
CHINE	18 765	22 231	24 953	27 207	30 305	30 787	31 275	31 334	0,2%
PAYS-BAS	19 375	21 282	22 407	23 593	23 934	23 149	23 448	23 753	1,3%
JERUSALEM	15 510	17 099	17 856	19 730	19 708	21 848	23 274	24 146	3,7%
TUNISIE	15 931	17 980	19 010	19 995	21 552	22 221	23 042	23 279	1,0%
LIBAN	16 937	18 225	18 807	19 725	21 428	21 589	22 525	22 901	1,7%
BRESIL	16 467	17 773	18 578	18 757	19 858	19 754	20 806	21 509	3,4%
AUSTRALIE	14 442	15 291	16 004	15 821	18 323	19 104	20 670	22 539	9,0%
SENEGAL	16 966	16 882	16 817	16 817	17 729	18 332	19 661	20 194	2,7%
MADAGASCAR	18 962	19 821	19 841	19 930	19 864	18 814	18 607	18 532	-0,4%
MEXIQUE	14 315	15 378	16 048	16 404	17 315	17 556	17 690	17 728	0,2%
EMIRATS ARABES UNIS	8 497	9 858	11 187	12 453	14 352	15 536	17 371	19 324	11,2%
PORTUGAL	12 135	13 864	14 320	15 049	15 572	15 707	15 472	15 181	-1,9%
ARGENTINE	14 283	15 225	14 854	14 234	14 390	14 444	14 577	14 548	-0,2%

Source : Rapport du Gouvernement sur la situation des Français établis hors de France 2015.

ANNEXE B - ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DU RÉSEAU CONSULAIRE EN 2014 ET 2015 (HORS VACATIONS)

ANNEXE C - RAPPORT SUR LE RETOUR DES FRANÇAIS DE L'ETRANGER : LISTE DES PROPOSITIONS THEMATIQUES15 ( * )

Logement

1. Mieux faire connaître aux personnes propriétaires de leur logement en France et s'établissant temporairement à l'étranger : 1° les dispositifs législatifs et réglementaires existants pour le mettre en location pendant leur absence et 2° les dispositifs de garantie et de cautionnement auxquels ils peuvent être éligibles à leur retour en France.

2. Inscrire dans le décret d'application de la loi ALUR en cours de préparation la possibilité pour les bailleurs de demander aux candidats locataires leurs bulletins de salaire français ou étrangers ou, dans le cas où ces derniers ne pourraient fournir ces justificatifs, tout document attestant leurs ressources disponibles.

Emploi

3. Améliorer l'accès à l'information sur les conditions d'ouverture de droits à l'assurance chômage au retour de l'étranger, notamment en intégrant une information interactive sur le service d'aide en ligne dédié au retour dont la mission préconise la mise en place.

4. Engager un débat au niveau européen sur la modification des règles relatives à l'assurance chômage des personnes ayant eu des expériences de mobilité professionnelle en Europe (règle selon laquelle il est nécessaire de travailler un jour à son arrivée de l'étranger pour prétendre à l'assurance chômage).

5. Renforcer l'offre de Pôle emploi sur l'accompagnement au retour d'expatriation, en

1) Formant quelques conseillers Pôle emploi par agence aux problématiques de réinsertion professionnelle après une expatriation

2) Dotant les conseillers de Pôle emploi international d'une compétence claire sur le volet accompagnement au retour en France.

6. Développer et diffuser, en lien avec les acteurs de la mobilité internationale en France et à l'étranger, une boîte à outils de l'insertion professionnelle après une expatriation.

7. Permettre aux personnes qui s'apprêtent à rentrer en France de bénéficier d'entretiens à distance avec un conseiller de Pôle emploi.

Assurance maladie

8. Mettre en place une information automatique des assurés radiés de leur régime d'assurance maladie pour cause de départ à l'étranger sur leurs conditions de réaffiliation à leur retour en France.

9. Rappeler aux CPAM les cas particuliers dans lesquels il peut être dérogé à l'application de la condition de résidence en France de trois mois pour l'ouverture du bénéfice de la CMU.

10. Mettre en place des bonnes pratiques entre régimes nationaux de sécurité sociale en Europe afin de faciliter la délivrance des formulaires portables permettant de bénéficier d'une couverture maladie au titre des périodes cotisées à l'étranger après son retour en France.

11. Poursuivre la dématérialisation des procédures au sein de l'assurance maladie, en particulier s'agissant de la demande de carte Vitale.

12. Permettre aux assurés de retour de l'étranger de se pré-affilier auprès de leur caisse d'assurance maladie afin d'accélérer les démarches au retour.

13. Identifier l'ensemble des facteurs susceptibles de complexifier le traitement des dossiers des assurés de retour de l'étranger au sein des CPAM afin d'y remédier efficacement.

Prestations familiales

14. Poursuivre la dématérialisation des procédures afin de permettre aux personnes éligibles au bénéfice des prestations services par les CAF de faire l'intégralité des démarches requises en ligne.

15. Permettre l'anticipation des démarches auprès des CAF.

16. Confier à la CNAF le versement des prestations familiales des fonctionnaires détachés à l'étranger par leur administration.

Fiscalité

17. Faire connaître la procédure de rescrit aux contribuables de retour de l'étranger s'interrogeant sur leur situation fiscale au retour en France.

18. Permettre le maintien du bénéfice du régime « impatriés » de l'article 155 B du code général des impôts en cas de mobilité intragroupe pendant la période prévue par cet article.

19. Améliorer la transmission des dossiers des contribuables entre le service des non résidents et le service des impôts du lieu du nouveau domicile au retour de l'étranger, pour les contribuables ayant été affiliés à ce service pour leurs revenus de source française alors qu'ils résidaient à l'étranger.

Education

20. Permettre la domiciliation sur le lieu de travail de l'un des parents ou à la mairie de la commune du lieu de résidence prévu afin de faciliter les inscriptions scolaires.

21. Prendre en compte les délégations de pouvoir à des proches pour l'inscription scolaire des enfants.

22. Accepter les déclarations sur l'honneur du quotient familial moyennant régularisation par la production d'un document justificatif dans un délai bref afin que les familles de retour de l'étranger ne se voient pas contraintes d'acquitter les tarifs maximaux.

23. Organiser la possibilité pour les élèves issus de systèmes éducatifs étrangers de passer les tests de niveaux requis pour leur inscription en France à distance.

24. Engager une réflexion sur la valorisation des compétences linguistiques acquises à l'étranger par les élèves à leur retour.

25. Permettre aux jeunes bacheliers Français dont les familles sont établies hors de France et qui souhaitent étudier en France de bénéficier des dispositifs d'accueil prévus pour les étudiants étrangers.

26. Améliorer la prise en compte des postes effectués dans le réseau de l'AEFE par les personnels encadrants à leur retour en France.

27. Reconnaître les acquis linguistiques des enseignants ayant exercé dans le réseau de l'AEFE au moment de leur réintégration dans le système français.

Retraites

28. Délivrer une information claire et accessible sur les différents statuts permettant de travailler à l'étranger et sur leurs conséquences en matière d'acquisition de droits à la retraite.

29. Permettre que les périodes d'interruption de travail postérieures au 1er janvier 2014 indemnisées par la CFE au titre des risques maladie maternité invalidité et accidents du travail maladie professionnelle soient reportées au compte CNAV des assurés adhérant à l'assurance volontaire vieillesse, selon des modalités à définir.

30. Réduire la durée d'assurance obligatoire auprès d'un régime français d'assurance maladie requise pour permettre l'adhésion à l'assurance volontaire vieillesse de la CFE et le rachat de trimestres travaillés à l'étranger.

31. Elargir le dispositif de rachat de trimestres d'études supérieures aux études de niveau équivalent effectuées dans des Etats tiers à l'Union européenne, l'Espace Economique Européen ou la Suisse et autres que ceux pour lesquels des conventions bilatérales de sécurité sociale le prévoient.

32. Intégrer les périodes travaillées à l'étranger dans les relevés individuels de situation ainsi que dans les calculs effectués à l'occasion des entretiens individuels retraite (EIR) et estimations indicatives globales (EIG) des droits à la retraite.

Elections

33. Mieux informer les Français de retour de l'étranger pour raisons professionnelles de la possibilité qui leur est ouverte de s'inscrire sur les listes électorales l'année même de l'élection.

34. Fiabiliser la mise à jour des listes électorales.

Conjoints étrangers

35. Délivrer une information claire et accessible sur les conditions dans lesquelles les conjoints étrangers de ressortissants français peuvent entrer et séjourner en France.

36. Délivrer une information claire et accessible sur les conditions dans lesquelles les conjoints étrangers de ressortissants français peuvent acquérir la nationalité française.

Véhicules

37. Harmoniser les procédures d'échange de permis de conduire entre les différentes préfectures.

* ¹ Azerbaïdjan, Biélorussie, Géorgie, Kazakhstan, Macédoine, Tadjikistan, Turkménistan, Turquie.

* ² Australie, Birmanie, Cambodge, Corée du Sud, Malaise, Mongolie et Sri Lanka.

* ³ Il s'agit néanmoins d'une petite communauté (662 personnes en 2014).

* ⁴ Consulats généraux de Chengdu, Shenyang, Oran, Bangalore, Calcutta, Erbil et Ekaterinbourg, consulats généraux à gestion simplifiée de Kyoto et Calgary, sections consulaires au Tadjikistan, au Monténégro, en Afghanistan, en Moldavie, au Kosovo, au Rwanda et au Soudan du Sud.

* ⁵ Il s'agit de structures légères, qui conservent vis-à-vis des autorités locales toutes les compétences et prérogatives prévues par la convention de Vienne sur les relations consulaires, mais dont les attributions en matière de gestion des communautés françaises sont limitées à la protection consulaire stricto sensu et à l'organisation des élections, toutes les autres tâches administratives (inscription au Registre, délivrance de titres d'identité et de voyage, tenue des listes électorales...) étant effectuées par un autre poste consulaire (dit « poste de rattachement »).

* ⁶ Rapport sur l'évolution des missions et de l'organisation des consulats français à l'étranger, septembre 2013.

* ⁷ Décret n° 2013-1188 du 18 décembre 2013.

* ⁸ Voir les affaires 57/65, Lütticke, et 26/62, Gend & Loos. L'article 23, paragraphe 2, du TFUE ne prévoit plus que les États membres établissent entre eux les règles nécessaires. L'article 23, premier et deuxième alinéas, du TFUE permet simplement aux Etats membres de prendre les dispositions internes nécessaires.

* ⁹ Affaire C-184/99, Grzelczyk.

* ¹⁰ Bruxelles, communiqué de presse du 20.04.2015, « Règles de l'UE en matière de protection consulaire : une meilleure protection des citoyens de l'UE à l'étranger ».

* ¹¹ Directive (UE) 2015/637 du Conseil du 20 avril 2015 établissant les mesures de coordination et de coopération nécessaires pour faciliter la protection consulaire des citoyens de l'Union non représentés dans des pays tiers et abrogeant la décision 95/553/CE.

* ¹² Il a été mis fin, à compter du 1 ^er janvier 2015 au dispositif spécifique de soutien à l'emploi et à la formation professionnelle des Français de l'Etranger, financé auparavant sur cette ligne.

* ¹³ Réunion interministérielle du 15 décembre 2009, le ministère de la Santé et des Sports ne pouvant imputer sur son budget des dépenses réalisées en faveur de nos ressortissants à l'étranger (deux hospitalisations lourdes pour un coût de 297 500 euros avaient eu lieu en 2009 aux Etats-Unis).

* ¹⁴ Retour en France des Français de l'étranger, Rapport au Premier ministre établi par Mme Hélène Conway-Mouret, sénatrice représentant les Français établis hors de France, juillet 2015.

* ¹⁵ Cf p.46.

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Page mise à jour le 3 avril 2023

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