Projet de loi de finances pour 2015 : Outre-mer

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent avis résulte de la fusion des avis budgétaires consacrés, d'une part, aux départements et régions d'outre-mer, qui avait été confié à notre collègue, M. Félix Desplan et, d'autre part, aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises (TAAF), dont s'occupait notre ancien collègue, M. Christian Cointat. La fusion de ces deux avis permettra à votre commission de porter un regard global sur les problématiques institutionnelles des territoires ultramarins tout en prenant en compte les spécificités propres à chacun d'entre eux.

Alors que le Gouvernement souhaite que l'ensemble des acteurs institutionnels et économiques soit associé à l'effort de redressement des finances publiques, le projet de loi de finances pour 2015 confirme, à l'instar des budgets précédents, l'intérêt porté par le Gouvernement aux difficultés économiques et sociales que connaissent nos concitoyens ultramarins et la situation budgétaire délicate de ces collectivités territoriales. Ainsi que l'a indiqué Mme George Pau-Langevin, ministre des outre-mer, lors de son audition par votre commission, le Gouvernement a souhaité, malgré ce contexte défavorable, que « chacun de nos départements et de nos collectivités puisse trouver dans les crédits de la mission outre-mer les moyens budgétaires et financiers adaptés à ses problématiques spécifiques ».

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis se félicite de l'attention particulière portée à la jeunesse et à la formation dans les crédits de la présente mission. Ces deux problématiques sont majeures pour le développement et l'avenir des territoires ultramarins.

Compte tenu des opérations de reconstitution du Sénat à la suite des dernières élections sénatoriales, votre rapporteur pour avis n'a disposé que d'un temps très limité. C'est pourquoi il a souhaité concentrer son attention sur un problème récurrent au sein de votre commission des lois : les difficultés d'application de la législation outre-mer.

I. UN EFFORT FINANCIER CONFIRMÉ EN FAVEUR DES OUTRE-MER

A. UNE AUGMENTATION NOTABLE DES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER »

En préambule, votre rapporteur se félicite de l'amélioration globale de la qualité des réponses au questionnaire budgétaire ainsi que l'effort des services du ministère des outre-mer de les adresser dans les délais impartis par la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001. Votre rapporteur pour avis regrette qu'une seule réponse ne lui ait pas été adressée malgré ses nombreuses relances.

1. Une attention particulière au développement des outre-mer

La mission outre-mer regroupe l'ensemble des dotations allouées aux territoires ultra marins - départements et régions d'outre-mer, collectivités d'outre-mer, Nouvelle-Calédonie et TAAF confondus - inscrites au budget du ministère des outre-mer.

Le projet de loi de finances pour 2015 fixe leur montant, à structure constante, à 2,09 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE), et à 2,06 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une progression de 0,3 % par rapport à 2014. Pour mémoire, les crédits s'élevaient, pour la mission au titre du projet de loi de finances pour 2014, à 2,15 milliards d'euros en AE et à 2,06 milliards d'euros en CP.

Comme l'a indiqué Mme George Pau-Langevin, ministre des outre-mer, lors de son audition devant votre commission, la progression des crédits de paiement atteindra, sur l'ensemble du budget triennal, 5,5 %, hors les dépenses de personnel. Abstraction faite de la mesure de périmètre relative aux exonérations de charges sociales, la progression s'élève à 2,7 % en évolution annuelle et 8,3 % sur trois ans.

Les crédits de la mission outre-mer se répartissent entre deux programmes :

- le programme 138 emploi outre-mer ;

- le programme 123 conditions de vie outre-mer .

Le programme 138 emploi outre-mer regroupe les crédits destinés aux aides aux entreprises propres aux outre-mer (aide au fret et compensation des exonérations de charges sociales issues de la loi pour le développement économique outre-mer, dite LODEOM ^{1 ( * )} , qui représente la moitié des crédits de la mission) ainsi que les crédits relatifs aux divers dispositifs spécifiques aux outre-mer d'aide à la formation professionnelle, en particulier le service militaire adapté (SMA).

Les crédits de ce programme, qui s'élèvent au titre du projet de loi de finances pour 2015, à 1,39 milliard d'euros en AE et à 1,38 milliard d'euros en CP , sont répartis entre trois actions :

- l' action n° 1 soutien aux entreprises dont l'objectif est de diminuer les coûts de production, notamment ceux du travail, via des exonérations de charges sociales et patronales et la création d'emplois pérennes par les entreprises du secteur marchand des DOM et de Saint-Pierre-et-Miquelon par un alignement de leurs charges d'exploitation. Cette action est dotée de 1,14 milliard d'euros en AE et en CP ;

- l' action n° 2 aide à l'insertion et à la qualification professionnelle destinée au financement des principaux dispositifs d'insertion sociale des jeunes ultramarins : le service militaire adapté (SMA) et l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM), dotée de 250 millions d'euros en AE et 240 millions d'euros en CP ;

- l' action n° 3 pilotage des politiques des outre-mer qui regroupe les crédits de fonctionnement du ministère, à hauteur de 2,7 millions d'euros en AE et CP.

Ce programme a fait l'objet d'une modification par rapport au projet de loi de finances pour 2014. Dans le cadre de la formation en mobilité, l'action n° 2 aide à l'insertion et à la qualification professionnelle bénéficie désormais du transfert des crédits du ministère du travail et de l'emploi correspondant aux actions de formation professionnelle organisées dans l'hexagone par LADOM dans le cadre du marché spécifique État-AFPA pour les publics ultramarins. Ces crédits étaient auparavant inscrits dans la mission travail et emploi . Un montant de crédits de 17 millions d'euros en AE et 6 millions d'euros en CP sera donc rattaché à cette action, le solde de CP étant transférés en 2016 et 2017 conformément au rythme des paiements. D'après les informations fournies par le ministère des outre-mer, ce transfert vise à améliorer le pilotage et à rationaliser la gestion des mesures de formation en mobilité gérées par LADOM.

Le programme 123 conditions de vie outre-mer décline au sein de huit actions, d'une part, les crédits destinés au financement de dispositifs propres aux outre-mer (aides au logement, continuité territoriale, coopération régionale, dispositifs sanitaires, culturels et sociaux, accès au financement bancaire) et, d'autre part, les crédits affectés au soutien à l'investissement des collectivités territoriales, en particulier le fonds exceptionnel d'investissement institué par la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

Ce programme est doté de 702 millions d'euros en AE et 685 millions d'euros en CP, répartis autour des huit actions suivantes :

- Action n° 1 logement (247,6 millions d'euros en AE et 243,7 millions d'euros en CP) ;

- Action n° 2 aménagement du territoire (145,8 millions d'euros en AE et 173,9 millions d'euros en CP) ;

- Action n° 3 continuité territoriale (41,1 millions d'euros en AE et en CP) ;

- Action n° 4 sanitaire, social, culturel, jeunesse et sports (6,6 millions d'euros en AE et 6,6 millions d'euros en CP) ;

- Action n° 6 ^{2 ( * )} collectivités territoriales (191,4 millions d'euros en AE et 182,4 millions d'euros en CP) ;

- Action n° 7 insertion économique et coopération régionales (1 million d'euros en AE et CP) ;

- Action n° 8 fonds exceptionnel d'investissement (40 millions d'euros en AE et 26,2 millions d'euros en CP) ;

- Action n° 9 appui à l'accès aux financements bancaires (28,3 millions d'euros en AE et 9,6 millions d'euros en CP).

Le tableau suivant récapitule l'ensemble des crédits de la mission :

Numéro et intitulé du programme et de l'action		Autorisations d'engagement (en milliards d'euros)			Crédits de paiement (en milliards d'euros)
		Ouvertes en LFI pour 2014	Demandées en 2015	FDC et ADP attendus en 2015	Ouvertes en LFI pour 2014	Demandées en 2015	FDC et ADP attendus en 2015
138	Emploi outre-mer	1,402	1,393	0,015	1,386	1,380	0,015
01	Soutien aux entreprises	1,154	1,136		1,147	1,137
02	Aides à l'insertion et à la qualification professionnelle	0,245	0,254	0,015	0,236	0,240	0,015
03	Pilotage des politiques des outre-mer ( nouveauté )	0,003	0,003		0,003	0,003
123	Conditions de vie outre-mer	0,743	0,702	0,00015	0,671	0,685	0,00015
01	Logement	0,273	0,248		0,243	0,244
02	Aménagement du territoire	0,145	0,146	0,00015	0,164	0,174	0,00015
03	Continuité territoriale	0,051	0,041		0,051	0,041
04	Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports	0,007	0,007		0,007	0,007
06	Collectivités territoriales	0,186	0,191		0,171	0,182
07	Insertion économique et coopération régionales	0,002	0,001		0,002	0,001
08	Fonds exceptionnel d'investissement	0,050	0,040		0,026	0,026
09	Appui à l'excès aux financements bancaires	0,028	0,028		0,007	0,010

2. Une progression continue des crédits en faveur des outre-mer

Entre 2009 et 2014, d'après les informations fournies par le ministère des outre-mer, les crédits de la mission outre-mer ont progressé de 9 % en AE et 10 % en CP. Après une baisse des crédits entre 2010 et 2012 et une augmentation en 2013, les crédits pour 2014 ont légèrement diminué. Cette baisse a essentiellement porté sur l'action n° 2 aménagement du territoire du programme 123.

Ainsi que l'a rappelé Mme George Pau-Langevin, lors de son audition devant votre commission, le projet de loi de finances pour 2015 s'inscrit dans l'objectif de redressement des comptes publics tout en marquant un effort particulier en faveur de la croissance et de l'emploi.

On peut relever quatre priorités en faveur des territoires ultra-marins.

- le soutien à l'investissement public et à l'action des collectivités territoriales , avec, d'une part, la pérennisation du programme de rattrapage des investissements structurant, avec 40 millions d'euros en AE en 2015 et 2016 et 50 millions d'euros prévus en 2017 et, d'autre part, la mise en oeuvre d'une politique volontariste d'aménagement du territoire dans le cadre des contrats de plan et de développement, avec la signature, à enveloppe constante, de la nouvelle génération de plan 2015-2020 dans les DOM, le renouvellement, également à enveloppe constante, des contrats en Polynésie française en 2015, en Nouvelle-Calédonie en 2016 et Wallis-et-Futuna en 2017 et la poursuite des contrats actuels dans les autres collectivités d'outre-mer. Par ailleurs, le ministère des outre-mer continue de participer au financement des investissements des collectivités par la bonification d'intérêt des prêts accordés par l'agence française de développement, ce qui permettra l'octroi de 530 millions d'euros de nouveaux crédits à l'investissement. Enfin, l'effort en faveur de la construction scolaire sera poursuivi en Guyane et à Mayotte pour répondre aux besoins liés à leur forte croissance démographique. De même, est pérennisée la participation du ministère des outre-mer aux investissements de construction antisismiques des collectivités des Antilles ;

- l'appui au développement et au financement des entreprises ultramarines via notamment une baisse du coût de travail à travers le pacte de responsabilité et une aide à la création d'emplois dans les très petites entreprises ;

- la priorité affirmée pour la jeunesse et l'emploi , avec, d'une part, un renforcement des moyens à disposition du SMA afin de pouvoir accueillir 6 000 stagiaires en 2017 et d'améliorer les taux d'insertion actuels et, d'autre part, le maintien de l'effort de formation professionnelle par une gestion plus efficiente, avec une enveloppe de 35,3 millions d'euros en faveur de la formation au bénéfice de LADOM ;

- une priorité donnée au logement locatif très social , avec un maintien des crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) en termes de moyens de paiement pour favoriser la réalisation des opérations lancées.

Évolution des crédits de la mission Outre-mer depuis 2009

	LFI 2009		LFI 2010		LFI 2011		LFI 2012		LFI 2013		LFI 2014		PLF 2015		Évolution 2009-2015 (en %)
En millions d'euros	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Mission outre-mer	1 962	1 871	2 168	2 023	2 156	1 977	1 985	1 833	2190	2041	2148	2060	2095	2035	6,8	8,8
Programme 138	1 192	1 192	1 312	1 303	1 351	1 331	1 313	1 338	1405	1395	1404	1388	1393	1380	16,9	15,8
Programme 123	770	680	856	721	805	647	805	628	784	646	744	673	702	685	- 8,8	0,7

Source : Ministère des outre-mer

Votre rapporteur pour avis se félicite que, dans un contexte de contraintes budgétaires et de volonté de redressement des comptes publics, la mission outre-mer ait fait l'objet d'une participation raisonnée, reflétant ainsi le souci du Gouvernement pour le développement économique et l'équité sociale de nos territoires ultramarins.

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* ¹ Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009.

* ² Il n'existe plus d'action n° 5.