Projet de loi de finances pour 2015 : Coordination du travail gouvernemental et modernisation de l'État

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des lois s'est saisie pour avis des crédits affectés au programme « Coordination du travail gouvernemental », au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », et au budget annexe « Publications officielles et information administrative » ^{1 ( * )} .

Soucieuse du bon fonctionnement des institutions de la République, votre commission souhaite ainsi suivre de façon attentive l'emploi des crédits affectés aux services du Premier ministre , lesquels sont chargés notamment de veiller au bon accomplissement des procédures prévues par la Constitution, ainsi qu'aux autorités et organismes qui lui sont rattachés. Cet avis permet ainsi de suivre plus spécialement les activités de pilotage de l'activité normative et de coordination interministérielle du secrétariat général du Gouvernement.

À compter de cette année, le présent avis budgétaire comportera un développement sur les crédits du secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), service rattaché au Premier ministre, au titre de la modernisation de l'État , laquelle faisait l'objet jusqu'à l'année dernière d'un avis budgétaire distinct de votre commission ^{2 ( * )} . Votre rapporteur tient, à cet égard, à saluer la qualité du travail de notre collègue Sophie Joissains, en charge de cet avis budgétaire depuis 2011.

Par rapport à la loi de finances initiale pour 2014, le programme « Coordination du travail gouvernemental » connaît une augmentation de 4,32 % de ses autorisations d'engagement , à 567 millions d'euros contre 543, et de 9,22 % de ses crédits de paiement , à 603 millions d'euros contre 552, dans le projet de loi de finances pour 2015. À l'issue de l'examen du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale, cette augmentation a été portée à 4,43 % et 9,33 % respectivement. Toutefois, cette hausse est loin d'être homogène sur l'ensemble des actions du programme et résulte du transfert vers le programme de 208 emplois en raison d'ajustements de périmètre des actions du programme et de la poursuite de la montée en puissance de l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information au sein du programme.

À périmètre constant, votre rapporteur se félicite de la poursuite de l'effort de sobriété gouvernementale initié en 2012 , qui trouve sa traduction, s'agissant du programme « Coordination du travail gouvernemental », dans une nouvelle réduction des crédits et des effectifs affectés aux services du Premier ministre , après une première inflexion en 2013 et une accentuation en 2014. Les services du Premier ministre participent ainsi pleinement à l'effort de réduction des dépenses, alors qu'auparavant ils semblaient préservés de l'effort budgétaire commun.

Dans le cadre du présent avis budgétaire, outre l'analyse des crédits, votre rapporteur s'est également attaché à examiner l'évolution de l'activité des services du Premier ministre dont les missions intéressent particulièrement votre commission des lois : le secrétariat général du Gouvernement (SGG), le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), le secrétariat général des affaires européennes (SGAE), le service d'information du Gouvernement (SIG) et la direction de l'information légale et administrative (DILA).

I. L'ÉVOLUTION DU PROGRAMME « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL » EN 2015

Le programme n° 129 « Coordination du travail gouvernemental » regroupe les crédits correspondant aux fonctions stratégiques de direction du Gouvernement et de coordination interministérielle exercées par le Premier ministre .

Le programme n° 129 « Coordination du travail gouvernemental » est l'un des trois programmes constituant la mission « Direction de l'action du Gouvernement », avec le programme n° 308 « Protection des droits et libertés » ^{3 ( * )} , qui fait l'objet d'un avis de votre commission des lois par notre collègue Jean-Yves Leconte, et le programme n° 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » ^{4 ( * )} , dont les problématiques sont abordées à l'occasion de l'avis de votre commission présenté par notre collègue Pierre-Yves Collombat sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État » ^{5 ( * )} .

A. LA HAUSSE EN 2015 DES CRÉDITS DU PROGRAMME « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL »

Dans le projet de loi de finances pour 2015, les crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » connaissent une forte hausse , qui résulte d' ajustements de périmètre , sans remise en cause de l'architecture du programme, et de la poursuite de la montée en puissance de l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information. Cette hausse n'est cependant pas homogène et, à périmètre constant, l'effort budgétaire souhaité par le Premier ministre pour ses propres services se poursuit.

1. Le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale

Par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2014, les crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » dans le projet de loi de finances pour 2015, tel qu'il a été déposé, augmentent de 4,32 % en autorisations d'engagement, pour atteindre 567 millions d'euros, et de 9,22 % en crédits de paiement, pour atteindre près de 603 millions d'euros .

Autorisations d'engagement de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
(en euros) ^{6 ( * )}

	LFI 2014 ^7 ( * )	Part de la mission dans la LFI 2014	PLF 2015 déposé	Part de la mission dans le PLF 2015	Évolution entre la LFI 2014 et le PLF 2015
Coordination du travail gouvernemental	543 615 980	43,96%	567 110 242	44,80%	4,32%
Protection des droits et libertés	98 919 233	8,00%	98 410 885	7,77%	-0,51%
Moyens mutualisés des administrations déconcentrées	594 137 772	48,04%	600 248 023	47,42%	1,03%
Total de la mission	1 236 672 985	100,00%	1 265 769 150	100%	2,35%

Crédits de paiement de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
(en euros) ^{8 ( * )}

	LFI 2014 ^9 ( * )	Part de la mission dans la LFI 2014	PLF 2015 déposé	Part de la mission dans le PLF 2015	Évolution entre la LFI 2014 et le PLF 2015
Coordination du travail gouvernemental	551 924 452	46,18%	602 793 181	48,34%	9,22%
Protection des droits et libertés	94 476 225	7,90%	98 850 093	7,93%	4,63%
Moyens mutualisés des administrations déconcentrées	548 837 237	45,92%	545 327 337	43,73%	-0,64%
Total de la mission	1 195 237 914	100,00%	1 246 970 611	100%	4,33%

Le programme devrait connaître une progression de 280 emplois, due à des transferts provenant d'autres programmes à hauteur de 208 emplois. Les emplois nets créés correspondent pour l'essentiel à la poursuite de la montée en puissance de l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) ^{10 ( * )} , à hauteur de 65 emplois. Le plafond d'emplois du programme devrait ainsi passer de 2 224 en 2014 à 2 504 en 2015.

À périmètre constant, les crédits de fonctionnement doivent toutefois suivre la norme générale de réduction des dépenses, fixée à 5 % pour 2015. Ainsi, comme les deux années précédentes, l es services du Premier ministre contribuent à l'effort budgétaire dans les conditions normales , dans un souci d'exemplarité, alors que leurs moyens étaient auparavant sanctuarisés.

2. Les crédits votés en première lecture par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié les crédits affectés aux programmes de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dans le projet de loi de finances pour 2015, conformément aux tableaux ci-après.

Autorisations d'engagement de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
(en euros) ^{11 ( * )}

	LFI 2014 ^12 ( * )	Part de la mission dans la LFI 2014	PLF 2015 adopté par l'AN	Part de la mission dans le PLF 2015	Évolution entre la LFI 2014 et le PLF 2015
Coordination du travail gouvernemental	543 615 980	43,96%	567 724 768	45,05%	4,43%
Protection des droits et libertés	98 919 233	8,00%	97 882 072	7,77%	-1,05%
Moyens mutualisés des administrations déconcentrées	594 137 772	48,04%	594 533 848	47,18%	0,07%
Total de la mission	1 236 672 985	100,00%	1 260 140 688	100%	1,90%

Crédits de paiement de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
(en euros) ^{13 ( * )}

	LFI 2014 ^14 ( * )	Part de la mission dans la LFI 2014	PLF 2015 adopté par l'AN	Part de la mission dans le PLF 2015	Évolution entre la LFI 2014 et le PLF 2015
Coordination du travail gouvernemental	551 924 452	46,18%	603 407 707	48,61%	9,33%
Protection des droits et libertés	94 476 225	7,90%	98 321 280	7,92%	4,07%
Moyens mutualisés des administrations déconcentrées	548 837 237	45,92%	539 613 162	43,47%	-1,68%
Total de la mission	1 195 237 914	100,00%	1 241 342 149	100%	3,86%

La majoration des crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » résulte de l'adoption de deux amendements présentés par le Gouvernement : le premier a été adopté lors de la discussion des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et le second dans le cadre d'une seconde délibération sur l'ensemble du projet de loi de finances.

Le premier amendement a majoré les autorisations d'engagement et les crédits de paiement du programme de 6 115 538 euros, correspondant, d'une part, au transfert vers le ministère des affaires étrangères de la délégation interministérielle à la Méditerranée jusque-là rattachée aux services du Premier ministre et, d'autre part, à l'accroissement des crédits destinés au pilotage interministériel des systèmes d'information de l'État, mission de la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC) ^{15 ( * )} .

Le second amendement a minoré les autorisations d'engagement et les crédits de paiement du programme de 5 501 012 euros, en vue selon son exposé des motifs de « garantir le respect de la norme de dépense en valeur de l'État », c'est-à-dire de réaliser des économies budgétaires sur les crédits de fonctionnement et d'intervention des services du Premier ministre. Comme l'a indiqué devant l'Assemblée nationale M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget, cette seconde délibération visait notamment à « assurer le respect de notre trajectoire de finances publiques », c'est-à-dire ne pas dégrader le solde budgétaire et le niveau des dépenses de l'État à l'issue de l'examen du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale, de sorte qu'il était nécessaire de compenser les augmentations de dépenses adoptées par de nouvelles réductions.

Au total, à l'issue de l'examen du projet de loi de finances pour 2015 par l'Assemblée nationale, les crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » augmentent de 4,43 % en autorisations d'engagement et de 9,33 % en crédits de paiement . Cette augmentation accrue par rapport au texte initial résulte de la majoration des moyens attribués à la DISIC.

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* ¹ Ce budget annexe correspond aux activités de la direction de l'information légale et administrative, placée sous l'autorité du Premier ministre et rattachée au secrétaire général du Gouvernement.

* ² Jusqu'à la création du SGMAP en 2012, les crédits consacrés à la modernisation de l'État faisaient l'objet d'un programme budgétaire spécifique qui relevait du ministère de l'économie et des finances.

* ³ Le programme « Protection des droits et libertés » regroupe les crédits affectés à huit autorités administratives indépendantes, à la commission nationale consultative des droits de l'homme et au Défenseur des droits. Cet avis est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/a14-114-12/a14-114-12.html

* ⁴ Créé en 2011, le programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrés » regroupe les crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles, les crédits immobiliers de la plupart des services déconcentrés et les emplois déconcentrés du Premier ministre.

* ⁵ Cet avis est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a14-114-1/a14-114-1.html

* ⁶ Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2015.

* ⁷ Dans un souci de clarté de la présentation, le programme « Transition numérique de l'État et modernisation de l'action publique », créé par la loi de finances pour 2014 afin de porter des crédits destinés à financer certains projets et supprimé dans le projet de loi de finances pour 2015, n'est pas mentionné.

* ⁸ Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2015.

* ⁹ Dans un souci de clarté de la présentation, le programme « Transition numérique de l'État et modernisation de l'action publique », créé par la loi de finances pour 2014 afin de porter des crédits destinés à financer certains projets et supprimé dans le projet de loi de finances pour 2015, n'est pas mentionné.

* ¹⁰ Les crédits et les personnels de l'ANSSI relèvent du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale.

* ¹¹ Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2015.

* ¹² Dans un souci de clarté de la présentation, le programme « Transition numérique de l'État et modernisation de l'action publique », créé par la loi de finances pour 2014 afin de porter des crédits destinés à financer certains projets et supprimé dans le projet de loi de finances pour 2015, n'est pas mentionné.

* ¹³ Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2015.

* ¹⁴ Dans un souci de clarté de la présentation, le programme « Transition numérique de l'État et modernisation de l'action publique », créé par la loi de finances pour 2014 afin de porter des crédits destinés à financer certains projets et supprimé dans le projet de loi de finances pour 2015, n'est pas mentionné.

* ¹⁵ Voir infra p. 27.