N° 113
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 novembre 2014 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de finances pour 2015 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME VI
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
TRANSPORTS ROUTIERS
Par M. Jean-Yves ROUX,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey , président ; MM. Guillaume Jacques Arnell, Pierre Camani, Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, M. Jean-Jacques Filleul, Mme Odette Herviaux, MM. Louis Nègre, Rémy Pointereau, Charles Revet , vice-présidents ; Mme Natacha Bouchart, MM. Jean-François Longeot, Gérard Miquel , secrétaires ; MM. François Aubey, Jérôme Bignon, Mme Annick Billon, M. Jean Bizet, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Patrick Chaize, Jacques Cornano, Michel Fontaine, Alain Fouché, Benoît Huré, Mmes Geneviève Jean, Chantal Jouanno, MM. Jean-Claude Leroy, Philippe Madrelle, Didier Mandelli, Jean-François Mayet, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Hervé Poher, David Rachline, Michel Raison, Jean-Yves Roux, Mme Nelly Tocqueville, MM. Michel Vaspart, Paul Vergès . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 2234, 2260 à 2267 et T.A. 420
Sénat : 107 et 108 à 114 (2014-2015)
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le 30 octobre 2014, le secrétaire d'État aux transports, Alain Vidalies, a annoncé la résiliation du contrat signé entre l'État et la société Écomouv', confirmant ainsi l'abandon de la taxe poids lourds.
Cette décision est lourde de conséquences.
À court terme, elle implique le paiement par l'État d'une indemnité de résiliation. Son montant maximal est aujourd'hui évalué à 839 millions d'euros, mais fait encore l'objet de négociations avec la société. La question de l'avenir des personnels d'Écomouv' comme du service des douanes de Metz, de même que le devenir des matériels, est aussi en cours d'examen.
À moyen-long terme, elle nécessite de trouver des recettes alternatives pour l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui devait à l'origine bénéficier de 700 à 760 millions d'euros de recettes d'écotaxe. Or, l'agence doit encore assumer le financement de projets déjà engagés, à hauteur de 16 milliards d'euros environ.
Votre rapporteur retient pour sa part que le budget de l'AFITF a été entièrement préservé pour 2015, puisque celle-ci bénéficiera de 1,1 milliard d'euros de recettes supplémentaires issues d'un relèvement de la fiscalité sur le gazole. L'agence devrait ainsi pouvoir assumer davantage d'engagements de l'État, figurant notamment dans les contrats de projets État-régions et les programmes de modernisation des itinéraires routiers (PDMI), qui avaient dû être retardés les années précédentes en raison de l'insuffisance des ressources de l'AFITF. Tout en reconnaissant les incertitudes pesant sur le financement des transports à partir de 2016, votre rapporteur salue néanmoins le maintien d'un cap ambitieux en matière de développement et d'amélioration des infrastructures, avec l'engagement renouvelé du Gouvernement sur le scénario 2 de la commission Mobilité 21.
Votre rapporteur est par ailleurs favorable aux évolutions annoncées du compte d'affectation spéciale « aides à l'acquisition de véhicules propres ». Le recentrage à venir du bonus s'impose en effet pour assurer l'équilibre budgétaire du dispositif et permettre le financement d'une nouvelle mesure, la prime à la conversion, qui présente l'avantage d'agir sur le parc existant, le plus nocif pour l'environnement.
Il se félicite enfin des travaux lancés par le Gouvernement pour appliquer la réforme de la dépénalisation des infractions au stationnement, adoptée à l'initiative de votre commission dans le cadre de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Le compte d'affectation spéciale consacré au « contrôle de la circulation et du stationnement routier », dont l'architecture est maintenue pour 2015, devrait ainsi connaître, à l'avenir, des évolutions.
Lors de sa réunion du 18 novembre 2014, votre commission a déploré l'abandon de l'écotaxe, qui était une application du principe de l'« utilisateur-payeur », ainsi que les fortes incertitudes pesant sur le financement des transports. À l'instar du rapporteur spécial de la commission des finances, Marie-Hélène Des Esgaulx, elle a regretté le caractère incomplet de ce budget, qui ne prévoit pas de provision pour l'indemnisation de la société Écomouv'.
En conséquence, votre commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits du projet de loi de finances pour 2015 consacrés aux transports routiers.
I. UN BUDGET PRÉSERVÉ POUR 2015 MALGRÉ L'ABANDON DE LA TAXE POIDS LOURDS
A. L'ABANDON DE LA TAXE POIDS LOURDS
Le 29 octobre 2014, le secrétaire d'État aux transports, Alain Vidalies, a confirmé devant votre commission l'abandon du dispositif de la taxe poids lourds, dont la suspension « sine die » avait été annoncée le 9 octobre par la ministre de l'écologie, Ségolène Royal.
1. Le projet original d'écotaxe
La taxe poids lourds nationale, dite « écotaxe », a été introduite aux articles 269 à 283 quinquies du code des douanes par la loi de finances pour 2009, après avoir fait l'objet d'un large consensus lors du Grenelle de l'environnement.
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LE PRÉCÉDENT DE LA « TAXE POIDS LOURDS ALSACIENNE » Précédemment à la taxe poids lourds nationale, une « taxe poids lourds alsacienne » avait été créée en 2006 1 ( * ) , en réaction à la mise en place d'une taxe kilométrique en Allemagne, la LKW Maut , à l'origine d'un report significatif de trafic sur le réseau routier alsacien. La création en 2009 de l'écotaxe, d'application nationale, a conduit à la considérer comme une « expérimentation » préalable à l'entrée en vigueur de la taxe nationale, mais les retards pris dans sa mise en oeuvre ont finalement conduit le législateur à la supprimer en mai 2013 2 ( * ) . |
L'écotaxe répond à trois objectifs :
- réduire les impacts environnementaux du transport de marchandises en imposant un signal prix au transport routier ;
- rationaliser à terme le transport routier sur les moyennes et courtes distances, en réduisant par exemple le nombre de déplacements à vide et en augmentant la charge transportée ou en améliorant la répartition du trafic entre réseau autoroutier et réseau non concédé ;
- accélérer le financement des infrastructures nécessaires à la mise en oeuvre d'une politique de transport durable. L'écotaxe devait générer une recette brute annuelle de 1,1 milliard d'euros, dont 700 à 760 millions d'euros devaient revenir à l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), 160 millions d'euros aux collectivités territoriales et 50 millions à l'État au moyen de la TVA.
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L'AGENCE DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT DE FRANCE (AFITF) Établissement public à caractère administratif, l'AFITF a été créée à la suite du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003 pour porter la part de l'État dans le financement des grands projets d'infrastructures ferroviaires, fluviales, maritimes et routières. À partir de 2006, avec l'extension de son domaine d'intervention au financement des contrats de plan ou de projets État-régions, elle est devenue l'acteur privilégié du financement de l'ensemble des infrastructures de transport. Ses ressources proviennent essentiellement du secteur autoroutier. L'agence bénéficiait à l'origine de recettes récurrentes importantes, constituées des dividendes des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes, mais elles disparurent avec la privatisation de ces sociétés en 2006 3 ( * ) . Elles sont aujourd'hui composées de : - la taxe d'aménagement du territoire, prélevée sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes (538 millions d'euros en 2013) ; - la redevance domaniale, perçue en contrepartie de l'avantage que les sociétés d'autoroutes tirent de l'occupation du domaine public (300 millions d'euros en 2013) ; - une partie des amendes du dispositif de contrôle et de sanction automatisé des infractions au code de la route (170 millions d'euros en 2013). L'équilibre financier a été assuré depuis 2009 par la mise en place d'une subvention budgétaire de l'État, qui devait s'éteindre avec l'accroissement des ressources de l'agence, par l'augmentation de la redevance domaniale, d'une part, et la mise en oeuvre de l'écotaxe poids lourds, d'autre part. Cette subvention s'est élevée en 2013 à 660 millions d'euros. |
Le réseau soumis à l'écotaxe, de 15 000 kilomètres environ, comprend 10 000 kilomètres de réseau national non concédé et 5 000 kilomètres de réseau local, susceptibles de subir un report « significatif » en raison de la mise en place de la taxe.
Son barème est défini en fonction du nombre d'essieux du véhicule, du poids total autorisé en charge et de sa classe d'émission EURO. En raison de leur périphéricité, les régions Aquitaine et Midi-Pyrénées bénéficient d'une réduction de 30 % du taux kilométrique applicable sur le réseau situé sur leur territoire. Cette réduction atteint 50% en Bretagne. Des exonérations sont prévues pour certains types de véhicules 4 ( * ) .
Elle concerne 800 000 véhicules, dont 550 000 poids lourds français et 250 000 poids lourds étrangers.
Pour assurer la collecte de la taxe, l'État a choisi de recourir à un prestataire privé, à la suite d'un appel d'offres. C'est à la société Écomouv', détenue à 70 % par l'entreprise Autostrade per l'Italia, à 11% par Thalès, à 10 % par la SNCF, à 6 % par SFR et à 3 % par Steria, qu'a été confiée cette responsabilité. Un contrat de partenariat a été signé à cet effet le 20 octobre 2011. Il prévoit 21 mois de déploiement du dispositif et 11,5 années d'exploitation.
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LE DISPOSITIF TECHNIQUE DE LA COLLECTE Le réseau taxable est divisé en sections de tarification, auxquelles sont associés des points de tarification virtuels. Le franchissement d'un point de tarification constitue le fait générateur de la taxe. Elle est alors due sur l'ensemble de la longueur de la section de tarification. En moyenne, une section de tarification mesure 3,8 kilomètres. Les redevables doivent s'équiper d'un équipement électronique embarqué permettant l'enregistrement automatique, à chaque franchissement d'un point de tarification, des éléments nécessaires à la liquidation de la taxe. La géolocalisation des véhicules se fait par satellite (GPS) ou par des ondes courtes aux endroits où le repérage par satellite est inopérant, comme dans les tunnels. Ce dispositif a été doublé d'appareils de contrôles, déplaçables ou fixes (portiques), afin de vérifier la présence d'équipements embarqués à bord des véhicules et l'exactitude des données enregistrées par les redevables. |
La taxe devait ainsi entrer en vigueur le 20 juillet 2013. Elle a toutefois subi deux reports en raison de difficultés techniques, au 1 er octobre 2013, puis au 1 er janvier 2014, avant que le Premier ministre annonce sa suspension le 29 octobre 2013, en raison des manifestations d'opposition à sa mise en oeuvre.
2. De l'écotaxe au péage de transit poids lourds
À la suite de cette suspension, l'Assemblée nationale et le Sénat se sont saisies de la question.
La commission d'enquête du Sénat, présidée par Marie-Hélène Des Esgaulx, et dont le rapporteur était Virginie Klès 5 ( * ) , s'est penchée sur le contrat signé avec la société Écomouv'. Après avoir obtenu la communication de nombreuses pièces, dont la version intégrale du contrat de partenariat, l'ensemble des documents de la procédure d'appel d'offres et les rapports de suivi de l'avancement de la livraison du dispositif technique, la commission d'enquête a conclu que « le recours à un contrat de partenariat avait été dûment autorisé par le Conseil d'État saisi dans les formes prévues » et que « la consultation proprement dite conduisant au choix du prestataire in fine s'est déroulée dans le respect de l'égalité de traitement des candidats. » Elle a constaté les difficultés techniques rencontrées lors de la mise en place du dispositif et les retards pris par le prestataire, tout en appelant l'État à « sortir rapidement de l'impasse, en redéfinissant avec Écomouv' le périmètre de l'opération et les responsabilités réciproques de l'État et de son mandataire, tout en trouvant un nécessaire accord financier. »
La mission d'information de l'Assemblée nationale, présidée par le président de la commission du développement durable, Jean-Paul Chanteguet, a quant à elle réfléchi aux évolutions à apporter à la taxe, afin de permettre sa mise en oeuvre effective. Elle a formulé un certain nombre de propositions destinées elles aussi à favoriser une entrée en vigueur rapide du dispositif.
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LES PISTES D'ÉVOLUTION DE LA MISSION D'INFORMATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE Proposition n° 1 - Renommer le dispositif en « éco-redevance poids lourds ». Proposition n° 2 - Instaurer une franchise mensuelle de l'éco-redevance, sans discrimination de secteur ou de nationalité, afin de ne pas pénaliser les petits utilisateurs de courtes distances. Proposition n° 3 - Renforcer la communication et la pédagogie pour redonner du sens aux objectifs de l'éco-redevance. Proposition n° 4 - Organiser une marche à blanc nationale et obligatoire. Proposition n° 5 - Renforcer la prise en compte du principe pollueur-payeur en accentuant la modulation des taux de la redevance. Proposition n° 6 - Permettre aux transporteurs en compte propre de faire figurer en bas de facture les charges supportées au titre de l'éco-redevance. Proposition n° 7 - Soutenir le secteur du transport routier de marchandises et créer un fonds de modernisation de la flotte de poids lourds. Proposition n° 8 - Maintenir le barème national de la redevance au taux moyen de 13 centimes d'euros par kilomètre, et fixer des règles prévisibles et contraignantes d'évolution future. Proposition n° 9 - Adapter la mise en oeuvre du dispositif de majoration forfaitaire aux spécificités de certaines activités économiques. Proposition n° 10 - Simplifier les procédures d'enregistrement des redevables auprès du prestataire commissionné. Proposition n° 11 - Prendre en compte le niveau de congestion sur certains axes particulièrement encombrés, établir ou accroître l'éco-redevance sur certains axes pour lesquels le report modal ou autoroutier est facilité. Proposition n° 12 - Exonérer les poids lourds immatriculés en « w garage », les poids lourds de collectionneurs et les véhicules de formation ou de conduite école. Proposition n° 13 - Revaloriser le travail des contrôleurs de transports terrestres (C.T.T) sur routes. |
À la lumière de ces propositions, le Gouvernement a proposé la transformation de l'écotaxe en un péage de transit poids lourds, qui a été adoptée par le Parlement dans le cadre de la loi de finances rectificative du 8 août 2014.
Le réseau taxable a ainsi été limité aux grands itinéraires de transit international supportant un trafic de plus de 2 500 poids lourds par jour, ce qui l'a réduit de 15 000 kilomètres à 4 000 kilomètres. En revanche, son champ d'application a été peu modifié en ce qui concerne les redevables. La perception doit continuer à être effectuée par la société Écomouv' au moyen de boîtiers électroniques. Il a en revanche été mis fin à la distinction faite entre, d'une part, les camions immatriculés en France, obligés de disposer d'un tel boîtier électronique quel que soit leur itinéraire, d'autre part, les camions étrangers, autorisés à circuler sans boîtier sur le réseau non taxable.
Une perception « à blanc », sans collecte de recettes, était envisagée à partir du 1 er octobre 2014, avant une entrée en vigueur définitive de la taxe à compter du 1 er janvier 2015. 550 millions d'euros bruts (desquels la rémunération du prestataire doit notamment être soustraite) étaient attendus de cette redevance.
En parallèle, le 20 juin 2014, l'État a signé un protocole d'accord avec Écomouv', pour solder les différends existants au sujet des retards et des surcoûts, mais aussi exiger une révision à la baisse du montant des indemnités de résiliation en cas d'abandon de la taxe avant le 1 er novembre 2014. Cette clause traduit la part de responsabilité d'Écomouv' dans les difficultés auxquelles a été confronté le Gouvernement au moment de l'entrée en vigueur de la taxe.
3. La résiliation du contrat signé avec Écomouv'
Le 9 octobre 2014, la ministre de l'Écologie et le secrétaire d'État aux Transports ont annoncé la « suspension sine die » du péage de transit poids lourds, ainsi que la création d'un « groupe de travail de co-construction d'une solution avec toutes les parties prenantes » . Lors de son audition devant votre commission le 29 octobre, Alain Vidalies a confirmé l'abandon du dispositif, avant d'annoncer le lendemain la résiliation du contrat avec la société Écomouv'.
La prononciation de cette résiliation avant le 1 er novembre a pour conséquence de réduire le montant maximal de l'indemnisation d'Écomouv' à 839 millions d'euros , au lieu de 950 millions d'euros. D'après la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), il s'agit d'une enveloppe maximale, car une négociation est en cours avec la société pour déterminer les modalités précises de la résiliation. La question de l'avenir des différentes composantes du dispositif technologique, qui pourront être réutilisées à d'autres fins, par exemple le recueil et la diffusion d'informations sur la circulation, doit en particulier être réglée. Si la négociation aboutit, l'État aura alors deux mois pour payer l'indemnité. La perspective d'un contentieux n'est toutefois pas totalement exclue pour l'instant.
Lors de son audition, le secrétaire d'État a indiqué que les montants à payer pour l'indemnisation d'Écomouv' ne seraient pas prélevés sur le budget de l'AFITF. L'enveloppe de 839 millions d'euros inclut toutefois 174 millions d'euros correspondant aux loyers dus à Écomouv' pour l'année 2014, dont le versement avait été reporté à 2015 à la demande de l'État. Ces 174 millions devraient être acquittés par l'AFITF.
La ministre Ségolène Royal a annoncé que les salariés d'Écomouv' continueraient à être payés pendant un an. Ceux-ci, souvent qualifiés (au moins trilingues), pourraient être affectés à d'autres missions similaires. La situation des salariés des douanes affectés à Metz est aussi en cours d'examen.
* 1 Loi du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports.
* 2 Loi du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports.
* 3 Sur les 14,8 milliards d'euros du produit de cette privatisation, l'agence reçut une dotation de 4 milliards d'euros, le solde ayant essentiellement contribué au désendettement de l'État.
* 4 Les véhicules de transport de marchandises les véhicules d'intérêt général prioritaires, les véhicules, propriété de l'État ou d'une collectivité locale, affectés à l'entretien et à l'exploitation des routes et les véhicules et matériels agricoles définis par voie réglementaire, les véhicules à citerne à produits alimentaires exclusivement utilisés pour la collecte du lait dans les fermes...
* 5 Commission d'enquête sur les modalités du montage juridique et financier et l'environnement du contrat retenu in fine pour la mise en oeuvre de l'écotaxe poids lourds.