B. DES CRÉDITS QUASIMENT STABLES
Les crédits du programme s'élèvent à 97 millions d'euros (AE=CP), comme l'année précédente. Cette stabilité s'explique principalement par une maîtrise de la masse salariale de l'IGN, ainsi qu'une réduction des dépenses de fonctionnement de l'établissement. Ce montant est par ailleurs similaire à celui prévu par le triennal.
Au total, la subvention pour charges de service public de l'IGN s'élève pour 2015 à 96,5 millions d'euros (AE=CP) , en très légère hausse de 0,1 million d'euros par rapport à 2014. L'essentiel de ces crédits (85 %) est dans l'action n° 1 et le reste dans l'action n° 2.
L'action n° 2 voit ses crédits diminuer de 4,6 % tandis que l'action n° 3, qui passe de 600 000 à 500 000 euros, voit ses crédits diminuer de plus de 16 %.
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Autorisations d'engagement (AE) |
Crédits de paiement (CP) |
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LFI 2014 (crédits votés) |
PLF 2015 (crédits demandés) |
Variation (%) |
LFI 2014 (crédits votés) |
PLF 2015 (crédits demandés) |
Variation (%) |
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Action 1 Production de l'information géographique |
81,2 |
82 |
+1,2 |
81,2 |
82 |
+1,2 |
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Action 2 Recherche dans le domaine de l'information géographique |
15,2 |
14,5 |
-4,6 |
15,2 |
14,5 |
-4,6 |
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Action 3 Pilotage de la politique d'information géographique |
0,6 |
0,5 |
-16,7 |
0,6 |
0,5 |
-16,7 |
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Total |
97 |
97 |
0 |
97 |
97 |
0 |
(en millions d'euros)
Le plafond d'emplois pour l'IGN s'élève cette année à 1 612 ETP, c'est-à-dire une baisse de 20 ETP par rapport à l'année dernière.
Votre rapporteur pour avis rappelle que lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015 par l'Assemblée nationale, le Gouvernement a demandé une deuxième délibération sur l'article 32 et a fait adopter un amendement afin de rééquilibrer le budget à la suite des majorations adoptées en séance sur les crédits d'un certain nombre de missions. Dans ce cadre, les crédits du programme 159 ont été minorés de 860 000 euros .
C. LE CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE PERFORMANCE 2013-2016 ET LES ENJEUX DU NOUVEAU GÉO-SERVICE PUBLIC NUMÉRIQUE
1. La représentation parcellaire cadastrale unique
L'histoire de l'information géographique remonte à 1666 avec l'Académie des sciences , chargée de la description géométrique des territoires. Au cours du 18 ème siècle, l'Académie lança plusieurs expéditions afin de connaître la forme exacte de la Terre. La première couverture géographique de la France fut effectuée entre 1766 et 1819 : ce fut la carte de Cassini , avec une échelle d'une ligne pour cent toises.
Les besoins nouveaux, notamment de l'artillerie (tir courbe) et de la cavalerie (déplacement) conduisirent à la publication de la carte de l'État-major, au 1/80 000. Une ordonnance royale de 1827 en confia l'exécution au Dépôt de la Guerre même si des premiers essais eurent lieu dès 1818. Le terme État-Major est utilisé en référence aux officiers d'État-Major qui ont réalisé les levés.
Parallèlement, en 1807, Napoléon crée la levée systématique du cadastre.
L'ordonnance royale du 11 juin 1817 prévoit une synergie entre les cartes cadastrales et topographiques : « Il sera formé une commission de quatorze membres (...) chargés d'examiner le projet d'une nouvelle carte générale topographique de la France, appropriée à tous les services publics, et combinée avec l'opération du cadastre général, ainsi que d'en poser les bases et le mode d'exécution » . Ce projet, confié au mathématicien Pierre-Simon de Laplace, resta alors inachevé.
Le 20 ème siècle fut caractérisé par de nouvelles techniques, au service de l'aménagement du territoire, et notamment celle de l'utilisation de la photographie aérienne, puis, à partir des années 1980, du numérique .
L'IGN aujourd'hui poursuit cette voie séculaire d'amélioration de la description du territoire en augmentant toujours plus les types de description ainsi que les natures d'objets décrits (utilisation des sols, ressources naturelles, description des contraintes, etc). Votre rapporteur pour avis a ainsi été particulièrement surpris d'apprendre que la France comptait aujourd'hui environ 400 types de zonage administratif ou réglementaire différents et que, alors qu'il n'y avait nulle part d'inventaire de ces types de zonages, le développement du numérique allait permettre de rendre ces descriptions accessibles à tous.
Les couvertures aériennes sont effectuées par le biais de caméras numériques et on ne parle plus d'échelle mais de résolution.
Dans ce contexte, le rôle de l'IGN consiste en la fabrication et surtout la mise à jour en continu des données, ce qui nécessite environ 150 personnes sur le terrain, et des données accessibles sur le Géoportail . L'IGN effectue désormais un métier nouveau : l'accès aux données géographiques et leur traitement.
La Direction générale des finances publiques et l'Institut national de l'information géographique et forestière ont signé, le 22 mai 2014, une convention relative à la constitution de la représentation parcellaire cadastrale unique (RPCU).
Cette RPCU doit devenir à terme le nouveau plan cadastral français et mettre ainsi fin à la coexistence des deux représentations du cadastre, celle de la direction générale des finances publiques (DGFIP) et celle de l'IGN, accessibles aux usagers et aux acteurs de l'information géographique et de l'aménagement du territoire.
Issus des expérimentations menées avec le concours de collectivités territoriales et de l'Ordre des géomètres-experts (OGE), les travaux de constitution de la RPCU seront menés conjointement par la DGFiP et l'IGN à partir du plan cadastral de la DGFiP. Ces travaux s'appuieront sur les savoir-faire de la DGFiP et de l'IGN en exploitant les progrès récents dans le domaine du numérique.
L'utilisation de ce nouveau plan par les services du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du ministère du logement et de l'égalité des territoires sera améliorée dans de nombreux champs, au service d'un développement durable des territoires : élaboration de documents d'urbanisme, plans de prévention de risques, etc.
Les premiers travaux de ce chantier de grande ampleur ont débuté au cours du deuxième semestre 2014 dans un nombre limité de départements avant une extension progressive à l'ensemble du territoire à partir de 2015.
Clin d'oeil historique, ces avancées méthodologiques et technologiques permettent de combiner la cartographie et le cadastre selon la volonté exprimée par l'ordonnance royale de 1817.
Le directeur général adjoint de l'IGN, entendu par votre rapporteur pour avis, a estimé que ce processus de RPCU prendrait environ sept ans . Il a indiqué également que l'IGN allait former cette année des jeunes dans le cadre des emplois d'avenir.
Concernant la fusion entre l'Institut national forestier et l'Institut géographique national dont est issu l'actuel IGN, qui a eu lieu en 2012, il a expliqué à votre rapporteur pour avis que celle-ci avait permis de développer la recherche sur le domaine forestier via la création d'un Laboratoire d'inventaire forestier . En revanche, il s'est montré inquiet sur le dynamisme des formations d'ingénieurs forestiers et a indiqué que l'IGN avait lancé des travaux de sensibilisation avec le ministère de l'agriculture.
2. Le nouveau contrat d'objectifs et de performance
Les récents comités interministériels de modernisation de l'action publique (18 décembre 2012, 2 avril 2013, 17 juillet 2013 et 18 décembre 2013) ont réaffirmé la politique publique d'ouverture et de partage des données publiques (« open data ») pour faire face à la croissance des besoins des administrations publiques, des citoyens et de l'économie.
L'information géographique est ainsi soumise à la directive européenne Inspire, qui impose aux autorités publiques un certain nombre d'obligations :
- rendre leurs données environnementales géographiques accessibles au public en publiant sur internet ces données et les métadonnées correspondantes ;
- partager les données entre autorités publiques, à l'exception de celles qui concernent une mission de service public à caractère industriel ou commercial.
Dans ce contexte, la politique nationale d'information géographique poursuit les objectifs suivants :
- faciliter la réalisation d'études et donc la conception, le suivi et l'évaluation des politiques environnementales ;
- faciliter la prise de décision des autorités publiques, des acteurs concernés et du grand public ;
- décloisonner les informations entre les autorités publiques ;
- permettre la mise en place de meilleurs services au citoyen ;
- favoriser la croissance économique et la création d'emplois.
Le contrat d'objectifs et de performance signé entre l'Etat et l'IGN pour la période 2013-2016 en mai 2014, prévoit de recentrer l'IGN sur ses missions de service public et de renforcer son rôle d'opérateur de référence auprès des différents acteurs publics.
Ce nouveau COP devrait permettre aussi de remédier aux difficultés financières structurelles de l'établissement : en effet, l'exercice 2014 devrait se conclure, après budget rectificatif, par un déficit de 0,87 million d'euros et un prélèvement sur le fonds de roulement de 7,7 millions d'euros.
Comme le souligne le rapporteur spécial de la commission des finances, plusieurs difficultés apparaissent : un « décalage entre les recettes et les dépenses d'investissement » , qui implique ce prélèvement sur le fonds de roulement, « une capacité d'autofinancement de 9,4 millions d'euros qui demeure supérieure à celle constatée lors de l'exercice passé mais qui ne permet toujours pas d'assurer les investissements nécessaires au développement de l'établissement et à ses engagements contractuels envers l'État » .
3. Le nouveau géo-service public numérique
D'une manière plus générale, l'IGN doit passer d'un rôle de producteur et diffuseur de données géographiques à un rôle de fournisseur de services numériques de référence basés sur les informations descriptives du territoire.
Avec l'essor d'Internet et des terminaux mobiles, de nombreux services innovants basés sur l'information géo-localisée ont vu le jour. Face à cette évolution, l'IGN a pris l'initiative de créer un cycle de réflexions - les Ateliers de l'IGN - en associant les acteurs de la filière, élus, administrations, experts de la société civile.
Au terme d'une première session de ces ateliers consacrée au thème « Comment l'information géo-localisée fait-elle évoluer les services publics » , l'IGN a fait une série de propositions, remises à la ministre en charge du numérique le 12 novembre 2014.
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Les neuf propositions de l'IGN Proposition n° 1 : Établir une stratégie nationale de gouvernance des données géo-référencées. Proposition n° 2 : Mettre en place les outils pour un partage et un croisement des données géo-référencées. Proposition n° 3 : Mettre en place un modèle économique efficace pour des données géographiques pivots ouvertes. Proposition n° 4 : Construire des synergies entre les acteurs publics et privés et les citoyens. Proposition n° 5 : Développer l'industrie numérique française à partir des données géographiques. Proposition n° 6 : Multiplier les collaborations à l'échelon européen en matière de données géographiques. Proposition n° 7 : Renforcer la coopération de l'IGN avec les opérateurs de l'État et les collectivités locales. Proposition n° 8 : Mieux affirmer et développer l'IGN. Proposition n° 9 : Mettre en place un géo-service public numérique. |