B. LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DE L'AIDE À LA SCOLARITÉ
Les frais de scolarité constituent la principale ressource des établissements. Leur augmentation au sein des EGD est raisonnée et déterminée dans la cadre des conférences d'orientation stratégique (COS) qui prennent en compte notamment la croissance prévisionnelle des effectifs de même que les ressources immobilières nécessaires à leur accueil.
Inscrite sur le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », l'aide à la scolarité en faveur des élèves français résidant à l'étranger reposait, entre 2007 et 2012, sur deux dispositifs :
- les bourses scolaires attribuées sur conditions de ressources et en fonction des pays de résidence par les commissions locales de bourses ;
- la prise en charge (PEC) des frais de scolarité sans condition de ressources versées aux élèves inscrits dans le second cycle du secondaire.
Mise en oeuvre à partir de 2007 conformément à une promesse du Président de la République alors en exercice, M. Nicolas Sarkozy, la PEC a d'abord concerné les élèves de terminale, à la rentrée scolaire de 2007, pour progressivement s'étendre à l'ensemble des élèves inscrits en classes de lycée. Pour l'année scolaire 2011-2012, 7 500 lycéens, soit 7 % des 114 000 élèves scolarisés dans le réseau des établissements gérés, conventionnés ou homologués par l'AEFE, ont bénéficié de la PEC, pour une dépense correspondant à plus de 25 % de la dotation. On observe, dans le même temps, une explosion de la dépense consacrée à l'aide à la scolarité, de 90 % entre 2007 et 2012.
En dépit des mesures d'économies destinées à maîtriser le coût exponentiel de la PEC , notamment le plafonnement de la PEC au niveau des tarifs 2007-2008 dans les établissements homologués, étendu en 2011 à l'ensemble des établissements du réseau, le financement de la politique de bourses scolaires est devenu rapidement insoutenable , avec un nombre de boursiers en forte croissance dans toutes les classes (+ 29 % entre 2007-2008 et 2012-2013 dans les pays du rythme Nord) :
Évolution du nombre de boursiers dans les pays du rythme Nord
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2006/
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2007/
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2008/
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2009/
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2010/
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2011/
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2012/
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2013/
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Nombre de demandes de bourses (élèves) |
22 178 |
22 820 |
23 701 |
25 481 |
26 733 |
27 913 |
31 047 |
30 116 |
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Nombre de boursiers |
18 217 |
18 967 |
20 031 |
21 355 |
21 807 |
23 004 |
24 464 |
23 883 |
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Montant accordé
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43,9 |
49,1 |
55,4 |
66,4 |
71,0 |
79,7 |
91,4 |
89,3 |
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Coût moyen par élève |
2 412 € |
2 587 € |
2 764 € |
3 111 € |
3 257 € |
3 465 € |
3 735 € |
3 741 € |
Source : Ministère des affaires étrangères et du développement international
Comme le rappelle l'AEFE, cette évolution s'explique par plusieurs facteurs :
- la politique de « vérité des coûts » mise en place à compter de l'année scolaire 2006-2007 a conduit à une augmentation sensible des frais de scolarité. La moyenne mondiale des frais de scolarité appelés pour les classes n'ouvrant pas droit à prise en charge a ainsi augmenté de 45 % sur la période 2007-2011 ;
- les effets de la crise économique (ce que corrobore l'égale croissance du nombre de demandes et du nombre de bourses accordées) ;
- le changement de comportement des familles. L'instauration de la prise en charge a eu un impact sur le système des bourses : de nombreuses familles, qui, auparavant, ne sollicitaient pas de bourses sur critères sociaux, présentent aujourd'hui une demande ;
- enfin, pour l'année scolaire 2011-2012, le nombre de boursiers dans les classes de lycée a augmenté de 17 % par rapport à l'année précédente, contre une augmentation moyenne de 4 % dans les autres cycles. Cette forte augmentation dans les classes ouvertes à la prise en charge constitue la conséquence du plafonnement des frais de scolarité couverts par ce dispositif au niveau des tarifs 2007-2008, le nombre de boursiers dans les classes de lycée se situant en baisse les années précédentes.
La suppression de la PEC 18 ( * ) est intervenue à la rentrée de septembre 2012 pour les pays du rythme Nord et début 2013 pour les pays du rythme Sud. Elle s'est accompagnée d'une réforme globale du système de bourses, entrée en vigueur à la rentrée de septembre 2013 pour les pays du rythme Nord et à la rentrée de janvier 2014 pour les pays du rythme Sud, et destinée à garantir la pérennité du financement et l'équité de la politique d'aide à la scolarité :
- l'introduction de nouveaux critères d'attribution permet de prendre en compte la réalité des ressources des familles (revenu net disponible par personne). L'octroi d'une bourse est ainsi déterminé en fonction de ce qu'il reste à une famille pour vivre, une fois payés les impôts, les charges sociales et les frais de scolarité, par rapport au coût de la vie locale (déterminé à partir d'un indice de parité de pouvoir d'achat, calculé pour chacun des postes selon des règles homogènes et objectives) ;
- la substitution à la logique de guichet qui prévalait dans l'ancien système d'une logique d'enveloppe. Désormais, la dépense de l'aide à la scolarité est prédéterminée par les dotations votées en loi de finances initiale dont découlent des enveloppes limitatives qui constituent le cadre strict des travaux des commissions locales de bourses. Les responsabilités liées à la maîtrise des coûts ont également été clarifiées, en créant une phase de dialogue de gestion entre l'AEFE, la direction des Français à l'étranger (DFAE) et les postes diplomatiques. En cas d'inadéquation des besoins avec les moyens disponibles, cette phase est l'occasion de recourir à des outils de pilotage budgétaire prévus par le dispositif : péréquation entre postes, mise en place de mécanismes locaux de régulation, utilisation de la réserve d'intervention pour répondre à des problématiques spécifiques, variation de la contribution progressive de solidarité des familles.
Le nouveau dispositif a permis de concentrer les moyens disponibles au bénéfice des familles les plus en difficulté ce qui, dans un contexte d'enveloppe budgétaire contrainte, a eu pour effet de diminuer sensiblement les quotités de bourse pour un grand nombre de familles. Le pourcentage des familles ayant bénéficié d'une bourse à 100 % est passé de 59 % en 2012-2013 à 45 % en 2013-2014. Ainsi, la répartition des quotités de bourses correspond plus étroitement au niveau des revenus des familles (plus grande progressivité) ce qui garantit une meilleure ventilation des crédits disponibles entre les bénéficiaires :
Source : Ministère des affaires étrangères et du développement international
De plus, les ajustements apportés lors de la commission nationale des bourses de décembre 2013 ont permis d'asseoir davantage le dispositif :
- sur la base des propositions des commissions locales de bourses, certains seuils d'exclusion liés aux patrimoines mobilier ou immobilier ont été réajustés pour tenir compte des réalités locales. Sont ainsi retenus deux seuils d'exclusion en matière de patrimoine mobilier (50 000 et 100 000 euros, étant entendu que, dorénavant, les plans d'épargne-retraite par capitalisation (type « 401 K » aux États-Unis) sont pris en compte, mais, dans la réalité, ces seuils ne concernent que très peu de familles) et trois seuils d'exclusion en matière de patrimoine immobilier (150 000, 200 000 et 250 000 euros) sachant que certains postes qui n'ont pas souhaité de modulation conservent un seuil mobilier à 100 000 euros et un seuil immobilier à 200 000 euros ;
- une « réserve d'intervention » destinée à soutenir les postes confrontés à des difficultés spécifiques a été créée, qui suppose un traitement par pondération au cas par cas de la quotité théorique des familles concernées et repose sur une enveloppe spécifique de 2 % des crédits alloués ;
- les commissions locales, qui jouent pleinement leur rôle d'appréciation fine des situations locales, ont vu leur responsabilité confortée : elles sont désormais systématiquement informées du résultat de l'instruction des dossiers et du dialogue de gestion. Elles peuvent également émettre des propositions favorables sur des dossiers qui avaient été proposés à l'ajournement ou au rejet par le poste lors de l'instruction.
L'AEFE indique que l'augmentation des frais de scolarité demeure dans le nouveau système l'un des paramètres fondamentaux d'évolution de la dépense en matière de bourses scolaires. Le plafonnement des tarifs est donc appelé à constituer une mesure essentielle de régulation susceptible d'être mise en oeuvre afin de limiter en tant que de besoin la dépense. Toutefois, les commissions locales de bourses (CLB) disposeront de la possibilité, à titre tout à fait exceptionnel, de ne pas appliquer ce plafonnement aux quelques familles en situation extrêmement précaire pour lesquelles le reliquat de frais de scolarité se révélerait insoutenable, cette dérogation restant à motiver dans le procès-verbal de la réunion de la commission. Les établissements sont incités à mettre en place un système de bourse interne pouvant apporter une aide complémentaire aux familles françaises ne bénéficiant pas d'une couverture totale des frais de scolarité.
En définitive, l'indice de parité de pouvoir d'achat (IPPA) a été maintenu dans sa composante actuelle (30 % pour le coût du logement et 70 % pour le coût de la vie). En effet, l'augmentation de la part du coût du logement conduirait à une baisse de la valeur de l'IPPA pour une très grande majorité de postes.
* 18 Article 42 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.