EXAMEN EN COMMISSION
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Réunie le mercredi 26 novembre 2014, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission examine le rapport pour avis de M. Jean-Baptiste Lemoyne sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » du projet de loi de finances pour 2015.
M. Jean-Baptiste Lemoyne, rapporteur pour avis. - Vous m'avez désigné pour être cette année, pour la première fois, rapporteur pour avis sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». Au cours de mes travaux, j'ai pu mesurer la diversité comme l'implication profonde du monde associatif, de l'Etat et de ses opérateurs pour garantir l'effectivité du droit à réparation dont tout ancien combattant peut se prévaloir et pour transmettre la mémoire des conflits du siècle dernier, alors que s'achève une année commémorative très nourrie.
J'ai cherché à examiner les politiques menées dans le champ de cette mission sans regard partisan mais en ayant à coeur de m'assurer qu'elles sont conformes au respect dû au monde combattant.
Il ressort des auditions et travaux préparatoires que les trois programmes de la mission permettent globalement de conduire à bien les objectifs assignés mais que certains dispositifs peuvent encore être améliorés.
D'un montant total de 2,74 milliards d'euros, les crédits de la mission sont en baisse de 7,7 % par rapport à l'an dernier. Deux facteurs sont à l'origine de cette diminution : l'évolution démographique des bénéficiaires du droit à réparation et les changements intervenus dans son périmètre.
Le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » oeuvre au renouvellement de l'esprit de défense avec la Journée défense et citoyenneté (JDC) et constitue également le principal canal de transmission de la mémoire en finançant la politique mémorielle du ministère de la défense.
La JDC voit ses crédits inscrits au sein du programme diminuer de 80 % pour une raison purement comptable liée à la réforme de la gestion des ressources humaines du ministère de la défense. En effet, tous ses crédits de personnel sont, à compter de 2015, regroupés au sein du programme 212 « Soutien de la politique de défense ». Cela représentait en 2014, pour la direction du service national (DSN), 75 millions d'euros.
La réforme de la JDC est en voie d'achèvement. Recentrée sur la sensibilisation à l'esprit de défense comme le préconisait le Livre blanc sur la défense de 2013, elle est l'occasion pour plus de 760 000 jeunes chaque année de découvrir les enjeux nationaux et internationaux liés à la défense et de suivre une initiation aux premiers secours. Pour l'Etat, elle permet également de détecter les décrocheurs potentiels et ceux qui ont des difficultés de maîtrise des fondamentaux de la langue française. Les années à venir devraient voir un accroissement du nombre de jeunes accueillis lors de la JDC, estimé à 800 000 d'ici 2018. Toutefois, il est indéniable qu'elle ne peut pas jouer le rôle qui était celui du service national en son temps. Je le regrette fortement.
Le service civique sous sa forme actuelle ne s'y substitue pas puisqu'il ne devrait concerner que 45 000 jeunes en 2015. La suppression de la conscription a fait disparaître ce creuset où les différences s'estompaient pour faire place à une forme de cohésion. Le Président de la République a fait part de sa volonté d'élargir ce dispositif voire, à terme, de le rendre « universel » et obligatoire.
Je partage cette philosophie et je suis persuadé qu'il faut réfléchir aux formes que pourrait prendre ce service universel. Sans prôner un impossible retour à la conscription sur dix mois, il faut aller plus loin que la JDC.
La politique de mémoire est le second volet de ce programme 167. Après une année 2014 marquée par le centenaire du déclenchement de la Première Guerre mondiale et le soixante-dixième anniversaire des débarquements et de la libération du territoire, 2015 doit marquer la poursuite de l'effort consenti depuis 2013.
Les commémorations du centenaire, pilotées par un groupement d'intérêt public dédié (GIP), la Mission du centenaire, ont été un succès et l'engouement des Français pour l'histoire du conflit est indéniable. Des cérémonies nationales et internationales ont rythmé cette année, du défilé du 14 juillet auquel participaient des représentants de quatre-vingts nations à l'inauguration le 11 novembre, par le Président de la République, du mémorial international de Notre-Dame de Lorette.
Le GIP, petite structure doté de 12 millions d'euros sur trois ans et de douze ETP, a réussi grâce à son fonds d'initiative à apporter son soutien à plus de 850 projets locaux, pour un total de près de 3 millions d'euros. En ayant recours au mécénat, il a pu susciter un effet de levier important : c'est un modèle à suivre. Ces événements ont également été un formidable accélérateur du tourisme de mémoire, dont on connait maintenant avec certitude les retombées économiques très importantes grâce à une fréquentation en très forte hausse.
Il reste maintenant à réussir la suite de ce cycle mémoriel qui s'étend sur les quatre prochaines années. A mes yeux, il faut pérenniser la Mission du centenaire, qui a fait ses preuves, afin de coordonner les commémorations ponctuelles qui vont jalonner ces années jusqu'en 2018 : Verdun et la Somme en 2016, puis le Chemin des Dames en 2017 et enfin, en 2018, la victoire.
Confié à la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) du ministère de la défense, le soixante-dixième anniversaire des débarquements et de la Libération a été l'occasion de rendre hommage aux derniers de leurs acteurs encore parmi nous. Deux grandes cérémonies internationales ont été organisées, le 6 juin à Ouistreham, en présence notamment de président Obama, de la reine d'Angleterre et du président Poutine, et le 15 août en Provence où s'est déroulée une parade navale. Plus de cinq cents initiatives commémoratives locales ont reçu un soutien de la part de l'Etat. L'an prochain, l'accent devrait être logiquement mis sur la victoire contre le nazisme mais également sur la libération des camps et la découverte de l'horreur concentrationnaire.
Le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » constitue l'essentiel - 95 % - du budget de la mission. Avec 2,6 milliards d'euros en 2015, il assure le financement des principales mesures qui constituent l'expression du droit à réparation : la retraite du combattant, les pensions militaires d'invalidité (PMI), les droits liés à ces dernières (soins médicaux gratuits, etc.) et la majoration des rentes mutualistes. Il diminue de 5,4 % sur un an, conséquence directe du vieillissement de ses bénéficiaires, qui seront 70 000 de moins en 2015 qu'en 2014. Les anciens des opérations extérieures (Opex) sont bien plus jeunes et surtout bien moins nombreux pour compenser ce phénomène démographique. Néanmoins, cette baisse du budget ne s'accompagne d'aucun recul sur les droits acquis.
Surtout, ce PLF consacre définitivement l'égalité des droits entre toutes les générations du feu en reprenant une disposition qui figurait dans la proposition de loi Cléach que le Sénat avait malheureusement rejeté le 19 novembre 2013. Son article 50 aligne les critères d'attribution de la carte du combattant pour les anciens des Opex sur ceux retenus pour la guerre d'Algérie, c'est-à-dire quatre mois de présence sur le théâtre d'opérations. Les règles actuelles, c'est-à-dire la participation à des actions de feu ou de combat, ne sont pas adaptées aux Opex, où il est bien rare que nos soldats affrontent un ennemi clairement identifié par un uniforme dans une bataille conventionnelle. Devant entrer en vigueur au 1 er octobre prochain, cette mesure aura un coût relativement limité - environ 6 millions d'euros en année pleine - car la plupart de ses bénéficiaires sont trop jeunes pour recevoir les prestations qui y sont liées. Même si les représentants de ce public auraient souhaité une prise en compte dès le 90 ème jour, c'est un progrès symbolique qui permet l'obtention de la carte du combattant et donc le port de la croix du combattant, plus valorisée que la médaille de la défense nationale.
Les actions menées en faveur des harkis et des rapatriés ont été rattachées l'an dernier au programme 169. Dans le cadre du plan d'action en faveur des harkis annoncé par le Gouvernement, l'allocation de reconnaissance que touchent sous forme de rente 6 200 d'entre eux est revalorisée de 5 % par l'article 49 du PLF, passant de 3 248 à 3 415 euros par an, pour un coût d'un million d'euros. Je vous avoue que cette disposition est surtout évoquée par les intéressés comme une « mesurette », eux qui attendent surtout la reconnaissance morale de l'abandon et du massacre des harkis.
On le voit donc, le public pris en compte évolue : des anciens des conflits du vingtième siècle s'effacent, les harkis et rapatriés sont rattachés à cette politique tout comme les anciens des Opex. Dans ce contexte, l'Onac, qui est l'opérateur de la politique de solidarité en faveur du monde combattant, traverse aussi une phase de modernisation profonde. Il a reçu de nouvelles missions, parfois sans les ressources qui y étaient auparavant affectées. Un contrat d'objectifs et de performance (COP) pour la période 2014-2018 vient d'être conclu avec l'Etat et constitue la feuille de route de cette transformation afin d'améliorer la qualité du service offert à ses ressortissants et de le mettre au service de la quatrième génération du feu.
La politique d'aide sociale de l'Onac doit être orientée prioritairement vers les plus démunis, qu'ils soient anciens combattants ou conjoints survivants. A cet effet, il reçoit dans le PLF 1,5 million d'euros supplémentaires par rapport à 2014, pour un total de 23,4 millions d'euros. En 2013, près de 50 000 interventions sociales ont été réalisées par l'Office.
La fragilité juridique de certains dispositifs appelle à une réflexion. Ainsi, l'aide différentielle en faveur des conjoints survivants (ADCS), dont le précédent ministre a annoncé la revalorisation pour atteindre le seuil de pauvreté (environ 980 euros par mois), s'apparente par son caractère récurrent à un droit à réparation et non plus à une mesure d'aide sociale. Les difficultés suscitées par ce dispositif tiennent à la fois à l'absence de base juridique extérieure à l'Onac - ni décret, ni arrêté - ainsi qu'à l'exclusion des anciens combattants eux-mêmes.
C'est pourquoi une refonte de l'aide sociale de l'Onac envers les plus démunis est nécessaire. Une piste pourrait être d'instituer une fongibilité entre les crédits dédiés à l'ADCS et l'ensemble des crédits sociaux de l'Office, tout en chargeant ses conseils départementaux, qui sont présidés par le préfet et composés de représentants du monde combattant, de l'attribution de l'ensemble de ces moyens. Ainsi cette politique de solidarité serait conduite en proximité avec les besoins des ressortissants de l'Onac et gagnerait en efficacité et en justice.
Je voudrais également mentionner la situation des veuves des plus grands invalides de guerre. Les règles actuelles en matière de réversion des pensions militaires d'invalidité ne sont pas adaptées aux sacrifices qu'elles ont consentis pour prendre soin de leur mari blessé au combat, souvent pendant des années voire des décennies. Le plafonnement de la pension de réversion à 515 points fait très fortement chuter leurs revenus et peut parfois les plonger dans la précarité au décès de leur mari, malgré les éventuelles majorations.
L'article 48 du PLF vient revaloriser la majoration spéciale que touchent certaines d'entre elles. C'est insuffisant aux yeux des associations, et il me semble que le Gouvernement pourrait faire un effort supplémentaire en faveur de ces personnes. Un amendement vous sera proposé en ce sens. Il est en tout cas indispensable qu'une réflexion sérieuse soit engagée sur la réforme de la réglementation en matière de réversion des PMI. Des engagements ont été pris par le ministre, mais ils ont du mal à se concrétiser.
En 2015, la diminution du budget consacré au droit à réparation accompagne la décroissance démographique de ses bénéficiaires. Des efforts sont néanmoins faits en faveur de la politique de mémoire, de la solidarité, des harkis et des conjoints survivants des plus grands invalides. Au-delà de ces mesures ponctuelles qui ne concernent que certains des ressortissants de cette politique, je vous proposerai d'envoyer un signal fort à l'attention de l'ensemble des anciens combattants avec la reprise de l'augmentation de deux points de la retraite du combattant.
Dans ces conditions, vous l'aurez compris, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ainsi qu'aux articles 48, 49 et 50 qui y sont rattachés sous réserve de l'adoption de trois amendements.
M. Jean-Marie Morisset . - Pour le budget des anciens combattants, les années se suivent et se ressemblent : on constate chaque année quelques améliorations dans les prestations offertes aux anciens combattants, mais le budget baisse en raison de l'évolution démographique. Plusieurs avancées sont à saluer, comme la revalorisation de l'ADCS pour la porter au niveau du seuil de pauvreté, celle des majorations des pensions de réversion des veuves des grands invalides ou celle de l'allocation de reconnaissance versée aux harkis ainsi que l'harmonisation des critères d'attribution de la carte du combattant.
Avant de rendre les crédits à Bercy, il faudrait chercher à satisfaire les demandes justifiées des anciens combattants. Ils attendent la revalorisation du point de PMI et de la retraite du combattant. Ce serait une juste reconnaissance.
Par ailleurs, des incertitudes persistent sur la pérennité des services départementaux de l'Onac. Vont-ils être préservés, et avec quels moyens ?
Qu'en est-il de l'indemnisation des orphelins ? Le secrétaire d'Etat ne souhaite pas ouvrir ce dossier sensible pour les associations, mais je pense qu'il faudrait au moins qu'un rapport soit réalisé pour faire le point sur la situation.
Enfin, je soutiens l'amendement du rapporteur visant à revaloriser la retraite du combattant.
Mme Elisabeth Doisneau . - Je tiens à remercier le rapporteur, qu'on sent très investi par ce sujet. Je voudrais également saluer le succès du cycle commémoratif de 2014, qui a renforcé la présence citoyenne au monument aux morts.
Ces commémorations nous ont plongés dans l'univers émotionnel des poilus et de toutes les familles françaises durant la Grande guerre, et ont permis de faire évoluer l'image des anciens combattants auprès des jeunes en leur démontrant que la plupart de ces poilus n'avaient pas vingt ans.
Je m'associe aux remarques du rapporteur sur les conjoints survivants des grands invalides. Chaque année, on me fait part de la situation de plusieurs d'entre eux qui vivent dans une grande pauvreté. Il est temps de faire évoluer cette situation. De même, les harkis sont des sacrifiés de notre république : des efforts doivent être faits par chacun d'entre nous en leur faveur.
M. Dominique Watrin . - Au nom de mon groupe, je salue l'assouplissement des conditions d'attribution de la carte du combattant au profit des anciens des Opex, la revalorisation de l'allocation de reconnaissance versée aux anciens supplétifs et celle de la majoration des pensions de réversion versées aux conjoints survivants. Toutefois, les crédits vont être très largement insuffisants, en particulier l'augmentation du budget d'aide sociale de l'Onac.
L'élargissement de l'ADCS aux anciens combattants les plus démunis représenterait un coût de 5 millions d'euros. Sa refonte nous inquiète : dans un cadre budgétaire contraint, des choix risquent d'être opérés. Va-t-on réellement pouvoir la porter au niveau du seuil de pauvreté ?
De plus, rien n'est prévu pour attribuer le bénéfice de la campagne double aux anciens combattants ayant servi en Afrique du Nord, ni pour rattraper la perte de pouvoir d'achat du point de PMI, ni pour relever le plafond de la rente mutualiste.
Cette réduction de 150 millions d'euros ne permet de répondre aux revendications du monde combattant. Compte tenu de la diminution naturelle du nombre d'anciens combattants, elles pourraient être satisfaites à budget constant. Il y a urgence : le monde combattant vieillit.
Enfin, le rapport de contrôle budgétaire de notre collègue Philippe Marini sur la dépense fiscale en faveur du monde combattant a suscité de fortes craintes chez les associations. Il insiste sur le coût pour la collectivité de ces mesures. Leurs inquiétudes doivent être dissipées, et la commission des affaires sociales pourraient contribuer à rappeler que la reconnaissance de l'Etat en faveur des anciens combattants n'est pas qu'une question fiscale.
Mme Colette Giudicelli . - Je voudrais insister sur les harkis, qui sont nombreux dans mon département. Leur donner 167 euros de plus par an est très largement insuffisant. Ils sont arrivés en France dans la misère, après que nombre d'entre eux aient été massacrés malgré leur uniforme français. Aucun parti politique n'a fait ce qu'il devait à leur encontre, et je suis choqué que la mesure proposée aujourd'hui n'aille pas plus loin.
M. Philippe Mouiller . - Le Sénat doit faire passer un message fort. Le rapport Marini a brouillé la communication de notre institution à l'égard du monde combattant : il convient de corriger cette situation rapidement.
La situation des soldats de retour d'Opex doit être mieux prise en compte. Leurs besoins en matière de soins, en particulier pour ceux atteints de troubles post-traumatiques, constituent des enjeux nouveaux, qui doivent être intégrés dans le budget. Nous avons la capacité de projeter nos soldats partout dans le monde, il faut aussi pouvoir faire face aux difficultés des retours d'Opex.
M. Michel Forissier . - On a commémoré le centenaire du déclenchement de la Première Guerre mondiale, mais il faudrait d'ores et déjà préparer le centenaire de son achèvement : les anciens combattants ne sont pas des personnes belliqueuses mais des hommes qui ont servi la patrie et rempli leur devoir. Je suis heureux que cette problématique soit traitée par le rapporteur avec humanité et sans clientélisme.
Malgré les contraintes qui pèsent sur nos finances publiques, je crois que le Sénat s'honorerait à demander une revalorisation plus significative de l'allocation en faveur des harkis. De même, les femmes de grands invalides de guerre se retrouvent au décès de leur mari dans des situations catastrophiques : c'est un problème humain à traiter. Il faut faire un effort en ce sens, de manière raisonnable.
Mme Catherine Génisson . - Chaque année des mesures nouvelles sont prises, malgré la diminution du budget, et ce quel que soit le Gouvernement.
En cette année 2014, l'anneau de la mémoire de Notre-Dame de Lorette est un très bel hommage rendu aux anciens combattants du monde entier. 40 nationalités sont représentées et près de 600 000 morts sont unis dans ce mémorial.
Nous sommes tous conscients du devoir particulier qui est le nôtre vis-à-vis des harkis. C'est l'une des premières fois qu'on traite officiellement de cette question, avec un plan sur trois ans afin leur offrir une reconnaissance digne des services qu'ils ont rendus à la Nation.
Pour l'Onac, j'espère que le COP 2014-2018 ne sera pas une coquille vide.
La baisse des effectifs et du budget est inéluctable. Il faut la concilier avec notre devoir de reconnaissance vis-à-vis de celles et ceux qui ont réalisé un sacrifice pour que nous vivions en paix.
M. Jean-Baptiste Lemoyne, rapporteur pour avis . - J'ai évoqué la situation des services départementaux de l'Onac avec sa directrice générale. C'est un échelon de proximité essentiel qui doit être maintenu et qui a trouvé une utilité supplémentaire avec l'engouement mémoriel de cette année. Il est vrai que des disparités existent selon les départements, et des redéploiements sont à envisager.
Comme Elisabeth Doisneau, j'ai constaté la présence accrue de nos concitoyens devant les monuments aux morts lors des cérémonies en 2014 : c'est un beau résultat de l'accent mis sur la politique de mémoire cette année.
Il me semble que les crédits de l'Onac sont suffisants pour permettre la revalorisation de l'ADCS, mais il sera utile que le ministre le confirme en séance publique.
J'ai également entendu l'inquiétude des associations à propos du rapport Marini. Il faut bien le relire, car il contient plusieurs volets. Au-delà de l'analyse de la dépense fiscale, il fait oeuvre de prospective et cherche à obtenir des données précises sur le nombre de bénéficiaires, pour mieux en estimer le coût. Il est bien nécessaire de rassurer le monde combattant et de rappeler notre détermination à faire en sorte que la Nation tienne sa parole.
Les associations représentant les harkis ne veulent pas l'aumône, mais une véritable reconnaissance. Elle devrait même être plus morale que financière. Il nous appartient de corriger les erreurs du passé à ce sujet.
Préparons 2018 : c'est le sens de mon appel au maintien de la Mission du centenaire, qui a bien fait son travail.
M. Alain Milon, président . - Nous passons à l'examen des amendements.
M. Jean-Baptiste Lemoyne, rapporteur pour avis . - L'amendement n° 2 vise à revaloriser la retraite du combattant de deux points, pour la faire passer de 48 à 50 points de PMI. Cette mesure a bien sûr un coût : 8,2 millions d'euros. C'est bien peu par rapport aux 150 millions d'euros que perd le programme 169 entre 2014 et 2015. La valeur du point de PMI a décroché par rapport à l'évolution du traitement des fonctionnaires puisqu'il ne prend pas en compte les primes. Il faut donc renouer avec la dynamique d'une amélioration de la situation des anciens combattants.
Mme Catherine Génisson . - Cet amendement est déposé régulièrement lors de l'examen du budget des anciens combattants et a toute sa légitimité. Toutefois je constate qu'il est gagé sur la JDC, ce qui est quelque peu paradoxal après vous avoir entendu en souligner la légitimité. Nous nous abstiendrons sur l'ensemble de vos amendements.
Tout le monde est d'accord quand il est question de diminuer de manière globale le budget, mais il est toujours plus difficile d'entrer dans le détail des économies.
M. Jean-Pierre Godefroy . - Combien resterait-il au programme 167 si votre amendement était adopté ?
M. Jean-Baptiste Lemoyne, rapporteur pour avis . - Il resterait 33 millions d'euros, mais il s'agit, vous l'avez compris, d'une conséquence de la procédure parlementaire, pour être en conformité avec les obligations issues de la Lolf. Je ne vois pas le Gouvernement renoncer à organiser la JDC, et si jamais cet amendement était adopté, il serait aisément en mesure de redéployer les crédits nécessaires.
M. Dominique Watrin . - Notre groupe s'abstiendra.
Les amendements n os 2, 3 et 1 sont adoptés.
Suivant la proposition de son rapporteur pour avis, la commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » du projet de loi de finances pour 2015.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort
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Article 32
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M. LEMOYNE, rapporteur pour avis |
2 |
Revalorisation de deux points
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Adopté |
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M. LEMOYNE, rapporteur pour avis |
3 |
Mise en place d'une réversion par paliers
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Adopté |
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Article 48
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M. LEMOYNE, rapporteur pour avis |
1 |
Correction d'une incohérence juridique |
Adopté |