EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa réunion du 26 novembre 2014, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président, a procédé à l'examen des crédits du programme 146 « Équipement des forces » de la mission « Défense » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2015.
M. Jacques Gautier, rapporteur . - La principale difficulté, pour les rapporteurs que nous sommes, tient sans doute à la question de savoir si l'on doit parler du budget, pour la défense et notamment pour l'équipement des forces, tel que le présente le projet de loi de finances (PLF) pour 2015 - le budget officiel, ou théorique, dont on sait d'avance qu'il ne correspondra pas à la réalité ; ou s'il faut se concentrer sur le budget réel, celui qui sera mis en oeuvre de façon pratique, mais dont une partie s'avère encore toute virtuelle, compte tenu des annonces que le Gouvernement a faites en la matière.
De manière officielle, le budget de la défense inscrit dans le PLF 2015 est prévu à hauteur de 31,4 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Selon le projet de loi de programmation des finances publiques en cours d'examen par le Parlement, ce budget serait constant en 2016 et il atteindrait 31,5 milliards en 2017. Les montants ainsi retenus pour la programmation budgétaire 2015-2017 sont conformes, de manière « faciale », à ceux qu'a fixés la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2014 à 2019.
Les dépenses d'équipement de défense, au total, doivent atteindre, en 2015, le niveau de 16,7 milliards d'euros, suivant une trajectoire conforme, là encore, aux orientations de la LPM. En particulier, le programme 146 « Équipement des forces » se trouverait doté, l'année prochaine, de 9,9 milliards d'euros en CP, compte tenu de ressources exceptionnelles (REX) prévues pour 2,1 milliards d'euros - soit le cinquième des crédits du programme et 90 % des REX de la mission « Défense » (2,3 milliards d'euros).
C'est avec ces REX, comme vous le savez, que l'on aborde les difficultés et le versant réel, ou du moins pratique, du budget de la défense pour 2015. La conformité de ce budget à la trajectoire financière retenue par LPM est en effet une conformité de niveau de prévisions, mais non de nature de ces prévisions. Le montant des REX prévues pour chaque année du budget triennal 2015-2017 serait en fait supérieur de 500 millions d'euros au montant fixé par la LPM, en compensation d'une réduction de 500 millions d'euros de crédits budgétaires introduite par le Gouvernement. C'est ce que j'appelle le « hold up » de Bercy sur la défense !
Cet accroissement de la part relative des REX dans le budget de la défense se trouve en outre potentiellement accentué, pour l'année prochaine, du fait de l'adoption par l'Assemblée nationale, en seconde délibération sur le PLF, de deux amendements du Gouvernement. Le premier de ces amendements a diminué de 100 millions d'euros les crédits du programme 146, au titre de contribution de la mission « Défense » au financement des mesures nouvelles qui ont résulté du débat de nos collègues députés sur le PLF. Le second amendement a augmenté à due concurrence les REX attendues, au profit de l'équipement militaire, des cessions de fréquences hertziennes.
Or cette situation fragilise le budget de la défense, dans la mesure où les REX doivent pour l'essentiel provenir d'une cession de la bande de fréquences des 700 MHz dont il est désormais clairement établi - et même admis, serait-ce à demi-mot, par le Gouvernement - que les produits ne seront pas disponibles, à tout le moins, en 2015. Ce constat avait été établi dès le mois de juillet dernier par notre commission, au moyen de contrôles « sur pièces et sur place ». Je rappelle que l'avenir de la bande de fréquences des 700 MHz, aujourd'hui attribuée aux chaînes de télévision, fera l'objet de la conférence mondiale des radiocommunications prévue en novembre 2015 ; il s'avère donc difficile d'envisager sérieusement une cession avant cette réunion. Une fois la date d'attribution possible à la téléphonie mobile déterminée par la conférence mondiale, le choix de chaque État concerné, y compris celui de la France, sera encore contraint par le choix des pays frontaliers, compte tenu de possibles effets de brouillage tant que la bande concernée sera utilisée, dans ces pays, pour la télévision. En outre, dans la conjoncture économique actuelle du secteur, en cours de consolidation, il est estimé que les opérateurs de téléphonie, à court terme, n'ont ni l'appétence, ni les moyens d'investir dans de nouvelles fréquences.
En d'autres termes, le budget de la défense prévu par le PLF 2015, notamment en ce qui concerne les opérations d'armement retracées par le programme 146, a été bâti sur une hypothèse dont on sait qu'elle ne pourra pas se concrétiser. Les services de Bercy ne pouvaient pas l'ignorer.
Pour sécuriser le financement de ces opérations d'armement, l'initiative parlementaire est limitée : l'article 40 de la Constitution et les règles de la LOLF sont de fortes contraintes. Du moins, dans le respect de ces limites, nous vous proposerons de défendre, au nom de la commission, un amendement qui rétablirait les crédits budgétaires du programme 146 au niveau qui se trouvait inscrit dans le PLF initial, avant l'introduction des amendements du Gouvernement à l'Assemblée nationale.
Pour le reste, les initiatives appartiennent au Gouvernement.
Le Président Raffarin, dans une lettre rendue publique la semaine dernière, a demandé au Président de la République de préciser comment il assurerait, concrètement, son engagement solennel de respecter la LPM, c'est-à-dire de garantir un budget de 31,4 milliards d'euros, l'année prochaine, à la défense. Le Président de la République, à ma connaissance, n'a pas répondu, pour l'heure.
Cependant, dès le mois d'octobre dernier, le ministre de la défense a annoncé son intention de faire usage de la clause de sauvegarde prévue par l'article 3 de la LPM 2014-2019 - disposition introduite, je vous le rappelle, par le Sénat, à l'initiative de notre commission. Il sera ainsi recouru à des cessions de participations d'entreprises publiques, qui devraient permettre la mobilisation des REX programmées au bénéfice de la défense sur la période 2015-2017 (5,5 milliards d'euros au total). Ici intervient l'idée des fameuses « sociétés de projet », ou « SPV » (pour special purpose vehicles ).
Cette idée résulte d'abord du choix de ne pas employer directement les recettes de cessions d'actifs financiers de l'État au profit de la mission « Défense ». À titre dérogatoire, la LOLF permettrait cette opération ; mais le Gouvernement n'a pas souhaité y recourir, dans la mesure, semble-t-il, où l'affectation directe des produits de cessions de participations financières à des dépenses d'équipement militaire conduirait à un appauvrissement du patrimoine de l'État. Ce choix suppose de pouvoir trouver autrement les ressources défaillantes.
L'hypothèse d'un abondement, pour 2015, du programme d'investissements d'avenir (PIA) qui profite à la mission « Défense » en 2014, a priori , a également été exclue par le Gouvernement. Le prolongement du PIA constituait pourtant la solution que préconisait, pour ce que l'on en sait, le rapport piloté par l'Inspection générale des finances rendu à la mi-juillet 2014.
D'où la principale des pistes à présent prospectées, si l'on en croit les déclarations du ministre de la défense : la mise en place d'une ou plusieurs sociétés de projet, dont le capital serait financé par l'État, au moyen du produit de cessions de participations financières, et peut-être également par des industriels, au moins dans un second temps - en 2016 ou en 2017, mais nous n'avons sur ce point aucune confirmation. Ces sociétés rachèteraient au ministère de la défense, ou achèteraient directement, puis loueraient à celui-ci des équipements militaires, suivant un mécanisme de « sale and lease back ». Le cas échéant, il pourrait être créé un SPV par catégorie d'équipements concernés. Les sommes perçues au titre du rachat de ces matériels par les sociétés mises en place permettraient au ministère de dégager les crédits nécessaires au versement des loyers qu'il devrait verser, à ces dernières, en contrepartie de la location.
Ce projet, à ce stade, suscite de notre part la plus grande circonspection, compte tenu des nombreuses questions qu'il soulève encore. J'en passerai l'essentiel en revue :
- à quelle échéance le dispositif serait-il opérationnel ? Le besoin est urgent, puisqu'il s'agit, dans l'immédiat, de mobiliser pour 2015 2,1 milliards d'euros. Pour financer les opérations d'armement et respecter la trajectoire de dépenses prévues l'année prochaine, la DGA devra disposer de cette ressource, au plus tard, au mois de septembre ;
- comment la gouvernance des sociétés de projet serait-elle organisée ? L'État n'en est encore qu'à recruter les conseils juridique et financier externes dont il estime avoir besoin pour ce montage ;
- quels équipements militaires seraient-ils concernés ? Eu égard au budget visé, il ne pourrait s'agir, en tout état de cause, que d'équipements importants. Mais une difficulté tient à l'association d'investisseurs privés au capital des SPV, car ces investisseurs - et les banques - ne voudraient certainement pas courir le risque d'assurer du matériel directement employé à des actions de combat ; il faudrait donc s'en tenir à du matériel d'ordre logistique, ou à des équipements qui ne risquent guère de se trouver fortement endommagés : on s'orienterait donc vers des avions A 400 M et MRTT, notamment ;
- la parfaite disponibilité des équipements loués serait-elle assurée pour les armées, et comment ? Cette entière disponibilité constitue évidemment une condition sine qua non du projet ;
- comment l'entretien des équipements en cause serait-il assuré ? C'est une question essentielle pour le maintien en condition opérationnelle ;
- quel serait le coût global de l'opération pour l'État ? La location dont il s'agit supposant par définition un loyer, et le fonctionnement des sociétés de projet impliquant naturellement des coûts de fonctionnement, ce coût global serait en tout cas supérieur à celui qui résulterait d'un achat direct par l'État des équipements. Mais il est fort difficile pour le moment, faute de mieux connaître les contours du projet, d'évaluer ce surcoût ;
- ce dispositif éviterait-il d'aggraver le déficit et l'endettement publics ? On sait que la direction du budget s'est très tôt montrée réticente à l'égard de la solution « SPV »...
Cela dit, sous réserve que les garanties nécessaires soient aménagées et clairement présentées au Parlement, nous croyons devoir soutenir, dans son principe, une solution qui vise à préserver la trajectoire financière déterminée par la LPM, si cette solution permet effectivement de mobiliser les 31,4 milliards d'euros prévus pour la défense en 2015. C'est pourquoi, moyennant l'amendement que Daniel Reiner, Xavier Pintat et moi-même vous proposons, je n'émets pas une appréciation négative sur les crédits inscrits dans le PLF 2015 pour le programme 146 - sans préjuger, pour autant, de la position de la commission sur l'ensemble de la mission « Défense ».
M. Daniel Reiner, rapporteur . - Nous examinons pour le moment le programme 146 « Équipement des forces ». Les dépenses que retrace ce programme sont des dépenses d'investissement à 80 % et, à eux seuls, les crédits d'investissement (titre 5) du programme, soit 6,3 milliards d'euros dans le PLF 2015, constituent plus de 60 % des investissements de l'État prévus pour l'année prochaine. En d'autres termes, ce programme, c'est essentiellement de l'argent pour nos industries et pour nos bureaux de recherche. Il vise un effort de long terme, que poursuit la LPM pour les années 2014 à 2019 dans le prolongement de ses devancières, afin de remettre à niveau le matériel de nos armées.
La question est donc : la LPM est-elle respectée ?
« Facialement », pour reprendre le terme de Jacques Gautier, la réponse est : oui. Les 31,4 millions d'euros prévus pour le budget de la défense, l'année prochaine, par la LPM, se trouvent bien inscrits dans le PLF 2015, de sorte que les livraisons puissent être payées et les commandes passées dans les délais requis.
Toutefois, cette prévision repose sur des REX. La LPM a prévu ces REX, sur la période 2014-2019, à hauteur de 6,1 milliards d'euros ; or elles tendent à croître à mesure que les crédits budgétaires vont décroissant : le montant de REX prévu pour chaque année du budget triennal 2015-2017 serait supérieur de 500 millions d'euros à celui qui a été fixé par la LPM, en compensation d'une réduction de 500 millions d'euros de crédits budgétaires. On connaît l'origine de cette ponction : la contrainte budgétaire, sous la pression des autorités de Bruxelles, est forte !
À cet égard, nous soutenons depuis longtemps l'idée que, l'effort de défense consenti par la France constituant un service rendu à l'Europe, cet effort devrait pouvoir être déduit du calcul du déficit « maastrichien » national. Je rappelle que le budget que la France consacre à sa défense - laquelle est en partie la défense de l'Europe - représente la moitié des budgets de défense de l'ensemble des États européens !
Dans cette situation budgétaire tendue est apparu le scénario des « sociétés de projet », ou « SPV », que vous a présenté Jacques Gautier. C'est un exercice difficile pour le ministère de la défense, qui ne bénéficie guère de l'appui des services de Bercy pour réaliser cette opération. Vu des ministères économiques et financiers, le dispositif reviendrait sans doute à repousser les échéances, sans résoudre au fond le problème.
Existe-t-il d'autres solutions ? Sans doute. La reconduction du PIA pour 2015 en est une. Cette solution sera-t-elle finalement mise en oeuvre, malgré le choix initial du Gouvernement de ne pas poursuivre l'expérience de cette année en la matière ? Peut-être.
Ce qui est certain, c'est que, si les crédits viennent à manquer, le programme 146 - c'est-à-dire l'équipement des armées - jouera immanquablement le rôle de variable d'ajustement budgétaire, dans la mesure où les dépenses des autres programmes de la mission « Défense », pour l'essentiel, sont des dépenses obligatoires de l'État. Dans un tel cas, on quitterait à la fois la trajectoire de la LPM 2014-2019 et le cadre du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013.
Néanmoins, le Président de la République a répété son engagement de sanctuariser les ressources prévues par la LPM, et j'ai vérifié auprès du secrétaire d'État au budget que tout est fait pour dégager ces ressources. Je propose de faire crédit aux assurances ainsi données.
Les REX, au demeurant, ne sont pas le seul point faible de la prévision budgétaire pour 2015. Je voudrais à présent aborder la question du report de charges.
Ce report de charges, pour la mission « Défense », de la gestion 2014 sur l'exercice 2015, est attendu à hauteur de 3,3 à 3,4 milliards d'euros, dont 60 % (2,1 milliards) concernent le programme 146. Il s'agirait d'une légère amélioration par rapport au report de charges, historiquement élevé, qui a été constaté fin 2013 pour l'exercice 2014 : nous avons en effet atteint, l'année dernière, les 3,45 milliards d'euros de report, dont 2,37 milliards pour le seul programme 146. Mais, même contenu, c'est un report élevé ; sans doute trop.
Ce report grèvera d'emblée le budget prévu pour l'année prochaine. Encore son estimation à un niveau a priori stabilisé repose-t-elle sur deux conditions, qui dépendent des exercices habituels de fin d'année ; d'une part, la levée intégrale de la réserve de précaution portant sur la mission « Défense », soit 1,4 milliard d'euros ; d'autre part, le financement interministériel du surcoût des opérations extérieures (OPEX), comme le veut la LPM, au-delà de la provision de 450 millions d'euros inscrite en loi de finances initiale pour 2014, assorti d'une contribution du ministère de la défense selon la clé de répartition habituelle (environ 20 % du montant).
Le surcoût total de ces OPEX étant estimé à 1,128 milliard d'euros à la fin de l'année, et déduction faite des remboursements attendus d'organisations internationales ou de pays tiers, le surcoût « OPEX » net devrait représenter 624 millions d'euros. L'exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative (PLFR) de fin d'année, déposé à l'Assemblée nationale, indique qu'un décret d'avance à venir procèdera, à ce titre, à l'ouverture de 605 millions d'euros - ce qui appellerait, en principe, une contribution du ministère de la défense à hauteur de 121 millions d'euros.
Parallèlement, ce même décret d'avance devrait opérer une annulation de crédits, sur la mission « Défense », à hauteur de 572 millions d'euros, au titre de « gage » des ouvertures de crédits programmées en faveur de différentes missions pour la fin d'année ; la répartition de l'annulation entre programmes figurera dans le décret. Évidemment, là encore, on peut redouter que le programme 146 fasse les frais de la régulation budgétaire.
Quoiqu'il en soit, d'importantes commandes d'équipement militaire devraient intervenir l'année prochaine. Seront ainsi commandés, entre autres, 8 avions ravitailleurs MRTT, dont le besoin est urgent, compte tenu des appareils actuellement en service qu'ils ont vocation à remplacer ; un système de drones MALE supplémentaire ; le système d'information et de combat Scorpion (SICS), programme structurant pour l'armée de terre ; la rénovation d'avions de patrouille maritime Atlantique 2 (ATL2) et l'acquisition de bâtiments de soutien et d'assistance hauturiers (BSAH), importants pour la marine nationale ; le lancement de la rénovation à mi-vie des avions Mirage 2000D... Xavier Pintat, dans un instant, reviendra sur le sujet « drones », en particulier pour ce qui concerne l'acquisition de systèmes de drones tactiques (SDT) pour l'armée de terre ; je ne m'y attarde donc pas.
L'année 2015 devrait également donner lieu à des livraisons particulièrement attendues, notamment celles de 4 avions de transport A 400 M et de la troisième frégate multi-mission (FREMM), outre 11 avions de chasse Rafale. Je rappelle en effet que la LPM pour 2014-2019 a prévu la livraison, sur la période, de 26 nouveaux Rafale : d'abord onze appareils en 2014 et onze autres en 2015, puis les quatre derniers en 2016, sous réserve que les ventes à l'export se concrétisent ; dans le cas contraire, l'État s'est engagé à maintenir son acquisition de onze appareils par an.
En conclusion, mon regard sur le programme 146 est plus positif que celui de Jacques Gautier. Il nous faut encore obtenir des clarifications sur les REX attendues pour 2015, certes ; mais je rappelle que celles qui étaient prévues pour 2014 sont bien au rendez-vous.
M. Xavier Pintat, rapporteur . - Pour ce qui concerne la partie « dissuasion » et « commandement de l'information » que je suis plus particulièrement au sein du programme 146, je ramènerai mon propos à une série d'observations en trois points.
Premier point : sur la force de dissuasion nucléaire - cette dissuasion qui fait, aujourd'hui, la crédibilité de notre pays sur la scène internationale et la légitimité de son siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies.
M. Jeanny Lorgeoux . - Très juste !
M. Xavier Pintat, rapporteur . - Au total, l'année prochaine, l'action stratégique « dissuasion » bénéficiera de près de 3,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 3,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), dont plus des trois quarts inscrits sur le programme 146. Du reste, comme vous le savez, la variation des crédits alloués à la dissuasion, d'une année sur l'autre, est à interpréter avec prudence, dans la mesure où les investissements dont il s'agit relèvent d'une programmation pluriannuelle sur un temps long.
Lors de l'élaboration de la LPM pour les années 2014 à 2019, nous avons marqué notre satisfaction de la décision du Président de la République de maintenir les deux composantes de la dissuasion - la composante aéroportée et la composante océanique -, et de les moderniser le moment venu. Néanmoins, nous avons aussi pris la mesure des conséquences de cette décision : dans une enveloppe budgétaire globale contrainte pour la défense, le simple maintien à niveau des crédits de la dissuasion exerce, en cas de difficulté, un effet d'éviction sur les autres programmes, en particulier sur la partie conventionnelle de l'équipement des forces et sur le soutien.
C'est l'un des enjeux qui apparaît, aujourd'hui, avec l'incertitude qui pèse, pour l'année prochaine voire au-delà, sur les REX attendues, officiellement, de la cession des fréquences hertziennes. Et je m'associe aux propos de mes collègues Jacques Gautier et Daniel Reiner sur la circonspection qu'appellent les solutions dites « innovantes », annoncées par le Gouvernement, pour pallier le retard d'encaissement de ces REX « hertziennes ».
Pour le reste, sur ce chapitre, je signale un évènement important, intervenu en 2014 : la mise en service du laser mégajoule, destiné à l'étude du domaine thermonucléaire et qui permet de reproduire, à très petite échelle, les phénomènes caractéristiques du fonctionnement d'une arme nucléaire. Ce programme de simulation, mis en oeuvre par le CEA, a permis de garantir, sans nouvel essai nucléaire, la tête nucléaire aéroportée du missile ASMPA (air-sol moyenne portée amélioré). Il doit permettre de garantir la tête nucléaire océanique du missile M51.
Deuxième point : sur l'espace militaire.
Les crédits en faveur du spatial militaire sont maintenus à un niveau satisfaisant. Ces crédits, du reste, connaissent de fortes variations, d'une année sur l'autre, qui sont liées en grande partie au lancement des programmes. Pour l'année prochaine, 152 millions d'euros sont prévus ; les trois quarts de ce budget bénéficieront au programme MUSIS, qui vise la réalisation du futur système européen d'observation spatiale militaire.
Je rappelle les priorités de nos armées en matière spatiale. Il s'agit, d'une part, des télécommunications ; la première capacité de COMSAT NG (communications par satellite de nouvelle génération) sera commandée l'année prochaine, en vue de remplacer les satellites Syracuse III en 2021 et 2022. Il s'agit, d'autre part, du renseignement ; cela concerne les domaines de l'imagerie optique et radar (où s'inscrit le programme MUSIS), l'écoute électromagnétique (avec notamment le programme CERES) et - même si le calendrier tend à se distendre sur ce dernier point, à la suite de l'achèvement du programme Spirale - l'alerte avancée pour la défense antimissile.
De manière générale, le secteur spatial est soutenu, depuis plus de cinquante ans, parce qu'il est considéré comme un enjeu de souveraineté et, à la fois, un enjeu scientifique, technologique et industriel essentiel. Le développement des technologies spatiales constitue en effet un véritable laboratoire d'innovations - pour la propulsion, la cryogénie, les moteurs, la connectique, les systèmes intelligents embarqués, etc. La France représente le deuxième investisseur mondial du secteur, derrière - certes, assez loin derrière - les États-Unis.
La période devrait inciter aux coopérations internationales. Les initiatives, d'ailleurs, sont nombreuses ; mais elles sont parfois difficiles à mettre en oeuvre.
Troisième et dernier point : sur les drones.
Quelques mots, d'abord, sur les drones MALE. Je rappelle que le ministre de la défense a finalement choisi d'acquérir des drones du type Reaper , fabriqué par General Atomics, nous nous en sommes réjouis. L'acquisition d'un premier système a été lancée à l'été 2013, pour un coût de 120 millions d'euros, y compris le coût de maintien en condition opérationnelle pour les deux premières années. La LPM 2014-2019 prévoit, sur la durée de la programmation, la livraison de quatre systèmes complets, comprenant chacun trois vecteurs.
Les deux premiers vecteurs du premier système ont été livrés et se trouvent actuellement utilisés au Mali, où ils ont fait franchir une marche significative dans la capacité opérationnelle de nos forces. La livraison du troisième vecteur est attendue pour la fin de l'année en cours, et celle d'un deuxième système complet pour l'année prochaine.
Les études se poursuivent pour les drones aériens futurs, à l'horizon 2020 et au-delà ; leur conception devrait être le produit d'une coopération européenne, à partir du démonstrateur technologique Neuron puis du programme Demon.
L'enjeu est fondamental, à la fois en termes capacitaire et sous l'aspect industriel. Les armées, aujourd'hui, ne peuvent plus se passer des drones MALE ; les opérations en Afghanistan et au Mali, avec les drones Harfang puis les Reaper , ont attesté que leur rôle est décisif. La France dispose en ce domaine de capacités industrielles, mais il lui est difficile de résister à la concurrence américaine ; ni l'expérience du drone Hunter ni celle de son successeur Harfang - l'un et l'autre une « francisation » de drones d'Israel Aerospace Industry, qu'ont menée, respectivement, Sagem et Airbus -, n'ont permis l'émergence d'une filière nationale en la matière.
Je finirai en évoquant les drones tactiques. Comme vous le savez, à l'horizon 2017, le système de drones tactiques dits « intérimaires » (SDTI), actuellement en service dans l'armée de terre, doit être remplacé par un système de drones tactiques (SDT) pérenne. La LPM 2014-2019 prévoit la livraison de 14 vecteurs de ce nouveau système sur la durée de la programmation. Afin de maîtriser les coûts, l'objectif est d'identifier une solution disponible « sur étagère », adaptée a minima .
L'élaboration du SDT a été lancée en août dernier, avec l'ouverture d'une compétition, sans publicité, pilotée par la DGA. Cette procédure d'appels d'offres répond au voeu que nous avions exprimé en vue de préserver les intérêts financiers de l'État et de fournir à l'armée de terre le matériel répondant au mieux à ses besoins opérationnels. Le lancement de la réalisation du SDT est prévu pour la fin 2015.
Dans le cadre du traité de Lancaster House, une évaluation du drone tactique Watchkeeper , qui est une « britannisation » par Thales UK d'un drone de la société israélienne Elbit, a été menée en France en 2012-2013, cette expérimentation permettant à l'armée de terre de tester des scénarios. Un autre compétiteur pour le marché est le Patroller de la société Sagem et, d'après les informations dont nous disposons, d'autres industriels sont également à l'origine d'une proposition à la DGA.
Malgré l'intérêt de l'armée de terre pour le projet, on peut s'interroger sur la réelle plus-value du SDT, dont les performances paraissent assez proches des systèmes de drones MALE. Cela dit, la filière mise en place par Sagem avec les drones Sperwer et Patroller est la seule filière industrielle de drones française - et même européenne - qui produit et crée des emplois.
Comme Jacques Gautier, je n'émets pas une appréciation négative sur les crédits inscrits dans le PLF 2015 pour le programme 146.
M. Jean-Pierre Raffarin, président . - Je crois que l'on peut en somme résumer la position des rapporteurs en disant qu'ils sont d'accord sur l'usage des crédits, mais inquiets sur le financement des programmes.
M. Jacques Gautier, rapporteur . - C'est tout à fait cela !
Mme Nathalie Goulet . - Qu'est-ce que les rapporteurs retiennent du bilan semestriel détaillé établi en octobre dernier par le Gouvernement, en application de l'article 8 de la LPM pour 2014-2019, sur l'exécution de cette loi ?
M. Joël Guerriau . - Les recettes « exceptionnelles » tendent à devenir des recettes « espérées » ; c'est fâcheux. D'autant qu'il faudrait placer, en regard de ces REX théoriques, des « PEX » - pour « pertes exceptionnelles » - qui semblent, elles, probables. Je pense à la vente du bâtiment de projection et de commandement (BPC) Vladivostok , reportée sine die .
M. Jeanny Lorgeoux . - En écoutant les rapporteurs, cette question m'est venue : la procrastination est-elle en train de devenir un principe de nos finances publiques ?
M. Daniel Reiner, rapporteur . - Le document qu'évoque Nathalie Goulet montre clairement que la LPM est exécutée, par le Gouvernement, conformément aux prévisions. L'application pour 2014 se fait de façon conforme, de même que le PLF 2015 est conforme à la LPM. La seule réserve que nous émettons porte sur les REX, dont la disponibilité incertaine, pour l'année prochaine, du moins pour le volet « hertzien » de ces REX, suscite notre inquiétude. Mais, sous l'empire de la LPM précédente, nous avons éprouvé des inquiétudes semblables et, finalement, les REX nécessaires ont été mobilisées.
L'avantage de la LPM 2014-2019, c'est que son article 3 prévoit une clause de sauvegarde : dans l'hypothèse où le montant des REX ou le calendrier selon lequel les crédits correspondants doivent se trouver affectés au budget de la défense ne seraient pas réalisés conformément à la programmation, ces ressources devraient être intégralement compensées par d'autres REX ou par des crédits budgétaires. Le Gouvernement est aujourd'hui disposé à recourir, à ce titre, à des cessions de participations financières de l'État, même s'il a rejeté la possibilité, ouverte par la LOLF à titre dérogatoire, d'affecter directement les recettes de ces cessions à la mission « Défense ». On peut d'ailleurs se demander à quel niveau cette décision a été tranchée, et si la question a vraiment été soumise à l'arbitrage politique.
En tout cas, avoir obtenu que le budget de la défense, grâce aux REX, ne fasse pas l'objet de coupures de crédits, le niveau de financement prévu par la LPM étant donc maintenu, c'est déjà beaucoup, par les temps qui courent !
M. Jean-Pierre Raffarin, président . - Il est tout de même gênant que l'on confie aux services de Bercy l'ingénierie d'une solution - les sociétés de projet - que l'on sait, par définition, coûteuse ; on voit mal que les ministères économiques et financiers mettent beaucoup d'entrain à la mise en oeuvre du dispositif envisagé ! Il nous appartient de maintenir, en la matière, la pression nécessaire. La question transcende, il me semble, les clivages entre partis.
Sur le fond, ces sociétés de projet, pour autant que des investisseurs privés y prennent part comme cela semble prévu, ne seront ni plus ni moins qu'une forme de partenariat public-privé (PPP). Je n'y suis pas hostile : j'ai eu recours à cette solution lorsque j'étais Premier ministre. Mais un PPP comporte un coût. Ce coût est justifié si l'on estime qu'il est avantageux de disposer tout de suite des équipements dont, sans PPP, on devrait remettre l'acquisition à plus tard.
M. Jacques Gautier, rapporteur . - Les REX attendues, dans les dernières années, se sont parfois révélées plus élevées qu'il n'était espéré ; je pense aux recettes des cessions immobilières, notamment. Pour 2015, ces REX immobilières, qui doivent être affectées au programme 212 « Soutien de la politique de la défense », ne nous causent pas trop d'inquiétude. Elles sont escomptées à hauteur de 230 millions d'euros ; si les négociations en cours avec la Ville de Paris, pour ce qui concerne la réalisation de logements sociaux sur les sites que le ministère de la défense entend céder dans la capitale, aboutissent convenablement, on est fondé à croire que les ventes permettront sans difficulté majeure l'encaissement de ces ressources. La même sérénité n'est pas possible à l'égard de la prévision des REX programmées à partir de la cession de la bande de fréquences des 700 MHz, qui sont imputées au programme 146, officiellement, pour 2,1 milliards d'euros l'année prochaine.
En ce qui concerne le BPC Vladivostok , je rappellerai que le contrat de vente a été signé à un moment où la France entretenait un lien plus « naturel » qu'il ne peut l'être, actuellement, avec la Russie - laquelle, d'ailleurs, doit demeurer un partenaire de notre pays. Livrer ce bâtiment, aujourd'hui, reviendrait à mécontenter la Pologne et les États baltes mais, ne pas le livrer, c'est encourir le risque d'une perte de confiance, de la part des pays importateurs d'armes potentiels, quant au respect des engagements français dans ce type de marchés. Cependant, je précise que la décision prise par le Président de la République constitue un ajournement de la livraison du Vladivostok à la Russie, et non pas l'annulation de cette livraison.
M. Pierre Charon. - Ce bateau, en tout état de cause, n'est pas vendable à d'autres pays qu'à la Russie : le matériel embarqué est déjà russe !
M. Cédric Perrin . - Au moment où la recherche d'économies budgétaires s'intensifie, les rumeurs de remise en cause visant la force aéronavale nucléaire, embarquée sur le porte-avions Charles de Gaulle , sont-elles fondées ?
M. Xavier Pintat, rapporteur . - En matière de dissuasion, la distinction majeure est à opérer entre les forces aériennes stratégiques, qui relèvent de l'armée de l'air, et la force océanique stratégique, qui relève de la marine. Au sein de cette dernière, la force aéronavale nucléaire fait figure de « plus ». Elle permet de disposer d'avions Rafale équipés par le missile ASMP, et d'une certaine modularité ; elle favorise également l'entraînement des pilotes. Il n'est pas question d'y renoncer.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Les rapporteurs ont annoncé un amendement. Il est temps de le présenter plus avant.
M. Jacques Gautier, rapporteur . - L'amendement que nous proposons à la commission vise à sécuriser, dans les limites offertes à l'initiative parlementaire par l'article 40 de la Constitution notamment, le budget de l'équipement des forces prévu pour 2015, en rétablissant les crédits de la mission « Défense », en particulier ceux du programme 146, au niveau qui se trouvait inscrit dans le PLF avant l'examen de ce texte par l'Assemblée nationale. Celle-ci, en effet, comme je l'ai indiqué, a adopté en seconde délibération un amendement du Gouvernement qui réduit de 100 millions d'euros les crédits du programme 146. La compensation de cette réduction de crédits par des REX « hertziennes » supplémentaires présente d'importants défauts.
D'abord, l'opération représente une inversion de l'esprit de la LPM 2014-2019 en matière financière, dont l'article 3 prévoit que l'éventuelle indisponibilité de REX doit être compensée - que ce soit par d'autres REX ou par des crédits budgétaires -, mais non qu'une baisse éventuelle de crédits budgétaires puisse se trouver compensée par l'affectation de REX.
Ensuite, on assiste à un nouvel accroissement de la part relative des REX dans le budget de la défense, mouvement amorcé par le PLF initial. Après le vote de l'Assemblée nationale, le montant des REX serait ainsi supérieur de 600 millions d'euros à celui qu'a fixé la LPM 2014-2019, et le montant des crédits budgétaires inférieur d'autant.
Surtout, la mesure constitue une fragilisation aggravée du budget de la défense, puisque les REX doivent pour l'essentiel provenir d'une cession de la bande de fréquences des 700 MHz dont on sait que les produits ne seront pas disponibles à temps.
Le Gouvernement, lors du débat à l'Assemblée nationale, s'est engagé à compenser le non encaissement des 100 millions d'euros de REX « hertziennes » supplémentaires qu'il a introduits, au moyen d'un redéploiement de crédits au sein du PIA. Ce mode de compensation n'irait pas sans quelque paradoxe, puisque le Gouvernement a d'abord fait le choix, précisément, de ne pas abonder le PIA, l'année prochaine, en faveur de la mission « Défense ». Mais, en tout cas, cet hypothétique redéploiement d'une ressource extrabudgétaire dans la limite de 100 millions d'euros revêt un caractère de « moindre certitude » que les crédits budgétaires de même montant initialement inscrits dans le PLF 2015. Nous souhaitons donc les y voir rétablis.
M. Daniel Reiner, rapporteur . - Ce double niveau de compensation, l'un virtuel - les REX « hertziennes » -, l'autre recourant à ce qui a d'abord été refusé - le PIA - constitue en effet un élément quelque peu « irritant ». L'amendement, je le souligne, est présenté par les trois rapporteurs. Si la commission l'adopte, il permettra au surplus d'approfondir le débat avec le Gouvernement, en séance publique, sur la solidité du budget prévu pour l'année prochaine au bénéfice de la défense.
À l'issue de ce débat, la commission a adopté, à l'unanimité, l'amendement de rétablissement de crédits proposé par les rapporteurs .
Lors de la même réunion du 26 novembre 2014, la commission, ayant examiné l'ensemble des programmes de la mission « Défense », a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de cette mission, tels que rétablis par son amendement, dans le PLF pour 2015, les groupes UMP et UC-UDI s'abstenant.