INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », au sein de la mission « Défense, retrace les crédits, hors dépenses de personnel 1 ( * ) , concernant :
1°- la prospective de défense , recherche technologique et analyse stratégique ;
2°- les deux services de renseignement du ministère de la défense à vocation générale : la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), pour le renseignement extérieur, et la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), pour le renseignement de sécurité de défense ;
3°- l'action internationale du ministère, coopération et diplomatie de défense, dans le contexte d'une réforme de cette action, décidée en 2014, tendant à mettre en place une direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS). Cette nouvelle structure sera constituée à partir de la délégation aux affaires stratégiques (DAS) et d'éléments transférés de l'état-major des armées (EMA) et de la direction générale de l'armement (DGA).
La nomenclature des trois actions dont se compose le programme recoupe cette présentation. Elle se présente comme suit (la numérotation est héritée de simplifications antérieurement apportées à l'architecture budgétaire) :
- action 3 « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France ». Cette action est divisée en deux sous actions, retraçant l'une les crédits de la DGSE (renseignement extérieur), l'autre les crédits de la DPSD (renseignement de sécurité de défense) ;
- action 7 « Prospective de défense ». Cette action est décomposée en quatre sous-actions visant, respectivement, l'analyse stratégique, la prospective des systèmes de forces (études opérationnelles et technico-opérationnelles), les études amont, enfin les dépenses de soutien et subventions ;
- action 8 « Relations internationales et diplomatie de défense » (suivant son intitulé retenu pour 2015). Cette action constitue le support budgétaire de la DGRIS en cours d'installation. Elle sera, en 2015, dépourvue de sous-action (la sous-action « Soutien aux exportations » préexistante est supprimé par le PLF, les crédits de promotion des exportations se trouvant transférés au programme 146 « Équipement des forces »).
Ce programme est placé sous la responsabilité du directeur des affaires stratégiques du ministère de la défense, actuellement M. Philippe Errera 2 ( * ) . Cependant, la gestion opérationnelle des actions est confiée à la DGSE et à la DSPD, chacune en ce qui la concerne, s'agissant du renseignement ; à la future DGRIS pour l'action internationale et l'analyse stratégique ; à l'EMA dans le domaine des études opérationnelles et technico-opérationnelles ; enfin, à la DGA pour les études amont, ainsi que pour les dépenses de soutien les subventions en cause.
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L'organisation opérationnelle du programme 144 prévue pour 2015 Cinq budgets opérationnels (BOP) seront, en 2015, associés au programme 144 : - un BOP pour la DGSE (correspondant à la sous-action 3-1« Renseignement extérieur ») et un pour la DPSD (sous-action 3-2 « Renseignement de sécurité de défense ») ; - un BOP pour l' EMA , visant les études à caractère opérationnel et technico-opérationnel (sous-action 7-2 « Prospective des systèmes de forces ») ; - un BOP pour la DGA , destiné à financer les études amont (sous-action 7-3) et les dépenses de soutien et subventions (sous-action 7-4) ; - enfin, un BOP pour la DGRIS , se substituant à l'actuel BOP de la DAS et regroupant, outre les crédits de relations internationales et diplomatie de défense (action 8), ceux de l'analyse stratégique (sous-action 7-1). Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF |
Conformément aux conclusions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 et aux orientations de la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2014 à 2019, les priorités soutenues par le canal du programme 144 sont la réaffirmation du rôle central du renseignement, la consolidation des efforts dans le domaine de la recherche de défense, et le maintien de la capacité d'influence de la France.
Pour 2015, la demande de crédits inscrite dans le PLF au titre du programme est de 1,35 milliard d'euros en autorisations d'engagement et de 1,33 milliard d'euros en crédits de paiement.
I. OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE
Le programme 144, en 2015, ne comptera plus que quatre objectifs, dont le degré d'atteinte sera mesuré, au total, par cinq indicateurs :
- « renforcer une démarche prospective européenne en matière de sécurité et de défense en promouvant une démarche prospective commune » ;
- « améliorer le niveau de sécurité des forces et du patrimoine industriel et économique lié à la défense » ;
- « développer les capacités scientifiques technologiques et industrielles nécessaires à la défense » ;
- « contribuer à l'autorisation et au contrôle des transferts des biens et technologies sensibles ».
Ce dispositif de performance se trouve modifié par le PLF, par rapport à la situation actuelle, par la suppression de l'objectif « améliorer les résultats obtenus par la mise en oeuvre de la diplomatie de défense » et, par voie de conséquence, de l'indicateur qui lui était associé (« atteinte des objectifs fixés par les accords de coopération en matière de défense »).
Cette décision est justifiée, au sein du projet annuel de performance (PAP) du programme, comme relevant d'« une logique de simplification ». Vos rapporteurs pour avis voient surtout, dans cette suppression, un appauvrissement du dispositif d'évaluation des performances du programme et, dans le choix de faire ainsi disparaître l'objectif se rapportant à la diplomatie de défense, un paradoxe au moment même où le ministère de la défense réorganise sa fonction « relations internationales » avec la création de la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS), et alors que le Livre blanc de 2013 et la LPM ont désigné comme prioritaire le maintien de la capacité d'influence de la France.
En outre, vos rapporteurs pour avis regrettent que n'aient pas été suivies d'effets leurs préconisations, formulées dans le cadre de l'examen du PLF 2014 3 ( * ) , en vue de rétablir un indicateur relatif à la réalisation de la montée en puissance de la fonction « connaissance et anticipation ».
A. RENFORCER UNE DÉMARCHE PROSPECTIVE EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ ET DE DÉFENSE EN PROMOUVANT UNE DÉMARCHE PROSPECTIVE COMMUNE
Le ministère de la défense s'efforce de renforcer la dimension européenne des études de prospective géostratégique et géopolitique, destinées à nourrir l'analyse stratégique, et celle des études opérationnelles et technico-opérationnelles (EOTO) permettant l'élaboration des systèmes de forces et de la prospective technologique susceptible de déboucher sur la définition de capacités technologiques et industrielles de l'outil de défense. Cette démarche se concrétise notamment par l'organisation de programmes de coopération, dans un cadre bilatéral ou par le canal de l'Agence européenne de défense (AED).
Les résultats obtenus sont mesurés par le calcul d'un « taux de coopération européenne en matière de prospective, de recherche et de technologie » , c'est-à-dire la proportion d'études ou de programmes de coopération ayant une dimension européenne par rapport au total de ces études et programmes. Cet indicateur est décliné en deux sous-indicateurs , visant, d'une part, les EOTO et, d'autre part, les études amont et subventions aux organismes de recherche.
Le sous-indicateur relatif aux études prospectives et stratégiques, en place jusqu'à présent, se trouve abandonné à compter de 2015. Le PAP du programme justifie ce choix « dans la mesure où cet indicateur ne permettait pas de rendre compte du pilotage de la performance des études prospectives et stratégiques au regard de l'objectif de référence, s'agissant d'études académiques et de productions intellectuelles d'expertise » ; vos rapporteurs pour avis en prennent acte.
Taux de coopération européenne en matière de prospective, de recherche et de technologie
(en %)
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Réalisations |
Prévisions |
Cible |
|||||||
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2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2017 |
||
|
PLF |
actualisation |
||||||||
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Études opérationnelles et technico-opérationnelles |
7,27 |
7,56 |
10,85 |
10,7 |
11,18 |
10 |
10 |
10 |
10 |
|
Études amont et subventions aux organismes de recherche |
17,2 |
17,7 |
18 |
15,8 |
15,2 |
15 |
15,6 |
15 |
15 |
Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2015
La faible part des EOTO menées en coopération (10 %) résulte de facteurs structurels. En effet, environ la moitié de ces études porte sur des sujets sensibles, pour lesquels il est jugé préférable d'éviter toute coopération. C'est le cas, en particulier, des études portant sur des systèmes de souveraineté - dont la dissuasion nucléaire, le renseignement et la sécurité des informations - ou sur certains systèmes d'arme à haute valeur technologique, dont une large partie est exportée.
Pour atteindre la prévision pour 2015, il est prévu d'étudier dans un cadre de coopération des sujets portant sur l'interopérabilité des drones aériens, sur la faisabilité d'un outil de fusion multi-capteurs pour la conduite des opérations aériennes et sur la navalisation d'un drone MALE (moyenne altitude, longue endurance). Par ailleurs, l'étude des successeurs du missile de croisière aéroporté et du missile post-EXOCET se poursuivra dans le contexte franco-britannique actuel. Les travaux sur un futur char de combat et un futur système d'artillerie seront également lancés dans un cadre de coopération franco-allemande.
En ce qui concerne les études amont, la modestie de la cible (15 %) s'explique par le contexte économique européen, qui conduit à anticiper un ralentissement du lancement de nouvelles coopérations en la matière et la diminution des montants financiers consacrées à celles-ci. La réalisation à la baisse en 2013 (15,2 %, contre 15,8 % en 2012, soit - 1,8 point par rapport à la prévision actualisée pour le PLF 2013) s'expliquait, notamment, par le report à 2014 d'une partie des paiements du projet NEURON (démonstrateur technologique de drone de combat) ; ce report permet d'actualiser la prévision pour 2014 à hauteur de 15,6 % (soit + 0,6 point par rapport à la prévision initiale).
* 1 Le PLF 2015 regroupe au sein du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » l'ensemble des crédits de masse salariale (titre 2) de la mission « Défense ».
* 2 Dans le cadre de l'examen du PLF 2015, M. Philippe Errera a été auditionné le 22 octobre 2014 par votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Le compte-rendu de cette audition est joint en annexe au présent rapport.
* 3 Avis n° 158 (2013-2014), tome V, p. 10.