Projet de loi de finances pour 2015 : Égalité des territoires et logement

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Article 52 - Réforme du dispositif des APL accession

Commentaire : cet article a pour objet de réformer le dispositif de l'APL accession.

I. Le dispositif

Depuis 2004, le dispositif de l'APL accession (APL et ALS) est moins utilisé, le nombre de bénéficiaires de ce dispositif étant passé de 350 000 en 2004 à 208 000 en 2013. Alors que 694 millions d'euros y étaient consacrés en 2004, seuls 387 millions d'euros y sont dédiés en 2013.

Montant des prestations versées au titre des aides personnelles au logement depuis 2004 (en milliards d'euros)

	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
APL accession	0,594	0,496	0,433	0,363	0,352	0,323	0,296	0,297	0,295	0,290
ALS accession	0,100	0,087	0,096	0,094	0,088	0,094	0,093	0,092	0,093	0,097
ALF accession	0,308	0,563	0,577	0,559	0,580	0,587	0,559	0,552	0,539	0,526
Total accession	1,002	1,146	1,106	1,016	1,020	1,004	0,948	0,941	0,927	0,913

Source : Eléments statistiques et comptables (y compris 13e balance) émanant des caisses des régimes général, agricole et spéciaux. Comptabilité en décaissements. Chiffres arrondis au million le plus proche.

Nombre de bénéficiaires des aides personnelles au logement
depuis 2004 (en milliers)

	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
APL accession	282	246	206	184	190	172	155	152	150	141
ALS accession	68	66	62	65	74	74	70	69	68	67
ALF accession	330	323	311	316	352	338	319	316	306	286
Total accession	680	635	579	565	616	584	544	537	524	494

Source : Statistiques annuelles de la CNAF et de la CCMSA. Répartition par parc estimée pour la CCMSA

Le Gouvernement propose de modifier le dispositif des APL accession en prévoyant que l'aide personnalisée au logement (APL) et l'allocation de logement social (ALS) seront désormais attribuées uniquement lorsque les ressources du ménage diminuent de plus de 30 % par rapport à leur niveau lors de la signature du prêt ou du contrat de location-accession. Le dispositif jouerait comme une assurance « contre les accidents de la vie ». Le Gouvernement considère qu'il en résultera une économie de 7 millions pour l'État en 2015.

À l'issue d'un large débat en séance publique, les députés ont adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, deux amendements identiques de M. Michel PIRON (UDI) et plusieurs de ses collègues et de M. Marcel ROGEMONT (SRC) et plusieurs de ses collègues afin de retarder d'une année l'entrée en vigueur de la réforme, M. François BROTTES, président de la commission des affaires économiques s'étant engagé à créer rapidement un groupe de travail sur les aides au logement.

II. La position de votre commission

Les professionnels du secteur de la construction ont été unanimes pour considérer que la suppression du dispositif de l'APL-accession était un signal négatif envoyé aux Français et qu'elle aurait des conséquences sur le nombre de construction. L'Union des maisons françaises estime ainsi entre 15 et 20 000 le nombre d'opérations qui pourraient ne pas être réalisées. La CAPEB estime que 30 % des primo-accédants seraient privés de cette aide.

D'un point de vue strictement budgétaire, cette réforme n'a aucun sens. En effet, le dispositif APL « Accession » (APL et ALS) coûte 387 millions d'euros par an à l'État, alors qu'en comparaison les prestations d'aides aux locataires représentent 12,1 milliards d'euros. Selon le Gouvernement, l'économie pour l'État devait être de 7 millions d'euros, 19 millions pour l'ensemble des administrations en 2015, et atteindre en 2017 environ 150 millions d'euros. Les économies ainsi réalisées seront donc faibles alors même que cette réforme aura sans aucun doute un impact significatif sur la solvabilité de nombreux ménages modestes souhaitant accéder à la propriété.

En outre, votre rapporteur pour avis estime que l'économie attendue par l'État pourrait être réduite en raison de la situation de certains ménages qui ne pouvant trouver les moyens de solvabiliser leur projet, renonceront à devenir propriétaire et percevront l'APL locative dont le montant est supérieur à l'APL-accession.

Enfin, votre rapporteur pour avis déplore cette nouvelle mesure de pénalisation des familles, qui remet en cause la possibilité qu'offraient les APL accession de pouvoir traiter à égalité deux familles modestes faisant des choix différents - l'une de devenir propriétaire, l'autre de rester locataire.

Pour ces raisons, votre commission pour avis a adopté, à l'initiative de votre rapporteur pour avis, un amendement de suppression du présent article.

Article 53 - Participation des employeurs à l'effort de construction au financement du Fonds national d'aide au logement

Commentaire : cet article augmente le montant du prélèvement exceptionnel sur la participation des employeurs à l'effort de construction au bénéfice du Fonds national d'aide au logement (FNAL).

I. Le dispositif

Le FNAL assure le financement :

- de l'aide personnalisée au logement (APL) ;

- de l'allocation de logement à caractère social (ALS) ;

- de la prime de déménagement ;

- des dépenses de gestion relatives aux trois prestations précitées ;

- des dépenses du Conseil national de l'habitat.

Pour assurer ces missions, le FNAL bénéficie des ressources prévues à l'article L. 351-7 du code de la construction et de l'habitation, actuellement constituées :

- des dotations de l'État qui assure l'équilibre du fonds ;

- du produit des cotisations employeurs prévu à l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale ;

- des contributions des régimes de prestations familiales équivalents aux montants des prestations qui auraient été versées par eux au titre de l'allocation de logement familiale et de la prime de déménagement ;

- de la part du produit des prélèvements de solidarité mentionnés à l'article 1600-0 S du code général des impôts.

En outre, le FNAL perçoit depuis 2013, une contribution exceptionnelle prélevée sur la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) .

Alors que la participation d'Action Logement devait s'élever à 300 millions d'euros en 2014 et à 150 millions d'euros en 2015, le présent article maintient cette participation à 300 millions d'euros pour 2015.

Désormais les ressources du FNAL seront les suivantes :

- le produit des cotisations employeurs prévu à l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale ;

- une contribution exceptionnelle de la PEEC à hauteur de 300 millions d'euros en 2015 ;

- une contribution de l'État qui tient compte de la baisse des cotisations employeurs en raison du pacte de responsabilité et de solidarité et de la budgétisation des aides.

II. La position de votre commission

Les représentants de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement-Action logement ont indiqué à votre rapporteur pour avis que les discussions se poursuivaient avec l'État sur leur participation financière aux politiques publiques.

Décomposition des financements demandés à Action Logement par le Gouvernement au bénéfice des politiques publiques
(en millions d'euros)

	2014	2015	2016	2017	2018	2019
ANRU	900	850	850	850	700	500
FNAL	300	300	100
ANAH		50	50	50
TOTAL	1 200	1 200	1 000	900	700	500

Source : Action Logement

Ils ont rappelé que leur vocation première était d'être un fond d'investissement destiné à la construction de logements et non le financeur de politiques éloignées de leur coeur de métier.

Comme cela a été indiqué précédemment, votre rapporteur pour avis appelle à un réexamen des ressources et des missions de l'ANAH ainsi qu'à une réflexion sur les aides au logement.

Pour ces raisons, votre commission pour avis a adopté à l'initiative de votre rapporteur pour avis, un amendement de suppression du présent article.

Article 54 - Contribution financière au développement de l'offre de logements sociaux

Commentaire : cet article a pour objet de modifier le montant des ressources affectées au fonds qui contribue au développement et à l'amélioration de logements locatifs sociaux.

I. Le dispositif

La Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) gère un fonds qui contribue au développement et à l'amélioration de logements locatifs sociaux.

Ce fonds est alimenté par :

-  la taxe sur les plus-values de cession d'immeubles autres que des terrains à bâtir (120 millions d'euros) ;

- et par une fraction de la cotisation additionnelle versée par les bailleurs sociaux (70 millions d'euros/an).

L'article 54 prévoit que le fonds sera désormais alimenté par une fraction de la taxe de cotisation et de la taxe de cotisation additionnelle versées par les bailleurs sociaux à hauteur de 120 millions d'euros par an pour les années 2015 à 2017.

Dans le même temps, l'article 15 du projet de loi de finances diminue fortement le montant de la taxe sur les plus-values affecté au fonds de 120 millions à 45 millions, montant estimé plus proche du rendement réel de la taxe.

Ainsi, alors que les ressources affectées au fonds atteignaient 190 millions d'euros, elles atteindraient désormais 165 millions, soit une baisse de 15 %.

II. La position de votre commission

Les représentants de l'Union sociale pour l'habitat ont fait part à votre rapporteur pour avis de leur opposition à cette mesure considérant qu'elle revenait à un prélèvement sur les résultats financiers des organismes de logement social, en contradiction avec l'engagement de l'État de garantir dans le temps la suppression du prélèvement sur le potentiel financier, réaffirmé dans le préambule de l'Agenda HLM 2015-2018 signé le 25 septembre dernier.

Lors de son audition devant votre commission, Mme Sylvia Pinel, ministre du logement, a justifié cette mesure par le souhait d'associer davantage les bailleurs sociaux au financement et à la mise en oeuvre de la politique du logement social.

Votre commission pour avis est favorable à l'adoption de cet article sans modification.