EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 18 novembre 2014, la commission a examiné le rapport pour avis sur les crédits relatifs à l'Outre-mer du projet de loi de finances pour 2015.
M. Serge Larcher , rapporteur pour avis . - J'ai l'honneur de vous présenter mon rapport sur les crédits de la mission « Outre-mer » inscrits au projet de loi de finances pour 2015 et, au-delà de cette mission stricto sensu, les dispositions budgétaires et fiscales de la loi de finances susceptibles d'avoir un impact économique sur les territoires ultramarins.
Il convient d'emblée de rappeler que l'effort budgétaire de l'État en faveur des outre-mer ne se limite pas aux crédits de la seule mission outre-mer. Ainsi, avec ses 2 milliards d'euros en AE pour 2015, la mission outre-mer représente 15 % de l'ensemble des crédits de l'État outre-mer et 0,5 % du budget général. En effet, l'effort budgétaire et financier global consacré par l'État aux territoires ultramarins - hors dépenses fiscales - s'élève au total à 14,2 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015. Les dépenses fiscales étant estimées à 3,9 milliards d'euros pour 2015, l'effort total de l'État devrait s'élever à 18,1 milliards.
La définition du budget 2015 pour les outre-mer obéit à une équation complexe. D'un côté, dans un contexte de difficultés des finances publiques, les ressources se font rares. L'heure est à la baisse des dépenses et à la maîtrise de la pression fiscale. De l'autre, il y a la réalité économique et sociale des territoires ultramarins. Vous la connaissez, je vous la rappelle en substance. Aujourd'hui, le taux de chômage perdure à un niveau trois fois supérieur à la moyenne nationale. La situation est également dramatique pour la jeunesse ultramarine. Le taux d'emploi des jeunes de 15 à 25 ans est particulièrement faible, il atteint en moyenne les 10,1 % contre 27,7 % dans l'hexagone. Le niveau de vie par habitant représente à peine les deux tiers de la moyenne hexagonale. Le nombre de bénéficiaires des minima sociaux atteint 12 % de la population des quatre DOM, quatre fois plus que dans l'hexagone. À cela s'additionne leur situation ultrapériphérique et l'exigüité de leur marché domestique, qui constituent des handicaps structurels à leur développement.
Les outre-mer, en souffrance économique et sociale, ont donc besoin que les mesures de rattrapage ou de soutien destinées à renforcer leur compétitivité et à améliorer l'emploi continuent à se déployer. Il est vital pour eux que leur développement demeure une priorité nationale malgré le contexte budgétaire très contraint.
Je me félicite donc du budget pour les outre-mer tel qu'il ressort du projet de loi de finances initiale pour 2015. En effet, après une augmentation marquée des crédits de la mission en 2013, un effort financier encore conséquent en 2014, le projet de loi de finances pour 2015 prévoit une légère progression des crédits de paiement de la mission : +0,3 %. Si l'on gomme les effets de modifications de périmètres, qui affectent les crédits du programme 138, le budget de la mission « Outre-mer » s'établit même en hausse de 2,6 % pour 2015 et de 7,6 % sur le triennal 2015-2017.
En même temps, je tiens à le dire avec insistance, les outre-mer ne restent pas à l'écart de l'effort de maîtrise de la dépense publique. A proportion de leur capacité, ils y participent comme l'attestent trois dispositions de la loi de finances :
- l'article 57 du projet de loi de finances abroge l'aide à la rénovation hôtelière. C'était un dispositif complexe à mettre en oeuvre, du fait des dettes sociales et fiscales existantes, de moins en moins utilisé par les hôteliers et redondant avec les mesures de défiscalisation de l'investissement existantes par ailleurs. C'est donc une ligne de dépense de 3 millions d'euros qui disparaît ;
- l'article 58 porte la diminution de la dotation forfaitaire des communes, des départements et de la dotation d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale. Les collectivités d'outre-mer ne sont pas exclues de cet effort budgétaire général et en subissent des répercussions immédiates ;
- une réforme de l'aide à la continuité territoriale (l'ACT) va replacer les dispositifs d'aide à la mobilité sur une trajectoire financièrement soutenable. Cette réforme consiste essentiellement à passer d'un droit annuel à un droit triennal pour l'ACT. Les économies attendues sont importantes, puisque le projet de budget prévoit d'allouer à l'ACT 11,3 millions d'euros pour 2015 contre 26,3 millions d'euros en 2014 ;
- enfin, les moyens du ministère des Outre-mer sont revus à la baisse. Les dépenses de personnel et de fonctionnement de la mission « Outre-mer » reculent de 2 %. Si l'on se concentre sur les moyens de fonctionnement mis à disposition du ministère proprement dit (services du cabinet de la ministre, de la délégation générale à l'outre-mer et de la délégation interministérielle à l'égalité des chances des français d'outre-mer), on observe une réduction de - 5 % en 2015 et - 13.7 % sur le triennal, conformément à la norme générale de productivité.
J'en viens maintenant au détail des deux programmes de la mission « outre-mer ».
• Le programme 138 « Emploi outre-mer
» a pour finalité d'encourager la création d'emplois et
l'accès au marché du travail des ultramarins et de faciliter la
sauvegarde d'emplois durables dans le secteur marchand.
L'action n° 1, consacrée au soutien aux entreprises, porte les crédits destinés à compenser les exonérations de charges sociales spécifiques aux outre-mer. Ils s'établissent à 1,13 milliards d'euros et représentent 82 % des crédits du programme. Ils apparaissent en légère baisse, mais c'est un simple effet d'optique dû à un changement de périmètre, certaines exonérations étant désormais comptabilisées sur la mission travail-emploi. À périmètre constant, les crédits de l'action sont en réalité en hausse de 51 millions d'euros.
L'action n° 2 a pour objectif d'aider à l'insertion et à la qualification professionnelle. Elle finance principalement le service militaire adapté (SMA). Ses crédits augmentent de 9 millions d'euros en autorisation d'engagement (+ 3,73 %) et de 5 millions d'euros en crédits de paiement (+ 1,77 %). Le SMA poursuit la montée en puissance engagée ces dernières années. La capacité d'accueil, de 5 500 jeunes ultramarins en 2014, passera à 5 700 en 2015, pour atteindre l'objectif « SMA 6 000 », soit 6 000 jeunes en formation en 2016. Ceci grâce à une augmentation des crédits, dès 2015, de 2 % en autorisations d'engagement et de 9 % en crédits de paiement.
Les crédits de l'action n° 3, qui concerne le pilotage des politiques des outre-mer, connaissent une baisse qui correspond à l'effort de productivité demandé à l'ensemble des ministères par une réduction de leurs crédits de fonctionnement.
• Le programme 123 « Conditions de vie
outre-mer » se décline en 8 actions. Ses crédits
augmentent de 2 % en 2015, avec une dotation de 684 millions euros.
Au sein du programme, trois actions sont en progression et traduisent les
priorités affichées par le gouvernement dans ce projet de budget
:
- l'action n° 2 « Aménagement du territoire » voit ses crédits de paiement augmenter de 6 % pour atteindre 174 millions d'euros, soit un cinquième des crédits du programme. Consacrée au développement économique et social des outre-mer, cette action aide au financement de projets d'investissements menés par les collectivités territoriales sous la forme de contrats de plan État-Région (CPER) ;
- l'action n°6 « Collectivités territoriales », qui regroupe toutes les dotations aux collectivités territoriales ultramarines, progresse de 6,5 % avec 182,4 millions d'euros de crédits de paiement ; (+8 millions en fonds de secours et +2 millions en transfert aux collectivités) ;
- enfin les crédits de l'action n°9 « Appui à l'accès aux financements bancaires », dont l'objectif est de favoriser les investissements des acteurs publics en facilitant l'accès au crédit bancaire, augmentent aussi fortement, de près de 40 %. Cette action est réalisée grâce à l'intermédiation de l'AFD (Agence française de développement) qui fournit des prêts bonifiés, réduisant les coûts des ressources empruntées tout en assurant une meilleure couverture des risques.
Plus importante action du programme 123 en termes de crédits, l'action n° 1 « Logement », avec quelques 243 millions d'euros, enregistre une stabilité de ses crédits de paiement. Un tiers de cette action finance la ligne budgétaire unique (LBU), qui est préservée et je m'en félicite. Elle aura pour priorités en 2015 de soutenir l'effort de construction neuve, de réhabilitation du logement social locatif et de résorption de l'habitat insalubre.
Enfin, comme je l'ai déjà évoqué, l'action n° 3 « Continuité territoriale » connaît une baisse importante de ses crédits, qui diminuent de 10 millions d'euros du fait de la réforme de l'aide à la continuité territoriale.
Plusieurs dispositions budgétaires et fiscales nouvelles en dehors de la mission « Outre-mer » figurent également dans le projet de budget pour 2015. Trois d'entre elles appellent un commentaire particulier.
L'article 43 crée un taux majoré de crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) en faveur des entreprises exploitées dans les départements d'outre-mer. Ce taux est porté à 7,5 % pour les rémunérations versées en 2015 et atteindra 9 % pour les rémunérations versées à compter du 1er janvier 2016. C'est donc une majoration de 50 % par rapport au taux du CICE en vigueur sur le reste du territoire national. L'impact de cette mesure, qui correspond au bout du compte à un dispositif d'allègement du coût du travail équivalent à des réductions de cotisations sociales, est estimé à 145 millions d'euros la première année et à 230 millions d'euros en rythme de croisière (à ajouter aux 1,13 milliards d'euros d'exonérations de charges spécifiques à l'Outre-mer figurant déjà au programme 138). C'est un effort significatif pour soutenir le développement des économies ultramarines.
L'article 44 crée un taux majoré de crédit d'impôt recherche (CIR) en faveur des entreprises exposant des dépenses de recherche dans les départements d'outre-mer. Cette disposition fait passer le taux du CIR de 30 à 50 %.
Enfin, on peut relever l'exemption des chambres de commerce et d'industrie ultramarines du prélèvement exceptionnel de 500 millions d'euros sur leur fonds de roulement prévu à l'article 17 du projet de loi de finances.
Si, comme vous pouvez le constater, en ce qui concerne les outre-mer, le texte initial du projet de loi de finances était un bon texte, la discussion parlementaire a cependant déjà permis de lui apporter quelques améliorations et j'espère que le travail du Sénat le rendra encore plus satisfaisant.
La principale avancée obtenue à l'Assemblée nationale concerne les crédits de la mission « agriculture ». Il était prévu initialement une baisse de 2,4 millions d'euros de l'enveloppe consacrée à la filière canne-sucre. Ce choix pouvait paraître surprenant sachant que la fin des quotas sucriers doit intervenir en octobre 2017 et que les sucreries des départements d'outre-mer ont besoin de l'appui financier de l'État pour se restructurer.
Un second sujet d'inquiétude pour l'économie agricole ultramarine concernait la réduction des crédits dédiés à la diversification agricole. Alors que cette enveloppe était dotée de 40 millions d'euros en 2010, une succession de coupes l'avait ramenée à 35 millions d'euros en 2014 et la loi de finances initiale entendait la réduire encore de 3,6 millions d'euros.
Au total, sous l'effet cumulé de ces deux dispositions, le secteur agricole ultramarin perdait ainsi six millions d'euros par rapport à l'année précédente.
La mobilisation des professionnels, relayés par les parlementaires ultramarins, aura permis d'infléchir ce choix initial lors des débats à l'Assemblée nationale. A l'occasion de l'examen des crédits de la mission : « Agriculture », le ministre a en effet proposé un amendement tendant à rétablir les 6 millions d'euros manquants. L'enveloppe allouée à la filière canne-sucre et à la diversification agricole est donc préservée.
Il reste à mon sens encore trois questions sur lesquelles le Sénat peut apporter une amélioration.
La première concerne le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE). Comme vous le savez, les ménages peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt sur le revenu au titre des dépenses pour l'amélioration de la qualité environnementale de leur habitation principale. Les travaux éligibles à ce crédit d'impôt correspondent, cependant, à des besoins adaptés à un climat tempéré et concernent principalement la production de chaleur - par exemple l'acquisition de chaudières à condensation ou de double vitrage. Les dépenses d'amélioration de la qualité environnementale des logements qui seraient pertinentes dans le climat tropical sont quant à elle exclues. Je suis donc favorable à l'extension mesurée du champ du CITE pour « tropicaliser » ce dispositif grâce à certains travaux comme l'acquisition d'une toiture végétalisée, l'acquisition d'équipements visant à améliorer la ventilation naturelle, comme les brasseurs d'air.
Le second point qui pourrait être amélioré concerne le financement de la rénovation des logements sociaux anciens. L'article 244 quater X du code des impôts institue un crédit d'impôt pour aider à financer les travaux de réhabilitation permettant aux logements sociaux de plus de vingt ans d'acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs. Ce dispositif pourrait être étendu à l'acquisition des performances parasismiques et au désamiantage, qui sont deux problématiques présentes dans certains départements d'Outre-mer. Je précise par ailleurs que le nombre de chantiers de réhabilitation dans les DOM est en chute libre, avec 2 250 chantiers ouverts en 2013 dans le parc social contre 3 862 en 2012, et qu'un coup de pouce ne serait pas inutile.
Enfin, un dernier point concerne le financement du logement locatif intermédiaire. Il existe un fort besoin dans les territoires ultramarins pour ce type de logement. Pour attirer les financements sans créer une concurrence néfaste entre le logement social et le logement locatif intermédiaire, il convient cependant d'aménager le dispositif de réduction d'impôt en relevant le plafond des avantages de 10 000 à 18 000 euros. Actuellement le plafond est trop bas et il se produit un effet d'éviction au détriment du logement intermédiaire.
Après avoir décidé de maintenir un différentiel de réduction d'impôt de 11 points sur toutes les durées d'amortissement entre l'outre-mer et l'hexagone, le Gouvernement s'est prononcé, lors des débats à l'Assemblée nationale, en faveur du relèvement du plafond à 18 000 euros. Lors de l'examen de la deuxième partie du budget, un amendement a été adopté en ce sens par les députés. Par sa position dans la deuxième partie, cette disposition ne peut cependant entrer en vigueur avant l'année N+1, en l'occurrence 2016. C'est pourquoi il me paraît nécessaire de déplacer cette disposition dans la première partie du budget et, ainsi, de la rendre effective dès 2015.
Je vous proposerai trois amendements visant à avancer sur ces trois questions en suspens.
En conclusion, je vous invite, mes chers collègues, à émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer » inscrits au projet de loi de finances pour 2015, ainsi qu'à l'adoption de l'article 57 rattaché à la mission. J'espère également que la commission adoptera les trois amendements que je vous propose.
M. Michel Magras . - La collectivité de Saint-Barthélemy n'est que très peu concernée par le budget de l'État. Nous ne percevons aucune dotation de l'État français, mais au contraire nous versons une dotation de compensation négative à l'État. Je vous proposerai d'ailleurs un amendement en séance pour régler un problème qui dure depuis 2007 à ce sujet.
Je ferai deux observations.
La première porte sur la continuité territoriale. J'ai été chargé cette année d'élaborer un chapitre sur l'évaluation de la politique de l'État outre-mer qui portait sur la continuité territoriale aérienne, numérique, maritime et celle des personnes - dont je veux parler. Les aides à la mobilité comprennent trois volet : le passeport mobilité étude, le passeport mobilité formation professionnelle et l'aide tout public. Ces trois dispositifs ont connu un succès important. L'aide tout public pose cependant un problème : elle ouvre des droits sans fixer de limite. Le directeur de l'Agence de l'outre-mer par la mobilité, dès que les droits sont constatés donne son accord, les régions suivent le mouvement et, au final, depuis deux ans, les budgets ont connu une hausse très forte. C'est pourquoi j'ai recommandé au Gouvernement, dans mon rapport, de trouver une recette affectée qui permettent de garantir un financement à hauteur des besoins. Or les crédits de l'aide à la continuité territoriale sont en baisse de 11 millions d'euros en 2015. Ne pourrait-on pas puiser dans d'autres crédits de la mission pour répondre à cette baisse ? Je n'ai pas d'avis personnel sur cette question, mais je me fais ici l'écho de notre collègue de la Réunion, Didier Robert, qui, je pense, déposera des amendements sur cette question.
Ma deuxième observation porte sur le CICE. L'attention de la ministre a été attirée sur un point particulier lors des débats à l'Assemblée nationale : le CICE n'est pas applicable aux collectivités de l'article 74 de la Constitution. C'est un handicap pour ces collectivités. La ministre a pris publiquement l'engagement de mener une réflexion sur cette question. Je tiens à dire que je suis partisan d'une action directe sur le coût du travail plutôt que d'une action indirecte par le biais du CICE.
Ceci étant, le budget de la mission « outre-mer » ne diminue pas, ce qui le distingue de celui des autres missions. Donc je ne ferai pas davantage de critiques.
Mme Marie-Noëlle Lienemann . - J'observe une chute de la production de logements très significative outre-mer. Elle était prévisible ! Nous l'avions annoncée à l'État. Ce qui est en question, c'est la méthode choisie pour soutenir ce secteur. Le principe de la défiscalisation a été abandonné : elle est désormais optionnelle, défiscalisation ou crédit d'impôt compensé. L'abaissement du plafond des avantages fiscaux entraîne une hausse du nombre d'intervenants nécessaires pour obtenir les niveaux de financements nécessaires à la réalisation de certains projets. Cela devient ingérable pour les cabinets de défiscalisation. Par ailleurs, le crédit d'impôt est un mécanisme peu efficace, car il suppose qu'on avance le financement avant d'être remboursé. Or, la plupart des organismes en outre-mer ne disposent pas des fonds propres pour faire cette avance. Dans notre rapport sur la défiscalisation, nous avions proposé d'expérimenter un prêt à taux zéro HLM. Des opérations ont été montées et validées par la Caisse des dépôts : elles montrent qu'on arrive à construire des logements moins chers, avec des loyers inférieurs, pour un coût budgétaire équivalent. Nous proposons de conduire cette expérimentation, le précédent ministre donne son accord, la ministre des outre-mer et la Caisse des dépôts également... et ils attendent le feu vert de Bercy depuis deux ans ! Et pendant ce temps, Bercy invente des usines à gaz tout en nous parlant de simplification administrative : on crée des crédits d'impôts pour des organismes publics qui, je le rappelle au passage, ne paient pas d'impôts. Donc pour bénéficier du crédit d'impôt, il va falloir que la Caisse des dépôts fasse une avance... Donc pour un même dossier, il va falloir faire une demande de crédit d'impôt, puis une demande d'avance à la Caisse des dépôts : où est la simplification ? Pourquoi Bercy fait-il cela ? C'est simple : pour un crédit d'impôt, c'est la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement qui examine le dossier et donne son accord ; pour un crédit d'impôt en revanche, il faut deux autorisations, celle des services de l'équipement et celle des services fiscaux. Cela permet de bloquer des piles de dossiers en faisant traîner l'agrément fiscal. C'est de la nuisance ! Et pendant ce temps, les territoires ultramarins souffrent et leur tissu économique supporte des difficultés dont il aura le plus grand mal à se remettre, car lorsqu'une PME y disparaît, elle est difficile à remplacer.
M. Daniel Dubois . - Je souscris aux propos de notre collègue et j'ajouterai que le secteur du logement n'est pas au point mort seulement en outre-mer.
Je souscris également aux propos de notre rapporteur pour avis quand il soutient que le CITE et l'aide à la rénovation doivent être adaptés à la réalité des territoires sur le plan climatique et sismique.
M. Jean-Claude Lenoir , président . - Je voudrais prolonger ce que vient de dire Daniel Dubois en invitant notre rapporteur pour avis à prendre l'initiative lors de l'examen du projet de loi sur la transition énergétique, car il est évident que les dispositifs que nous mettrons en place pour l'hexagone doivent être adaptés aux territoires ultramarins.
Un deuxième sujet concerne le tourisme. J'ai entendu que les mesures proposées étaient parfois excessivement complexes, ce qui pouvait conduire les bénéficiaires potentiels à y renoncer. Ne faut-il pas encourager l'hôtellerie des Antilles à suivre le mouvement de la République dominicaine, à monter en gamme pour attirer les clients à fort pouvoir d'achat ?
Enfin, avez-vous un avis sur le POSEI, le programme portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions Ultrapériphériques ?
M. Serge Larcher , rapporteur pour avis . - Concernant l'aide à la continuité territoriale, il est vrai que les territoires ultramarins y sont attachés. En même temps, dans la situation de crise des finances publiques, chacun doit accomplir sa part de l'effort. Le dispositif n'est pas supprimé, mais réformé, avec la mise en place d'un droit triennal. J'ajoute que l'aide à la mobilité des étudiants et des personnes en formation professionnelle n'est pas affectée. Au contraire, ses moyens augmentent. Les dépenses de l'aide tout public sont passées de 20 à 28 millions d'euros entre 2011 et 2014. Il fallait maîtriser cette croissance !
Saint Barthélemy comme Saint-Martin sont des collectivités d'outre-mer et disposent par conséquent d'un système fiscal propre. Donc certains dispositifs fiscaux ne sont pas directement transposables. La ministre a invité à réfléchir pour trouver des réponses à cette question.
Je n'ai rien à ajouter à l'analyse de Marie-Noëlle Lienemann. Je rappellerai simplement quelques données de contexte qui renforcent encore l'acuité du problème du logement dans les DOM. Il y a le problème de l'indivision du foncier. Je rappelle que, dans la loi visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques, j'avais proposé une nouvelle rédaction de l'article 35 de la LODEOM et la mise en place de groupements d'intérêt public (GIP) pour conduire la procédure dite de titrement. Mais « Anne, ma soeur Anne », je ne vois toujours venir aucun décret d'application... Je rappelle que la création ces GIP était prévue depuis 2009 ! Deuxième problème : le succès même de la défiscalisation a attiré des investisseurs prêts à payer très cher des terrains. Cela a fait augmenter considérablement le prix du foncier dans les départements d'outre-mer. Enfin, il faut maintenir la stabilité des règles fiscales.
Daniel Dubois, je suis d'accord : la France est multiple et les lois doivent être écrites en fonction de cette diversité. Il faut « tropicaliser » les dispositifs.
Concernant le tourisme, les territoires ultramarins le considèrent comme un moteur pour l'ensemble de l'économie locale. Mais la concurrence est rude. Il y a de petites îles, comme La Barbade, qui proposent les mêmes produits que nous à des coûts bien inférieurs. Le SMIC n'y existe pas, les cotisations sociales non plus. Cela nous oblige à viser une clientèle haut de gamme. Or, nos hôtels ont vieilli. Le boom hôtelier en Martinique et Guadeloupe remonte aux années 1970. Le parc actuel ne correspond pas aux standards qui se retrouvent chez nos concurrents qui ont développé leur secteur touristique après nous. Dans ces conditions, pour remplir les hôtels, il faut casser les prix, ce qui nous entraîne dans une spirale contraire à la montée en gamme qui est pourtant le seul créneau viable ! En difficulté financière, pas forcément à jour de leurs dettes fiscales et sociales, les établissements hôteliers ne sont pas non plus éligibles aux dispositifs de défiscalisation et d'aides qui leur permettraient de se rénover. C'est un cercle vicieux. Donc je crois qu'il faut conduire une réflexion globale et, sur cette base, des mesures fortes qui nous permette de sortir de cette impasse, sinon c'est chronique d'une mort annoncée.
M. Jean-Claude Lenoir , président . - Passons à l'examen des amendements.
M. Serge Larcher , rapporteur pour avis . - Le premier amendement a pour objet d'étendre le bénéfice du CITE aux équipements permettant le rafraichissement des locaux.
Le deuxième amendement replace la disposition relevant le plafond des avantages de 10 000 à 18 000 euros au sein de la première partie de la loi de finances, pour qu'elle soit applicable dès 2015.
Enfin, le dernier amendement étend le bénéfice du crédit d'impôt à l'investissement de l'article 244 quater X du CGI aux opérations de réhabilitation ou de rénovation des logements sociaux de plus de quinze ans pour réaliser les travaux de désamiantage des logements sociaux et de confortement sismique dans les zones sujettes à ce risque.
Les trois amendements sont adoptés.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer ».