B. LES MESURES PONCTUELLES INTÉRESSANT LE PÉRIMÈTRE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE
1. La stabilisation en valeur des mesures d'exonérations
L'article 20 prévoit la stabilisation en valeur, à compter du 1 er janvier 2015, du montant annuel des exonérations ou abattements d'assiette et des réductions de taux s'appliquant aux cotisations et aux contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base et au FSV, hors mesures d'allègements généraux de cotisations.
De facto , ces différents dispositifs n'ont pas connu une croissance très forte ces dernières années.
Figure n° 26 : Coût des mesures d'exonérations et d'exemptions d'assiette hors allègements généraux en millions d'euros
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2013 |
2014 |
2015 |
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13 508 |
14 177 |
14 352 |
Source : Annexe 5 PLFSS.
2. La mise en réserve d'une fraction de l'Ondam
L'article 12 du projet de loi de programmation reconduit le mécanisme de mise en réserve au début de chaque exercice d'une fraction représentant au moins 0,3 % « du montant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ».
Ces crédits sont mis en réserve sur des dépenses considérées comme pilotables au sein de certains sous-objectifs de l'Ondam (établissements de santé, médico-social, fonds d'intervention régional...). En fonction des prévisions d'exécution en cours d'année, ces crédits, qui représentent environ 520 millions d'euros, peuvent être rendus disponibles ou être maintenus gelés et non délégués.
Ce mécanisme contribue au respect de l'Ondam observé ces trois dernières années.
Pour tenir compte de la nécessité d'opérer une régulation plus forte des dépenses sous Ondam dans un contexte de moindre augmentation des prévisions de dépenses, votre commission recommande d'augmenter le taux de mise en réserve à 0,5 %, taux qui correspond à celui de la mise en réserve des dépenses de titre 2 « dépenses de personnel » pour le budget de l'État.
3. Le renforcement du pilotage budgétaire des établissements de santé (article 26)
L'article 26 du projet de loi de programmation modifie l'article L. 6143-3 du code de la santé publique relatif aux conditions dans lesquelles les délibérations du conseil de surveillance et les actes du directeur d'un établissement public de santé deviennent exécutoires.
Il étend à l'ensemble des établissements de santé un dispositif actuellement applicable aux décisions du directeur de l'Assistance publique-hôpitaux de Paris qui prévoit une approbation tacite de l'état des prévisions de recettes et de dépenses (EPRD) ainsi que du plan global de financement pluriannuel si le directeur général de l'agence régionale de santé n'a pas fait connaître son opposition.
Il prévoit, en revanche, une validation expresse de ces documents par le directeur général de l'agence régionale de santé pour les établissements de santé soumis à un plan de redressement .
Pour les établissements de santé soumis à un plan de redressement, l'article prévoit que l'état des prévisions de recettes et de dépenses ne peut être validé si l'évolution des effectifs, retracée dans l'annexe relative au tableau prévisionnel des effectifs rémunérés, est « manifestement incompatible avec l'évolution de l'activité de l'établissement de santé ». L'activité est le déterminant structurant de l'évolution des recettes d'assurance maladie qui représentent 75 % des ressources d'un établissement et doit donc faire l'objet principal du contrôle des agences régionales de santé.
Les plans de redressement des établissements en difficulté financière, qui reçoivent de l'assurance maladie des aides budgétaires, comportent une diminution de la masse salariale de 1 à 1,5 % sur trois ans. Le Gouvernement attend du contrôle de cette disposition par les agences régionales de santé une économie de l'ordre de 120 millions d'euros sur trois ans, dont 60 millions d'euros seront affectés à la réduction des aides budgétaires nationales.
L'évaluation préalable annexée au projet de loi souligne plus globalement la nécessité d'un meilleur pilotage des dépenses des établissements publics de santé et, en particulier, de leurs dépenses de personnel.
Le résultat global des établissements de santé s'est dégradé de 128 millions d'euros en 2013 avec un déficit de 96 millions d'euros.
Ce déficit est concentré à 80 % sur 125 hôpitaux, soit 13 % des établissements.
Les dépenses de personnel constituant 65 % des charges des établissements de santé, leur dynamisme explique une part de la dégradation du résultat des hôpitaux dans la mesure où la progression de 2,8 % des dépenses de personnel en 2013 a été supérieure de 0,4 point à celle de l'Ondam prévisionnel hospitalier.
L'évaluation préalable souligne ainsi que le taux de progression des effectifs médicaux (+ 3,2 %) a été deux fois supérieure à celle des séjours (+ 1,6 %). Elle indique que l'évolution des rémunérations est peu documentée mais que leur progression a été plus rapide en 2011 dans la fonction publique hospitalière (+ 3,3 %) que dans la fonction publique de l'État (+ 3%) ou dans la fonction publique territoriale (+ 2,3 %).
Le II de l'article prévoit que la Gouvernement présente au Parlement un rapport sur « l'évolution des dépenses de personnel des établissements publics de santé » détaillant notamment :
- les mesures catégorielles en faveur des agents de la fonction publique hospitalière et des personnels médicaux ;
- l'évaluation de leur coût pour le dernier exercice clos ;
- une prévision pour l'exercice à venir du coût annuel des mesures catégorielles déjà décidées ;
- une présentation de l'évolution salariale globale que connaissent les personnels des établissements publics de santé.
Votre commission souligne que le Parlement est d'ores et déjà destinataire de nombreux rapports qui ne sont pas systématiquement reçus conformément au calendrier fixé par les textes qui les ont institués.
Ainsi que l'a souligné le rapport de l'Assemblée nationale, la date du 15 octobre est trop tardive pour que des enseignements puissent être tirés lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Les informations que le Gouvernement se propose de communiquer au Parlement pourraient ainsi figurer utilement en annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale et être enrichies d'autres données relatives aux charges des établissements publics de santé.
C'est pourquoi votre rapporteur vous propose un amendement dans ce sens, ainsi qu'un amendement de coordination.
4. L'information du Parlement sur les perspectives financières de l'assurance chômage (article 27)
L'article 27 du projet de loi de programmation modifie le code du travail en complétant le chapitre II du titre II du livre IV de la cinquième partie par une section 6 « suivi financier du régime d'assurance chômage ».
L'article prévoit la transmission par l'Unedic au Parlement et au Gouvernement de ses perspectives financières triennales, au plus tard le 30 juin, en précisant notamment les effets de la composante conjoncturelle de l'évolution de l'emploi salarié et du chômage sur l'équilibre financier du régime d'assurance chômage.
Sur le fondement de cette communication, « et des autres informations disponibles », le Gouvernement transmet à son tour au Parlement et aux partenaires sociaux gestionnaires de l'Unedic, avant le 31 décembre, un rapport « sur la situation de l'assurance-chômage » au regard de son équilibre financier.
L'évaluation préalable de l'article note que « le Parlement n'est destinataire d'aucune information spécifique sur la situation financière de l'assurance chômage ». Il est vrai qu'aucune procédure formalisée ne prévoit la transmission au Parlement de données relatives à la situation financière de l'Unédic alors que l'assurance chômage entre dans le périmètre des administrations de sécurité sociale (les ASSO), sous-secteur des administrations publiques dont le déficit et la dette font l'objet des engagements européens de la France.
Au sein des ASSO, les prestations d'assurance chômage sont une part essentielle des éléments considérés comme conjoncturels.
Pour autant, l'information sur la situation financière de l'Unedic est disponible. Trois fois par an, l'organisme chargé de la gestion du régime d'assurance chômage publie des prévisions relatives à sa situation financière pour l'année en cours et la suivante.
A cette fin, l'Unédic s'appuie sur les hypothèses macro-économiques faisant l'objet du consensus des économistes. Ses prévisions en matière d'évolution de la masse salariale du secteur privé, principal déterminant de ses recettes, peuvent ainsi différer de celles produites par le Gouvernement.
Les dernières prévisions publiées, en date du 29 septembre 2014, prévoient ainsi un déficit de 3,8 milliards d'euros en 2014 et une dette de 21,4 milliards d'euros, soit 63,3 % du total des recettes .
Figure n° 27 : Situation financière de l'assurance chômage
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En millions d'euros |
2013 |
2014 (prévision) |
2015 (prévision) |
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Contributions et autres produits Total des recettes |
33 197 (+2,3%) 33 233 |
33 780 (+1,8%) 33 808 |
34 332 (+1,6%) 34 347 |
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Dépenses allocataires Total des dépenses |
33 694 (+5,7%) 37 230 |
33 891 (+0,6%) 37 616 |
34 221 (+1%) |
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Solde= recettes - dépenses |
- 3 997 |
- 3 809 |
- 3 714 |
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Éléments exceptionnels |
200 |
6 |
217 |
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Variation de trésorerie |
- 3 797 |
-3 803 |
- 3 497 |
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Situation de l'endettement net bancaire |
- 17 588 |
- 21 391 |
- 24 888 |
Source : Unédic, prévision financière de septembre 2014.
Le rapport du Gouvernement, prévu par l'article, ne devrait pas comporter les mesures préconisées par le Gouvernement pour l'amélioration de la situation financière de l'assurance chômage, qui relèvent de la négociation entre les partenaires sociaux gestionnaires du régime. Dans ces conditions, la valeur ajoutée d'un rapport au Parlement et auxdits partenaires sociaux, lesquels sont censés être les mieux informés sur « la situation de l'assurance chômage au regard de son équilibre financier », n'apparaît pas évidente.
En revanche, si la situation financière de l'assurance chômage peut être connue du Parlement, il n'en va pas de même des modalités selon lesquelles cette situation financière est intégrée dans le calcul du solde et de la dette des administrations de sécurité sociale. Cette situation est comparable à celle qui prévaut à l'égard des régimes complémentaires de retraite qui entrent également dans le périmètre des administrations de sécurité sociale, pour des montants significatifs.
Pour la complète information du Parlement, un tableau de passage allant du périmètre des administrations de sécurité sociale à celui des régimes obligatoires de base, qui fait l'objet du projet de loi de financement de sécurité sociale, fait actuellement défaut alors même que le programme d'économies du Gouvernement de 50 milliards d'euros, dont 21 milliards sur la périmètre des ASSO, comporte 4 milliards d'euros d'économies au titre de l'assurance chômage et des régimes complémentaires de retraite.
C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement prévoyant d'améliorer l'information du Parlement sur les prévisions de recettes, de dépenses, de solde et d'endettement des administrations de sécurité sociale autres que les régimes obligatoires de base.
5. L'information du Parlement sur les relations conventionnelles
À la suite de la communication qui lui a été remise par la Cour des comptes à l'été 2014 sur les relations conventionnelles entre l'assurance maladie et les professions libérales de santé 2 ( * ) qui sont l'un des « vecteurs de diffusion » de l'Ondam, votre commission juge indispensable que l'information du Parlement soit améliorée sur ce sujet.
Elle vous propose un amendement dans ce sens.
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Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des affaires sociales a émis un avis défavorable sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 pour sa partie « programmatique ». Considérant que les mesures relatives à la gouvernance et au pilotage des finances publiques étaient nécessaires, elle a émis un avis favorable à leur adoption et adopté des amendements les complétant.
* 2 Voir le rapport d'information de notre collègue Yves DAUDIGNY, fait au nom de la commission des affaires sociales n° 699 (2013-2014) - 8 juillet 2014.