EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 10 juin 2014, la commission a examiné le rapport pour avis sur la proposition de loi n° 496 (2013-2014) relative à la nocivité du diesel pour la santé.
M. Raymond Vall , président . - Nous examinons pour avis la proposition de loi présentée par Mme Aline Archimbaud et les membres du Groupe écologiste, relative à la nocivité du diesel pour la santé et déposée sur le bureau du Sénat le 5 mai dernier. En plus de notre rapporteure pour avis, Mme Odette Herviaux, nous entendrons l'auteure de ce texte.
Mme Odette Herviaux , rapporteure pour avis . - Si le titre indique que cette proposition de loi est relative à la nocivité du diesel pour la santé, son dispositif est en réalité un peu différent, même s'il n'est pas sans lien, puisqu'il vise à créer une nouvelle taxe additionnelle sur les véhicules diesel dans le but de renchérir progressivement leur prix et de parvenir - je cite l'exposé des motifs - à une « quasi-extinction de la filière d'ici dix ans ».
L'article unique est donc simple : il insère dans le code général des impôts une taxe additionnelle sur les certificats d'immatriculation de véhicules diesel d'un montant de 500 euros, revalorisée de 10% tous les ans. L'entrée en application est prévue dans un délai de six mois.
Une précision : tel qu'il est rédigé, cet article applique la taxe à tous les véhicules diesel, alors que l'exposé des motifs souligne qu'elle doit viser les seuls véhicules neufs ; dans mon rapport, je m'en suis tenue à cette intention.
Nous sommes tous conscients de l'importance du débat de santé publique qui est en jeu - et c'est bien l'une des ambitions de ce texte, que d'alerter, de dire, de débattre, d'informer et de réfléchir collectivement pour trouver une réponse adaptée : « c'est une question de responsabilité », comme l'indique l'exposé des motifs. Les pics de pollution de mars dernier ont marqué nos esprits ; mais, au-delà, nous avons aujourd'hui suffisamment d'informations pour ne pas dire, demain, que nous ne savions pas.
On le sait : les fumées émises par les moteurs diesel ont un impact sur notre santé, elles contiennent un peu moins de CO 2 que les moteurs à essence - 123 grammes par kilomètre contre 127 grammes pour les véhicules à essence en 2012 -, mais elles contiennent d'autres substances nocives, en particulier des oxydes d'azote, les NOx, et les fameuses particules fines ; ces particules fines peuvent atteindre 10 micromètres, mais les plus petites d'entre elles, les PM 2,5, font moins de 2,5 micromètres et ce sont elles qui pénètrent le plus profondément nos poumons, s'y accumulent dans les alvéoles et, de là, peuvent passer dans notre sang.
Si les véhicules diesel et les transports en général ne sont pas les seuls à émettre de telles particules, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) a établi que le transport routier avait contribué à environ 19% des émissions de particules fines PM 2,5 dans l'air en 2010. C'est une moyenne, qui ne se focalise pas sur les pics de pollution. Autre donnée : le secteur des transports occasionne plus de la moitié des émissions d'oxyde d'azote.
Les conséquences de ces substances sur notre santé sont connues.
D'une manière générale, l'exposition à ces particules fines entraîne un vieillissement prématuré et affecte l'appareil cardio-vasculaire. Elles sont également à l'origine de pathologies pulmonaires, comme la bronchite ou l'asthme.
Un impact des particules fines issues du trafic routier a aussi récemment été observé dans une étude en Californie sur les naissances prématurées et le faible poids de naissance.
L'Institut de veille sanitaire, que nous avons interrogé, relève aussi que l'exposition aux particules aggrave d'une manière générale les symptômes de nos pathologies chroniques en quelques heures ou quelques jours après l'exposition, y compris à des concentrations faibles.
Les chiffres dont nous disposons ne distinguent certes pas l'aggravation de la mortalité due spécifiquement au diesel, parmi les autres sources de pollution. L'an passé, l'Anses a lancé une grande étude sur les particules fines présentes dans l'air, notamment celles émises par les véhicules diesel, pour déterminer l'origine et le profil de ces substances, qui aujourd'hui ne font l'objet que de mesures massiques et non par profil.
Malgré cette limite, on sait aujourd'hui que les particules fines sont une source de mortalité et que les véhicules diesel ont une part importante dans les émissions - en 2010, le Centre interprofessionnel technique d'étude de la pollution atmosphérique évalue la part des véhicules diesel à 12 % du total des particules fines.
L'exposé des motifs cite le chiffre de 42 000 morts prématurées - c'est-à-dire de vies raccourcies d'au moins dix années - à cause de l'exposition à ces particules ; ce chiffre provient d'un rapport du programme « Air Pur pour l'Europe » de 2005 qui s'appuie lui-même sur des mesures réalisées en 1997.
Les études les plus récentes, par exemple celles du Programme de surveillance air et santé de l'Institut de veille sanitaire, établissent un lien entre les variations d'un jour à l'autre des niveaux de pollution et celles de la mortalité pour différentes causes dans plusieurs villes françaises.
Une enquête portant sur la période 2000-2006 montre que la mortalité non-accidentelle journalière augmente lorsque les concentrations en particules PM 2,5 s'accroissent. En Île-de-France par exemple, l'augmentation des concentrations s'accompagne également d'un bond de 2 à 7 % des passages aux urgences d'enfants pour causes respiratoires.
L'étude de 2011 du programme européen Aphekom, également citée par la proposition de loi, estime qu'on éviterait 2 900 morts prématurées par an si les concentrations moyennes annuelles respectaient les valeurs de référence fixées par l'OMS, soit 10 microgrammes par mètre cube.
Ces particules présentent donc un danger avéré pour notre santé. En juin 2012, l'OMS a du reste placé les gaz d'échappement des moteurs diesel dans le Groupe 1, reconnaissant leur caractère cancérogène pour l'homme, alors qu'ils étaient, depuis 1988, dans le groupe des substances « probablement cancérogènes ».
On sait également que les dioxydes d'azote contenus dans les fumées diesel sont nocifs pour la santé, alors que leurs émissions sont plus nombreuses à cause des filtres à particules installés sur les nouveaux véhicules diesel.
Au-delà de ce problème de santé publique grave, le débat porte aussi sur le modèle économique lié au diesel. Initialement destiné aux poids lourds à usage professionnel, le gazole a bénéficié d'une fiscalité préférentielle, qui a encouragé la « diéselisation » de notre parc automobile : les véhicules diesel représentent environ 60 % du parc, 70 % des véhicules neufs, et 27 % du parc automobile est constitué par des véhicules diesel de plus de 12 ans ; la part de gazole dépasse 80 % des consommations de carburants, ce qui oblige notre industrie de raffinage à en importer, car nous produisons plus d'essence que de diesel.
L'écart de taxation entre l'essence et le gazole, qui est de 17 centimes par litre en faveur du gazole, contre 12 en moyenne dans l'Union européenne, a récemment été critiqué par la Cour des comptes, qui relevait une perte de recettes de 6,9 milliards d'euros en 2011.
De plus, aujourd'hui, pour se conformer à la réglementation européenne en matière d'émissions de polluants, Euro 5 et bientôt Euro 6, les constructeurs automobiles investissent dans des techniques de « dépollution » très coûteuses, comme les filtres à particules ou encore la technologie dite SCR.
Enfin, la France fait l'objet d'un contentieux devant la Cour de justice de l'Union pour non-respect des valeurs limites de concentration dans l'air de particules PM 10, contentieux qui pourrait bientôt aboutir à une condamnation de plusieurs dizaines de millions d'euros et à une astreinte quotidienne de l'ordre de 200 000 euros.
Tous ces éléments feront comprendre que je souscris pleinement à l'ambition de cette proposition de loi : il faut agir, et vite, face à ce problème de santé publique, c'est une question de volonté politique et de responsabilité, comme il est écrit dans l'exposé des motifs.
Pour autant, la taxe proposée ne me paraît pas la plus adaptée, parce qu'elle ne ciblerait pas bien les émissions de polluants, mais aussi, et surtout, parce qu'elle aurait des conséquences trop lourdes pour les ménages et pour les entreprises - autant d'effets pervers qu'il nous faut redouter.
Cette taxe aurait un coût social important, en particulier pour les ménages modestes qui n'ont pas d'autre choix que d'utiliser leur voiture pour aller travailler ; elle affecterait la compétitivité de nos constructeurs automobiles, qui, en six mois, ne pourraient adapter leur outil industriel, après des années passées à innover pour rendre le diesel moins polluant ; elle déstabiliserait une filière déjà fragilisée par la crise, alors que c'est avec les constructeurs, progressivement, que nous devons réussir à faire monter en puissance la mobilité propre, par exemple avec les véhicules électriques, nous venons de voter dans cet objectif un texte sur les bornes de recharge électrique.
Je m'interroge, ensuite, sur le ciblage de la taxe proposée : le principal danger pour notre santé venant des fumées émises par les véhicules diesel les plus anciens, il serait judicieux d'agir d'abord sur le parc existant. Ne faudrait-il pas, également, différencier la taxation des véhicules les plus lourds et celle des véhicules légers ? Enfin, on sait que les véhicules à essence à injection directe, les plus récents, émettent également des particules fines : pourquoi traiter différemment ces émissions elles aussi dangereuses ?
Il me semble donc que l'héritage du « tout diesel » appelle une réforme large - fiscale, économique, sociale - mais progressive et bien préparée.
Plusieurs pistes ont été avancées, nous en débattrons lors du prochain collectif budgétaire et surtout lors du débat sur la transition énergétique.
La question d'une réduction de l'écart de taxation entre le gazole et l'essence a été débattue par le Comité pour la fiscalité écologique, qui n'a pas tranché entre la proposition faite par son président, Christian de Perthuis, de réduire cet écart de 1 centime par an, et celle de la Fondation Nicolas Hulot, pour 2 centimes par an. Le principe d'une telle réduction avait cependant été retenu dans la résolution adoptée le 4 juin 2013 par nos collègues de l'Assemblée nationale, pour une fiscalité écologique au coeur d'un développement soutenable.
La piste d'un élargissement du bonus-malus écologique aux particules fines, alors qu'il ne concerne aujourd'hui que les émissions de CO 2 , pourrait aussi être envisagée.
En tout état de cause, c'est une réforme plus globale, plus progressive, et complétée par des mesures d'accompagnement de la filière industrielle et des ménages les plus modestes, qui serait la voie la plus efficace.
Enfin, d'autres outils doivent également être envisagés, comme la circulation alternée, et surtout l'encouragement aux modes de transport durables, comme le véhicule électrique.
Pour toutes ces raisons, je vous proposerai un avis défavorable à l'adoption de cette proposition de loi. Elle doit cependant être un texte d'appel, une occasion que nous ne devons pas manquer, pour réfléchir à une réforme d'ampleur et interroger le Gouvernement sur ses intentions à ce sujet.
Mme Aline Archimbaud , auteure de la proposition de loi . - Cette proposition fait suite aux débats et à l'inquiétude provoqués par les pics de pollution à répétition que nous avons connus en mars dernier - en Seine-Saint-Denis, des habitants nous ont dit qu'ils en étaient affectés, irrités, ils ont été nombreux à s'interroger et à nous interroger sur la pollution et ses conséquences sur la santé. Face à cette situation, nous voulons jouer pleinement notre rôle de parlementaires : par cette proposition, nous entendons enclencher une dynamique positive, pour rechercher collectivement des solutions, sans diviser l'opinion, c'est très important.
La longue étude conduite par le CIRC, publiée en juin 2012, établit le caractère cancéro gène des particules fines : ce résultat n'est pas contesté. Le diesel n'est certes pas la seule source d'émission de ces particules, mais la part des transports représente 51 % des émissions en Ile-de-France et, autre chiffre que vous avez rappelé, les deux-tiers des véhicules neufs roulent au diesel : c'est dire qu'il y a encore beaucoup à faire.
Nous avons bien conscience qu'une simple taxation des véhicules diesel neufs ne règlerait pas le problème dans son ensemble, qu'il y faudrait d'autres mesures, en particulier un encouragement à ce que les propriétaires de vieux diesels s'en débarrassent.
La nocivité des particules fines est tout à fait établie, nous savons maintenant, avec certitude, qu'elles comptent dans la diffusion de cancers, dans les arrêts cardio-vasculaires, dans un nombre important de maladies respiratoires graves. Les responsables de l'hôpital Trousseau, à Paris, nous ont dit qu'au mois de mars, le nombre de consultations a bondi juste après le pic de pollution. On sait aussi que les enfants et les femmes enceintes sont les plus touchés, que les particules fines provoquent des malformations des organes respiratoires au plus jeune âge et même dans le ventre de la mère, ce qui déclenchera des maladies respiratoires tout au long de la vie. Les médecins soulignent également la nocivité de l'exposition continue et durable à des niveaux de pollution en dessous des seuils d'alerte, à cette « pollution de fond » qui fait, de plus en plus, le quotidien des métropoles. Les populations les plus exposées sont celles qui habitent près des grandes voies de circulation, le risque est plus grand au rez-de-chaussée qu'en étage, ou encore pour les salariés de la route : tout ceci est démontré par des études longues, que personne ne conteste. Notre premier objectif, c'est donc d'en tenir compte, de provoquer le débat et à travers lui, une mobilisation.
Sur le plan économique, nous nous soucions bien sûr de l'avenir de notre industrie automobile, c'est une dimension incontournable de toute action dans ce domaine. Et la solution nous paraît à rechercher du côté des incitations à investir dans la recherche et le développement de véhicules propres, de transports propres. La moindre taxation du diesel représenterait un manque à gagner de 7 milliards d'euros annuels pour l'Etat, et le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) estime que la collectivité dépense 20 à 30 milliards par an pour réparer les dégâts de la pollution aux particules fines : pourquoi ne pas réorienter une partie de cette somme vers le traitement des causes, au moins par des incitations ?
Quant à la convergence de la fiscalité sur le diesel et sur l'essence, il faut faire très attention à ne pas piéger nos concitoyens : les pouvoirs publics les ont incités, depuis des années, à acheter des diesels, prétendument moins chers à entretenir - ce qui n'est pas vrai, mais cette idée a la vie dure - et moins polluants parce que consommant moins, mais nous inverserions d'un coup la tendance, en reprenant par une taxe l'avantage qu'on avait fait escompter ? Si nos concitoyens avaient cette lecture de l'action publique, ils s'en exaspèreraient, ce qu'on peut tout à fait comprendre, surtout quand ils n'ont pas les moyens de changer de véhicule...
Nous avons constaté, en consultant des experts, que l'efficacité des filtres à particules faisait débat. Pour les constructeurs, ces filtres règlent les problèmes de pollution, en cassant les particules ; mais des spécialistes estiment que ces filtres ne font que briser les particules, en les rendant plus fines, donc plus nocives encore, sans empêcher qu'elles se reconstituent quelques mètres après leur passage par le filtre, en conservant alors toute leur nocivité. Ce débat n'est pas tranché, parce qu'il n'y a pas eu d'étude dans les conditions de circulation, en dehors des laboratoires où les constructeurs testent leurs filtres. Qui plus est, des médecins nous alertent sur le fait qu'il faudrait le recul d'une dizaine d'années pour établir l'efficacité réelle des filtres à nous protéger des particules fines.
Toutes ces informations scientifiques récentes, toutes ces questions sur les moyens de se protéger contre la nocivité des particules fines, méritent un débat sur le diesel et sur les émissions de particules fines, pour choisir les meilleures solutions ; c'est cette dynamique que nous voulons enclencher par cette proposition de loi, avec le souci de rassembler autour de cette question d'intérêt général.
M. Jean-Jacques Filleul . - Ce texte part d'une bonne intention, ses objectifs sont louables, mais notre parc diesel étant ce qu'il est, son extinction d'ici à dix ans est parfaitement irréaliste, d'autant que les propriétaires de véhicules diesel les ont souvent choisis pour les faire durer, parce qu'on leur a vendu de la robustesse, la perspective de franchir le cap des 300 000 kilomètres... Vous soulignez avec raison l'enjeu pour la santé publique, j'en ai mesuré l'importance en travaillant sur le véhicule électrique, mais je ne crois pas que votre taxe aurait l'effet que vous en escomptez - ni, d'ailleurs, qu'elle ait une chance quelconque d'être votée, ceci pour des motifs de procédure parlementaire mais aussi d'opportunité politique. Nous devons avancer vers les transports propres, aider les propriétaires de véhicules très polluants à les remplacer par des véhicules moins polluants, soutenir, s'il y a lieu, la reconversion de la filière du diesel, très importante dans notre économie : comme vous le dites, il y a beaucoup à faire... plutôt que cette taxe.
M. Gérard Cornu . - Je félicite Odette Herviaux pour l'équilibre de son rapport : vous nous alertez sur la gravité des problèmes de santé publique, sans évacuer les difficultés pour régler ce problème de la pollution par les particules fines. Leur danger est avéré, il fait peur ; une précision, cependant : vous dites que les transports routiers représentent 20 % des émissions et le diesel 12 %, c'est donc qu'elles trouveraient leur source à 88 % ailleurs que dans les véhicules diesel - n'est-ce pas une bonne raison d'agir d'abord sur ces sources bien plus importantes que le diesel ? Il faut, ensuite, distinguer entre les générations de moteur diesel, tant les constructeurs, en particulier français, ont innové en la matière : Peugeot, en particulier, occupe les tout premiers rangs mondiaux sur ces technologies, c'est un champion qui a su valoriser notre recherche sur le plan mondial. On nous dit maintenant que les filtres à particules seraient inefficaces, ou moins efficaces qu'annoncé : est-ce le cas ? Nous devons le savoir, c'est capital.
Je crois, ensuite, que nous devons être humbles sur ce sujet : combien d'incitations fiscales avons-nous créées par le passé pour infléchir les comportements en matière automobile, sans atteindre nos objectifs ? Le bonus-malus devait s'équilibrer, il n'en a rien été - et le budget de l'Etat a dû compenser d'année en année... Il faut aussi mesurer l'impact qu'aurait dans l'opinion une mesure qui serait rendue responsable de la fermeture supplémentaire d'usines, dans un secteur déjà très touché par la crise. A quoi s'ajoute qu'on ne saurait agir à la seule échelle nationale, tant ce serait compromettre la compétitivité de tout un pan de notre économie : l'échelle pertinente est européenne.
Tout ceci, vous l'aurez compris, me fait partager l'avis défavorable de notre rapporteure.
Mme Anne-Marie Escoffier . - Je m'associe aux compliments adressés à notre rapporteure, tout en les étendant à l'auteure de la proposition de loi, qui met en débat ce sujet important. Il est vrai que le diesel est un polluant très nocif parmi d'autres, je pense en particulier au tabac, ce qui relativise le bénéfice pour la santé publique qu'on peut escompter de la taxe proposée ; vous avez souligné avec raison les dimensions économique et sociale du problème. J'ajoute, en passant, que les propriétaires de véhicules diesel ne sont pas tous des ménages modestes : il y a de grosses voitures qui roulent au diesel, des go fast dont les conducteurs ont rarement des petits revenus... Il faut compter aussi que, dans le monde rural, le gazole sert encore, et pour longtemps, aux engins agricoles : les agriculteurs ne vont pas changer leurs tracteurs, qu'en ferez-vous ?
Cette proposition est un texte d'appel, pour nous inciter à innover davantage ; le Gouvernement y est prêt, Arnaud Montebourg l'a dit sur le véhicule électrique, j'espère que ce texte sera un aiguillon du mouvement.
M. Raymond Vall , président . - J'ajouterai un mot, en plus de féliciter notre rapporteure pour son pragmatisme et son réalisme. Il y a quelques années, dans le monde rural, on pressait du colza ou du tournesol pour faire ce qu'on appelle encore des biocarburants, qui n'émettent quasiment pas de particules fines. Mais voilà que, depuis la ville, là où on propose d'autant plus facilement de taxer tel ou tel mode de déplacement, qu'on peut s'en passer puisqu'on dispose de la palette complète des transports - voilà qu'on a décidé de soumettre ces biocarburants à la TVA et à la TIPP, faisant bondir le prix de 60 centimes, à 1,40 euro le litre, soit plus cher que le diesel... Est-ce bien normal ? On disposait d'un formidable outil pour valoriser l'agriculture, le territoire, et un alignement sur les taxes communes aux autres carburant y a mis fin...
Il serait donc souhaitable, avant toute réforme, de réfléchir aux possibilités de substitution du diesel par un carburant produit chez nous - au moins pour la circulation dans le bassin de production de ces biocarburants.
Nous partageons donc votre cri d'alarme, mais sans oublier que les solutions sont nombreuses, plutôt que limitées à une taxe.
Mme Aline Archimbaud . - Je vous remercie pour vos contributions au débat. Une réponse à la précision initiale de la rapporteure : effectivement, nous souhaitons taxer les seuls véhicules neufs, nous le préciserons en séance.
Les particules fines provoquent-elles la mort de 2 900 personnes chaque année en France, la mort prématurée de 42 000 personnes, ou encore de 25 000 personnes - ce qui serait toujours moindre que le nombre de morts par le tabac ? La comparaison de la mortalité des produits nocifs, en fait, ne devrait pas nous retenir, encore moins nous opposer, d'autant que dans la pollution, ces produits combinent leur action propre, se renforçant mutuellement. Les pédiatres pneumologues le montrent bien, la pollution est composite, elle forme un cocktail où chaque produit a son effet, et celui des particules fines est certain sur les maladies respiratoires, ceci dès le plus jeune âge quand l'embryon est atteint.
Enfin, je signale que le rapporteur de ce texte à la commission des finances devrait accepter un amendement tendant à insérer les émissions de particules fines dans le mécanisme du bonus-malus.
Mme Odette Herviaux , rapporteure . - Le chiffre de 42 000 morts prématurées date d'une étude de 2005, qui se fondait sur des chiffres de 1997, et l'étude du CIRC, de juin 2012, concerne les personnes qui sont en contact très fréquent avec les particules fines. Ensuite, aux côtés du diesel, qui n'est pas la source majoritaire d'émissions de particules fines, on trouve effectivement tout un ensemble de sources polluantes, comme le chauffage, les industries, l'aviation, ou encore le tabac. Quant aux filtres à particules, le débat est ouvert, d'autant que les oxydes d'azote qu'ils rejettent sont eux aussi très nocifs pour la santé humaine, et que certains automobilistes n'hésiteraient pas à ôter le filtre, plutôt que de le remplacer quand c'est nécessaire...
Ce texte aborde donc un vrai problème qui appelle des réponses nombreuses, plutôt qu'une taxe votée isolément.
La commission émet un avis défavorable à la proposition de loi.