AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La politique mondiale d'aide au développement connaît des résultats encourageants. Quelques chiffres clés, fournis par le ministère des affaires étrangères, en attestent. Neuf enfants sur dix ont accès à l'école primaire en Afrique subsaharienne, contre six en 1990. L'objectif, fixé en 2000 dans le cadre des Objectifs du millénaire pour le développement, de faire baisser de moitié le nombre de personnes sans accès à l'eau potable sera atteint en 2015. Près de 3,5 millions de personnes sont aujourd'hui sous traitement antirétroviral dans les pays à faible revenu. La mortalité infantile a touché trois millions d'enfants de moins entre 1990 et 2010.
Ces quelques chiffres ne doivent pas faire oublier que les progrès réalisés ont été très variables en fonction des régions du monde. Les résultats obtenus sont en effet largement dus au développement de quelques grands pays émergents, tandis que le décollage des pays d'Afrique, s'il a eu lieu, est encore très inégal.
Près de 1,3 milliard d'hommes et de femmes continuent de vivre avec moins d'un euro par jour. En outre, la pression opérée sur l'environnement et le climat par les modèles actuels de développement rend le système insoutenable et risque de remettre en cause les avancées réalisées.
C'est dans ce contexte que s'inscrit le présent projet de loi. Il s'agit d'une loi de programmation déterminant les objectifs de l'action de l'État, au sens de l'article 34 de la Constitution.
Ce texte constitue une innovation législative : pour la première fois, le Parlement a l'occasion de débattre et de se prononcer sur ce que doivent être les orientations de la politique de développement et de solidarité internationale de la France pour les cinq ans à venir.
Le texte a été préparé à l'issue d'un travail de concertation rassemblant l'ensemble des parties prenantes, mené dans le cadre d'assises du développement, organisées de novembre 2012 à mars 2013. Une réunion du comité interministériel de la coopération internationale et du développement en a ensuite traduit les conclusions en orientations politiques au sein du présent projet de loi.
I. LE PROJET DE LOI DU GOUVERNEMENT APPORTE UNE RÉPONSE AUX DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT DE LA FRANCE ET LUI OFFRE UNE AMBITION NOUVELLE
A. LES PROBLÈMES RECONTRÉS PAR LA POLITIQUE D'AIDE AU DÉVELOPPEMENT DE LA FRANCE
1. Montant et évolution de la politique de développement
En 2011, selon les chiffres fournis par la Cour des comptes, l'aide publique consacrée par les États de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) à la politique d'aide au développement s'élevait à 96 milliards d'euros, soit 0,31 % de leur revenu national brut (RNB). Cette aide prend différentes formes, comprenant notamment des dons, des prêts, des annulations de dettes, l'accueil de réfugiés.
En 2011, la contribution de la France représentait 9,35 milliards d'euros, ce qui la plaçait au quatrième rang des donateurs au sein de l'OCDE. Cette aide est passée de 0,31 % du RNB en 2001 à 0,46 % en 2011. Ce progrès significatif risque toutefois de ne pas suffire pour atteindre l'objectif fixé collectivement à 0,70 % du RNB en 2015.
ÉVOLUTION DE L'AIDE PUBLIQUE DE LA FRANCE DEPUIS 1980
Source : Cour des comptes, d'après le comité d'aide au développement de l'OCDE.
Géographiquement, l'Afrique est le premier bénéficiaire de l'aide publique au développement française, à hauteur de 55 %, en particulier l'Afrique subsaharienne, à hauteur de 41 % du total de cette aide.
2. Les critiques relevées dans le rapport de la Cour des comptes de 2012 sur la politique d'aide au développement
La politique d'aide au développement a fait l'objet d'une évaluation détaillée par la Cour des comptes, qui a mis en évidence quatre séries de limites 1 ( * ) .
a) Des difficultés de pilotage
(1) L'articulation entre ministère des affaires étrangères, ministère de l'économie et Agence française de développement
La politique de développement française présente une particularité. Trois entités sont en charge de son pilotage : le ministère des affaires étrangères, le ministère de l'économie, et l'Agence française de développement (AFD).
La Cour des comptes relève, dans son rapport de 2012, que cette organisation tripartite est mal articulée. La coordination est censée être assurée au niveau gouvernemental par le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), en charge de définir les orientations de l'aide publique au développement, ses priorités, et l'équilibre à trouver entre aide bilatérale et multilatérale. Or, avant d'être récemment réactivé, le CICID ne s'était pas réuni depuis 2006.
Le rôle du Trésor est important au sein de la politique d'aide au développement de la France, du fait du poids des prêts et des annulations de dettes au sein de l'aide française.
Par ailleurs, le ministère des affaires étrangères tend, sur certains sujets comme l'enseignement supérieur et la gouvernance, à être à la fois stratège et opérateur des projets menés, ce qui ne simplifie là encore pas le pilotage.
Ainsi que le note la Cour, cette organisation entraîne un niveau élevé de frais administratifs qui représentent 3,4 % de l'aide française, contre 2,8 % au Royaume-Uni et 3 % en Allemagne. Si l'on ajoute les frais de l'AFD, ces frais de gestion atteignent un total de 9 %.
(2) L'articulation avec l'action des collectivités territoriales et des ONG
L'articulation entre action de l'État et action des collectivités territoriales, qui mènent leurs propres projets de coopération décentralisée, est également difficile. Elle l'est d'autant plus que l'instance chargée d'opérer la coordination a été supprimée en 2007.
De la même manière, l'articulation avec l'action des organisations non gouvernementales peut largement être améliorée. Seulement 0,15 % de l'aide transitait par leur canal en 2010, contre 2 % en moyenne pour les pays de l'OCDE.
b) La dispersion des aides
Une des critiques récurrentes adressées à l'encontre de la politique de développement est celle du saupoudrage des aides. L'aide peine à se concentrer sur les zones nécessitant le plus de soutien de l'aide publique au développement.
La Cour des comptes note un progrès réalisé au début des années 2000. La France a alors rassemblé 55 pays dans une « zone de solidarité prioritaire », pour renforcer la concentration de son aide. Cependant, ce nombre élevé de pays n'a pas permis de mettre en place une approche véritablement sélective. De plus, cette approche n'a été prise en compte que dans le cadre des actions menées par le ministère des affaires étrangères et n'a pas intégré les interventions du Trésor et de l'AFD.
En 2009 a émergé la notion de partenariats différenciés. Chaque partenariat porte sur une catégorie particulière de pays, pour lesquels des objectifs et des instruments adaptés sont définis.
Malgré cela, l'aide peine encore à se concentrer sur la zone qui en a le plus besoin, à savoir l'Afrique sub-saharienne. Ces pays représentaient seulement 36 % de l'aide bilatérale en 2011.
c) L'absence de hiérarchisation des objectifs de l'aide au développement
Les objectifs de l'aide au développement française sont trop nombreux et insuffisamment hiérarchisés. La réflexion sur le sujet a été relancée en 2009. Elle a abouti en 2011 à la production d'un document-cadre isolant quatre objectifs :
- la lutte contre la pauvreté ;
- le soutien de la croissance ;
- la protection des biens publics mondiaux ;
- la prévention des crises et des conflits.
Ces objectifs restent toutefois très larges et ne sont pas hiérarchisés.
Pour remédier à ce problème, une des recommandations formulées dans le rapport de la Cour des comptes consistait à proposer au Parlement un projet de loi contenant une hiérarchisation des objectifs de l'aide et opérant une meilleure distinction entre objectifs et moyens. C'est chose faite avec le présent projet de loi.
d) Une évaluation a posteriori insuffisante
La dernière difficulté identifiée par la Cour des comptes porte sur l'évaluation de l'aide. Elle est actuellement réalisée par diverses entités relevant pour certaines du ministère des affaires étrangères, pour d'autres de la direction générale du Trésor au ministère de l'économie, ou encore de l'AFD. L'évaluation effectuée n'est pas transversale. En outre, la mesure de l'efficacité de l'aide, qui est par nature complexe, requiert une réflexion poussée sur la mise en place d'indicateurs pertinents.
La Cour relevait enfin que 47 % de l'aide de la France est non programmable (accueil des réfugiés, annulations de dette). Cette caractéristique accroît considérablement les difficultés d'évaluation et de pilotage.
* 1 Rapport public thématique, « La politique française d'aide au développement », 26 juin 2012.