II. EXAMEN DU RAPPORT
Au cours de sa réunion du mardi 26 novembre 2013, la commission a examiné les crédits relatifs à la « protection de l'environnement et prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2014.
M. Philippe Esnol, rapporteur pour avis . - Mon avis sur la protection de l'environnement porte sur les crédits de trois programmes au sein de la mission écologie, développement et mobilité durables : le programme 113 « paysages, eau et biodiversité », le programme 159 « information géographique et cartographique », et le programme 181 « prévention des risques ». Ces trois programmes sont assez hétérogènes. Je mettrai l'accent sur le premier d'entre eux, en raison de l'actualité, notamment en matière de politique de l'eau et de biodiversité.
Le périmètre du programme 113 n'évolue pas en 2014. L'axe principal demeure la préservation de la biodiversité terrestre et marine. Les crédits de l'action 1 « sites, paysages, publicité » s'établissent à 6,18 millions d'euros. L'action 2 « logistique, formation, contentieux » retrace les crédits relatifs aux activités de support et au règlement des contentieux. L'accroissement d'activité sur ces deux points conduit à une augmentation de la dotation, qui s'établit à 6,21 millions d'euros. L'action 7 « gestion des milieux et biodiversité » regroupe les crédits de mise en oeuvre des politiques de l'eau et de la nature et de soutien aux organismes opérant dans ce domaine. La dotation de cette action est en léger recul, avec 264 millions d'euros. L'action 8 est consacrée aux dépenses engagées au titre du « fonds d'intervention pour la biodiversité et la restauration écologique », dont les crédits s'élèvent à 2,02 millions d'euros. Au total, la dotation budgétaire du programme 113 pour 2014 s'établit à 279,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 278,5 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui représente dans les deux cas une hausse de 0,2 %. La dotation globale est donc stable, mais des différences importantes peuvent être observées entre actions.
Les crédits affectés à l'action 1 progressent de 11 % en autorisations d'engagement, du fait de l'accroissement d'activités résultant de la gestion des sites classés et de la mise en oeuvre de la réforme de la publicité. Une hausse de la dotation beaucoup plus marquée peut être observée pour l'action 2, de 83 % en autorisations d'engagement et de 72 % en crédits de paiement. Elle s'explique par les dépenses induites pour l'organisation de l'exposition universelle de Milan en 2015 et l'augmentation des procédures contentieuses concernant l'ingénierie, l'eau et la biodiversité.
Les moyens affectés à l'action 7, gestion des milieux et biodiversité, sont, eux, en recul de 1,2 % en autorisations d'engagement et de 0,6 % en crédits de paiement. La situation des différentes sous-actions est contrastée. Un effort d'économie est fait sur les trames vertes et bleues, conduisant à une réduction significative des subventions pour charges de services publics allouées aux opérateurs. Au contraire, des moyens supplémentaires sont alloués aux milieux et espaces marins, qui couvrent la hausse de la subvention pour charges de services publics destinée à l'agence des aires marines protégées et des engagements antérieurs concernant la directive-cadre stratégie pour le milieu marin. De la même manière, la sous-action sur la connaissance et la préservation de la biodiversité voit sa dotation augmenter pour soutenir l'effort de valorisation des connaissances en matière de biodiversité. Enfin, une hausse est observée pour les zones Natura 2000, hausse due principalement à l'accroissement du nombre de documents d'objectifs mis en oeuvre ainsi qu'au rythme de budgétisation des contrats.
Concernant les emplois, le plafond total est fixé à 5 497 équivalents temps plein (ETP) pour 2014, soit une baisse de 2,2 % par rapport à 2013. Les emplois des parcs nationaux, des agences de l'eau et de l'Office national de la chasse diminuent. A l'inverse, l'agence des aires marines protégées devrait voir un renfort de ses effectifs de 24 ETP pour 2013-2014. Ce renfort lui permettra de soutenir les parcs naturels récemment créés et de prendre en charge la gestion de l'outil Natura 2000 en mer et la mise en oeuvre de la directive-cadre stratégie pour le milieu marin.
Deux sujets sont particulièrement d'actualité cette année : la politique de l'eau et le projet de loi sur la biodiversité.
La politique de l'eau est à une période charnière. Les 9èmes programmes pluriannuels d'intervention des agences de l'eau se sont achevés en 2012. Ils étaient les premiers programmes d'application de la directive-cadre sur l'eau ; ils se sont accompagnés de contrats d'objectifs portant sur la période 2007-2012. Un effort significatif a notamment été déployé pour atteindre les objectifs de la directive eaux résiduaires urbaines. Sur les 316 stations de traitement des eaux usées devant être mises en conformité, 41 restaient à adapter à la fin 2012.
Les comités de bassin et les conseils d'administration des agences de l'eau ont adopté les 10èmes programmes d'intervention fin 2012. Les contrats d'objectifs qui préciseront les priorités de ces programmes d'intervention sont en cours de signature. Ces priorités s'inscriront dans le champ défini par la directive-cadre sur l'eau dont les objectifs sont repris par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux 2010-2015. Les 10èmes programmes sont construits dans une logique de maîtrise de la pression fiscale, ce qui impliquera nécessairement une plus grande hiérarchisation des priorités par les agences de l'eau.
Les orientations stratégiques des opérateurs pour la période 2013-2018 comprennent l'amélioration de l'état des eaux et de la connaissance des milieux, la sécurité de l'alimentation en eau potable, la solidarité urbain-rural, l'optimisation des relations avec les services de l'État, le renforcement des partenariats avec les acteurs locaux, ou encore la consolidation de la gouvernance des agences de l'eau.
D'un point de vue fiscal, le projet de loi de finances pour 2014 prévoit, à l'article 32, une contribution exceptionnelle des agences de l'eau au budget de l'État : un prélèvement de 210 millions d'euros est opéré sur le fonds de roulement des agences. Cette mesure est justifiée par la nécessaire contribution de ces opérateurs aux efforts de redressement des finances publiques. On peut espérer, dans la mesure où cette contribution intervient en début de programme quinquennal, qu'elle aura un impact moindre en fin de période ; les conseils d'administration pourront la répartir sur la durée du programme, ce qui devrait permettre de ne pas augmenter les redevances pour les usagers.
Deuxième point d'actualité important : la future loi biodiversité et son impact budgétaire anticipé. Le projet de loi doit être présenté en Conseil des ministres fin 2013 ou début 2014. Il devrait être discuté au Parlement d'ici la fin du premier semestre 2014. Un des principaux apports du texte doit être la création d'une nouvelle agence française pour la biodiversité qui serait dotée d'un statut d'établissement public administratif et disposerait de moyens propres, ce qui semble préférable à l'extension du mandat d'agences existantes.
D'après les travaux préparatoires, l'agence aurait deux types de missions, qui détermineraient son périmètre. Elle pourrait réaliser la collecte, la synthèse et la mise à disposition des données sur la biodiversité, et à ce titre, inclurait les personnels affectés à l'Observatoire national de la biodiversité, et ceux financés par le ministère de l'écologie au sein du service patrimoine nature de la Fédération des conservatoires botaniques nationaux, soit au total une centaine de personnes. Elle aurait la responsabilité de la gestion de la biodiversité ordinaire. Cela impliquerait de rapprocher de l'Agence tout ou partie des personnels des deux principaux établissements concernés, à savoir l'Office national de la chasse et l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques. Ce scénario aboutirait à la création d'un établissement regroupant un millier d'agents, avec un budget d'environ 150 millions d'euros. Il conviendra d'être attentifs à ces évolutions qui auront un impact budgétaire certain.
Le deuxième programme est le programme 159 « information géographique et cartographique ». Son périmètre ne connaît pas d'évolution dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014. La dernière modification, intervenue en 2012, concernait l'intégration de l'Inventaire forestier national à l'Institut géographique national pour former l'Institut national de l'information géographique et forestière.
Ce programme se décompose en trois actions. La première est relative à la « production de l'information géographique », la deuxième regroupe « la recherche dans le domaine de l'information géographique », la troisième, intitulée « pilotage de la politique d'information géographique » a été ajoutée par la loi de finances de 2012.
Les crédits alloués au programme 159 pour 2014, s'élèvent à 96,7 millions d'euros. Ils sont en augmentation de 0,6 % par rapport à la loi de finances pour 2013. Cette augmentation est due à la maîtrise de la masse salariale de l'IGN, la baisse des dépenses de fonctionnement et la couverture de ses besoins en investissement.
L'Institut national de l'information géographique et forestière est le principal opérateur de la politique nationale d'information géographique. Il produit et diffuse les référentiels géographiques nationaux. Il permet ainsi aux professionnels et au grand public de pouvoir utiliser l'information géolocalisée. Une réflexion a été lancée en 2012 pour repenser le modèle de l'institut. Ses résultats ont alimenté le contrat d'objectifs entre l'État et l'IGN pour la période 2013-2016, actuellement en cours d'élaboration, et dont les orientations majeures ont été approuvées par son conseil d'administration le 26 avril 2013. Ces orientations, encore générales, sont de permettre à l'État et aux collectivités territoriales d'appuyer leurs politiques sur des informations géographiques dont l'exactitude est maîtrisée, et de développer le rôle d'opérateur de référence auprès des acteurs publics.
Le programme 181 « prévention des risques » n'a pas connu de modifications de périmètre au cours de l'année écoulée. Il s'organise autour de quatre actions. L'action 1 « prévention des risques technologiques et des pollutions » vise à prévenir les risques technologiques et les pollutions d'origine industrielle et agricole. Ses crédits financent les opérateurs intervenant dans ce domaine tels que l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), le Bureau de recherches géologiques et minières (BGRM), ou encore l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES). L'action 9 « contrôle de la sûreté nucléaire » comprend les crédits alloués à l'Autorité de sûreté nucléaire, en charge, au nom de l'État, du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. L'action 10 « prévention des risques naturels et hydrauliques » a pour objectif de réduire l'impact des activités humaines sur les catastrophes naturelles prévisibles. L'action 11 « gestion de l'après-mines » comprend les mesures permettant d'assurer la sécurité des biens et des personnes ainsi que la protection de l'environnement au terme des exploitations minières.
La dotation budgétaire du programme 181 pour 2014 s'établit à 386 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 253,2 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui représente respectivement une hausse de 4,5 % et une diminution de 11 % par rapport à 2013.
La politique de prévention des risques est également financée par d'autres canaux. L'ADEME perçoit une fraction des recettes de la taxe générale sur les activités polluantes, qui s'établit en 2014 à 449 millions d'euros. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs dispose de 190 millions d'euros de recettes en 2014.
L'action prévention des risques technologiques représente 45 % des crédits du programme. Elle disposera de 252,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 114,4 millions d'euros en crédits de paiement. La diminution en crédits de paiement de 20 % par rapport à 2013 s'explique par la mise à zéro de la contribution du programme 181 au budget de l'ADEME. À l'inverse, les crédits alloués aux plans de prévention des risques technologiques augmentent de 5 millions d'euros entre 2013 et 2014.
L'action 10, « prévention des risques naturels », représente 38 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement pour 2014, soit une baisse respective de 11 et 10 %. Cette diminution est due à la prise en charge de certaines actions par le fonds de prévention des risques naturels majeurs.
Nous devons d'ailleurs émettre un avis sur l'article 63 du projet de loi finances, rattaché à la mission « Écologie ». Cet article étend de trois manières le périmètre du fonds de prévention des risques naturels majeurs. En premier lieu, la prise en charge des études et travaux de protection contre les risques littoraux est prolongée jusqu'au 31 décembre 2015. Cette mesure permet aux porteurs de projets de bénéficier d'un taux maximal de subvention de 40 %, au lieu du taux normal de 25 %, pour des travaux de protection contre les risques de submersion marine rapide. En deuxième lieu, le fonds de prévention prendra en charge en totalité l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles, la part financée par le FPRNM passant de 90 % à 100 %. Cela doit permettre de faciliter leur élaboration et d'accroître leur qualité. En troisième lieu, le périmètre du fonds est étendu. Il pourra désormais financer des études et travaux de prévention contre les risques naturels et de protection des habitations exposées à des risques naturels, dès lors que l'État s'est engagé sur ces projets avant le 1er janvier 2014. Cette extension de périmètre permettra une meilleure lisibilité des financements par les acteurs concernés. Ces financements sont plafonnés à 60 millions d'euros.
Je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de cet article, comme aux crédits de prévention des risques et de protection de la biodiversité. Ceux-ci sont en effet globalement préservés dans le budget 2014, ce qui est une bonne chose compte tenu des enjeux environnementaux majeurs qui se présentent à nous.
M. Michel Teston . - Je partage l'avis favorable du rapporteur sur ces crédits. Les moyens consacrés à la prévention des risques et à la protection de la biodiversité sont stables par rapport à 2013.
L'article 32 du projet de loi de finances prévoit une contribution exceptionnelle des agences de l'eau, de 210 millions d'euros, sur leurs fonds de roulement. Si leur participation à l'effort de redressement des finances publiques se justifie, elle intervient en parallèle des discussions conduites pour la mise en oeuvre de la directive-cadre sur l'eau pour 2013-2018. Avez-vous une idée des conséquences de cette mesure pour la gestion quotidienne des agences de l'eau et sur la façon dont elles l'ont anticipée ?
La nouvelle agence française de la biodiversité devrait avoir le statut d'établissement public à caractère administratif, avec des moyens propres. Elle aura pour mission la collecte et la synthèse des données relatives à la biodiversité ainsi que la gestion de la biodiversité. Quels sont les services de l'Etat et les agences existantes qui pourraient être regroupée au sein de cette nouvelle entité ?
M. Charles Revet . - Je n'ai pas tout à fait la même analyse. L'Etat opère un prélèvement assez significatif sur les agences de l'eau, ce qui pose un problème de principe fondamental, dans la mesure où les agences de l'eau sont financées par les usagers. Ce procédé est étonnant. J'ai à l'esprit une loi que nous avions votée il y a quelques années, qui prévoyait la mise aux normes d'ici 2015 de toutes les installations d'assainissement non collectif. Un diagnostic devait être réalisé pour chacune d'entre elles et des travaux lancés dans les quatre années suivantes. Puis, nous avons compris que ce n'était pas envisageable, parce que nous n'en avions ni les moyens techniques, ni les moyens financiers. Là, nous prélevons les agences de l'eau et réorientons une partie de leurs crédits, ce qui réduira encore la part des crédits disponibles pour ces travaux. Or, peu de conseils généraux apportent leurs contributions à ces ouvrages. Je suis inquiet sur la capacité de la France à respecter ses engagements européens, et des risques de sanction, auxquels nous nous exposons, avec des conséquences financières importantes.
Qu'en est-il du fonds Barnier ? Est-il toujours au même niveau ?
Je suis inquiet de ce budget qui finalement décroît, et pour lequel nous n'avons plus d'autres financeurs que les agences de l'eau. Le groupe UMP ne pourra voter les crédits proposés. Ce sujet devrait être l'une des priorités du Gouvernement et finalement, on ampute encore ce qui existait déjà.
M. Henri Tandonnet . - Je m'inquiète aussi de ce prélèvement de 210 millions d'euros sur les agences de l'eau, qui va alimenter le budget général et non les crédits spécifiques consacrés à l'eau.
M. André Vairetto . - Un tel procédé avait déjà été mis en oeuvre en 2003...
M. Henri Tandonnet . - Oui, et nous l'avions stigmatisé.
En France, la politique publique de l'eau s'organise autour des agences de bassin. En prélevant cette somme, on heurte le principe suivant lequel l'eau paie l'eau. Si nous arrivons à répondre aux objectifs fixés par la directive européenne sur les résidus urbains, nous sommes loin des objectifs fixés pour 2015 par la directive-cadre sur la qualité de l'eau. Je ne suis pas sûr que ce prélèvement soit une bonne chose au moment où les agences de l'eau entament leur dixième programme.
Vous avez évoqué un chiffre de 5 497 emplois. Pouvez-vous nous préciser s'ils incluent les effectifs des parcs nationaux, des agences de l'eau, de l'office national de la chasse ?
Dans la future agence de la biodiversité, il y aura certainement l'office national de l'eau et des milieux aquatiques, qui reçoit une partie des recettes des agences de bassin. Y aura-t-il aussi l'office national de la chasse ? J'avais compris que non, mais je voudrais avoir des informations plus précises. Je voudrais aussi signaler un risque d'éparpillement des crédits autrefois réservés à l'ONEMA, et donc ciblés sur l'eau, puisque l'agence aura des missions plus larges.
M. Philippe Esnol, rapporteur pour avis . - Le périmètre de la nouvelle agence n'est pas encore tout à fait défini. Il devrait regrouper certains services et structures existants, tels que l'observatoire de la biodiversité. S'agissant de l'ONC et de l'ONEMA, ce sera peut-être plus un partenariat, éventuellement un rattachement, mais tout n'est pas encore arrêté.
Pour les effectifs, j'ai donné un chiffre « tout compris ».
Sur les moyens des agences de l'eau, effectivement, nous pouvons être un peu inquiets. Je ne suis pas certain que leurs fonds de roulement leur permettent de s'acquitter facilement de cette contribution. Mais elle peut être lissée sur cinq ans, ce qui laisse des marges de manoeuvre. Il faudra sans doute revoir les objectifs ou les investissements à la baisse, mais pas forcément partout.
Le fonds Barnier est doté de 190 millions d'euros, affectés à la prévention des risques naturels et non aux agences de l'eau.
M. Charles Revet . - Effectivement, mais cela fait partie de ce que nous étudions aujourd'hui.
M. François Fortassin, rapporteur spécial de la commission des finances . - Si j'étais membre de la commission, je voterais favorablement ces crédits et je ne me focaliserais pas sur ce prélèvement. Nous devons regarder les données globales : les agences de l'eau ont un matelas de plusieurs centaines de millions d'euros, qui peut souffrir un petit prélèvement.
M. Charles Revet . - C'est faux.
M. Robert Navarro . - Vous avez déjà fait de tels prélèvements par le passé...
M. François Fortassin, rapporteur spécial de la commission des finances . - Quand des travaux sont réalisés, la réglementation est telle qu'il y a toujours des retards considérables. Or, les recettes rentrent annuellement.
J'ai un peu l'ONEMA dans le collimateur : si on leur prend un peu d'argent, ce ne sera qu'une mesure de salubrité publique. Je voudrais évoquer un fait qui n'est pas anecdotique : l'ONEMA a demandé des peines de prison pour quatre-vingts maires qui avaient fait quelques travaux dans des ruisselets de leurs communes, troublant ainsi la reproduction de quelques salamandres à ventre bleu ou rose... Heureusement, les procureurs n'ont pas suivi, mais cela pose un problème.
Je vais citer un autre exemple : dans les Hautes-Pyrénées, il fallait reconstruire un pont qui avait quelques fissures. On nous a imposé de déplacer le pont de dix mètres en aval et de relever le tablier d'un mètre pour permettre la poussée de plantes dissimulatrices à cet endroit afin de favoriser le passage de la loutre et laisser passer les chauves-souris qui circulent en rase-motte. Cela entraînait un surcoût d'un million d'euros. Autant vous dire que le président de conseil général a décidé d'économiser cet argent.
La loi sur l'eau est inapplicable. A la suite d'un violent orage qui a opéré de gros dégâts, nous avons reconstruit quatre kilomètres de routes de façon très rapide, pour pouvoir rétablir la circulation, au mépris de la loi sur l'eau car, si on applique la loi sur l'eau, il est impossible à une pelle mécanique de travailler dans le lit majeur, nous devons le dénoncer.
Météo France doit chercher de l'argent à l'extérieur ; il sait d'ailleurs bien tirer la sébile des collectivités territoriales. S'il est logique qu'il livre des informations gratuitement aux chaînes publiques, il n'y a aucune raison pour que ce soit le cas pour les chaînes privées.
Pour conclure, je ne me focalise pas sur une baisse de crédits à laquelle les agences de l'eau pourront faire face en faisant preuve d'imagination et avec un peu moins de réglementation.
M. Charles Revet . - Je fais les mêmes constats de terrain que François Fortassin. Le tronçon de l'A 28 Rouen-Alençon a été retardé pendant deux ans, parce qu'on a trouvé un criquet dans des arbres morts. Cela a coûté à l'époque vingt millions de francs, alors qu'il y avait un peu plus loin d'autres arbres morts avec les mêmes criquets.
Dans ma région, beaucoup de personnes rénovent d'anciens moulins. Aujourd'hui, on impose à ceux qui veulent installer une roue la construction d'une passe à poissons, ce qui représente un investissement d'une centaine de milliers d'euros. Cela dissuade les gens. Il y avait autrefois plus de moulins et les poissons remontaient tout de même. C'est parce qu'il y avait une réglementation spécifique : à certaines heures, il fallait relever la roue.
Que faire pour ramener à la raison nos techniciens ? C'est aussi de notre ressort. Nous devons prendre des dispositions. Il est inadmissible que l'administration fasse la loi.
M. Raymond Vall, président . - Lorsque nous avons entendu la fédération des producteurs d'énergies renouvelables, ils n'avaient pas évoqué ce point, mais la difficulté qu'il y avait à installer des turbines aux endroits où sont situés des anciens moulins. Cela décourage les initiatives.
M. François Fortassin, rapporteur spécial de la commission des finances . - Nous avons des religieux de l'eau.
M. Henri Tandonnet . - C'est l'application de la loi sur l'eau de 2006, avec le classement des cours d'eau en plusieurs catégories. C'est une législation très contraignante, qui a pour objectif de rétablir le libre écoulement des eaux et des alluvions.
Mme Marie-Françoise Gaouyer . - En entrant au Sénat, j'ai quitté un poste de présidente d'un établissement public territorial de bassin qui s'occupe de la Bresle. Il s'agit d'une des trois rivières où l'ONEMA a été confortée dans son rôle de comptage des poissons. La situation de l'anguille est catastrophique. Il est important d'en parler, parce qu'il y a toujours des solutions. Il y a un mois, nous avons inauguré une passe à poissons qui a coûté 30 000 euros et qui a été financée à 60 % par des subventions. Habiter dans un moulin peut représenter une contrainte.
Mme Hélène Masson-Maret . - Nous devons nous interroger sur le poids de l'administration qui, sous couvert des principes de précaution, de sauvegarde, de préservation de la biodiversité, empêche le monde de tourner rond.
A côté, il y a de plus en plus d'associations environnementales, avec des présidents d'association qui se targuent d'avoir quelques milliers d'adhérents et qui prennent le pouvoir sur des gens qui disent toujours oui - comment peut-on refuser de protéger l'environnement ? - et se permettent d'avoir une idéologie très forte, d'imposer leurs vues.
Une commission comme la nôtre devrait se poser le problème de cette ingérence des associations et de l'administration dans notre mode de vie. Nous vivons sous le diktat de l'écologie sans que les gens qui imposent ces normes soient finalement les plus compétents.
J'ai eu quelques problèmes de permis de construire dans ma région à cause d'une sauterelle ou d'un batracien. Je ne reviens pas non plus sur le problème du loup, mais là aussi, je questionne cette biodiversité qui nous contraint à préserver un animal qui devient de plus en plus nuisible.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits « Protection de l'environnement et prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2014.