IV. UNE RÉFORME DE LA REPRÉSENTATION DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER À METTRE EN oeUVRE
A. UNE RÉFORME ATTENDUE, EFFECTUÉE À COÛTS CONSTANTS
1. Une réforme attendue
« Force est de constater qu'aujourd'hui, l'Assemblée des Français de l'étranger n'est pas ce qu'elle devrait être. Son fonctionnement est celui d'une structure constituée il y a plus de 60 ans pour et autour du chef de la diplomatie, pour lui apporter une expertise sur la diaspora française. Juridiquement et politiquement, c'est désormais une aberration. Il est temps de lui donner plus de poids et plus de cohérence. »
Cette conviction était exprimée dès 2011 par votre co-rapporteur, M Robert del Picchia, et formalisée dans une proposition de loi.
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PROPOSITION DE LOI N°446 (2011-2012) DE M. ROBERT
DEL PICCHIA
Si nous devions dessiner aujourd'hui l'Assemblée des Français de l'étranger, elle ne se ressemblerait pas. Il ne viendrait à l'idée d'aucun juriste, ni d'aucun politique, de créer ex nihilo une assemblée composée d'élus locaux, présidée par un ministre. Il ne viendrait pas non plus à l'idée de qui que ce soit que ces représentants, choisis au suffrage universel direct, doivent cohabiter avec les représentants d'associations, nommés arbitrairement par le ministre présidant cette enceinte. L'importance accordée en France à l'expression du suffrage, essence de la souveraineté populaire, interdirait également que le rôle de cette assemblée soit non seulement consultatif, mais également facultatif. Enfin, le rôle de ces élus auprès des citoyens qui les ont choisis, ne se résumerait pas à celui qu'ils occupent aujourd'hui à l'ombre des postes diplomatiques et consulaires. La proposition de loi proposait notamment : - une présidence élue ; - une saisine pour avis obligatoire ; - une reconnaissance de la fonction représentative des conseillers élus ; - une suppression des personnalités qualifiées en son sein. |
Cette conviction, désormais partagée, a conduit le gouvernement à proposer une réforme de la représentation des Français de l'étranger.
2. L'économie générale de la réforme de la représentation des Français de l'étranger
a) L'élection des conseillers consulaires
La loi du 22 juillet 2013 avait notamment pour objectif d'instaurer une représentation de proximité des communautés françaises, au sein de nouvelles circonscriptions consulaires.
La loi a ainsi créé un échelon local de représentation avec des conseillers consulaires élus. Cette nouvelle catégorie d'élus, issue du suffrage universel direct, aura pour fonction première de siéger, avec voix délibérative, dans les conseils consulaires et de traiter, sous la présidence du chef de poste, de toutes les questions intéressant directement les Français de leur circonscription : bourses scolaires, allocations à caractère social, formation professionnelle, sécurité.
Ces conseils seront implantés dans environ 130 postes consulaires ou diplomatiques pourvus d'une circonscription, là où se concentrent la communauté française et l'activité consulaire. Les affaires des autres implantations seront traitées par un conseil compétent pour plusieurs circonscriptions.
Comme précisé à l'article 3 de la loi du 22 juillet 2013, les conseils consulaires sont chargés de formuler des avis sur les questions consulaires d'ordre culturel, éducatif, économique et social. Ils peuvent être consultés sur toute question relative à la protection sociale et à l'action sociale, à l'emploi, à la formation professionnelle et à l'apprentissage, à l'enseignement français à l'étranger et à la sécurité.
Le fonctionnement des conseils consulaires et les compétences précises des conseillers consulaires feront l'objet d'un décret en Conseil d'État, attendu pour mi-décembre.
Le nombre de conseillers consulaires, fonction de la part d'inscrits dans une circonscription électorale rapportée à l'ensemble des inscrits au registre des Français établis hors de France, devrait être -sur la base de la population inscrite au 1 er janvier 2013- d'environ 444 .
b) L'AFE, un rôle conforté, une composition revue
(1) Un rôle conforté
La loi portant réforme de la représentation des Français établis hors de France a conforté le rôle de l'Assemblée des Français de l'étranger.
L'AFE, qui élira désormais son président, ne disposera pas d'un pouvoir normatif, mais elle pourra toutefois être consultée par le gouvernement sur la situation des Français établis hors de France et sur toute question consulaire ou d'intérêt général , notamment culturel, économique et social, concernant cette population. En ces domaines, elle pourra également, de sa propre initiative, réaliser des études, émettre des voeux et adopter des avis et des motions. A l'occasion du dépôt du projet de loi de finances , l'Assemblée pourra faire part de ses observations sur toutes les dispositions qui intéressent la vie des Français établis hors de France. Une fois par an, le gouvernement lui présentera un rapport sur l'enseignement du français à l'étranger, la protection et l'action sociale, la formation professionnelle, la sécurité et l'administration des communautés françaises, et autres sujets la concernant. Cette présentation sera l'occasion d'un débat avec le gouvernement et de la formulation éventuelle d'avis de la part de l'Assemblée.
La mise en place de la réforme sera effective après l'élection des conseillers et délégués consulaires en mai 2014. Il sera mis fin aux mandats des membres élus ou nommés de l'AFE à compter de son renouvellement général, soit au plus tard le 30 juin 2014 . La première réunion de l'AFE dans son nouveau format devra se tenir au plus tard le 31 octobre 2014.
(2) Une composition revue
La loi de juillet 2013 a entièrement revu la composition de l'AFE.
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L'ANCIENNE COMPOSITION DE L'AFE L'AFE, présidée par le ministre des affaires étrangères, comprenait 191 membres : - 11 députés et 12 sénateurs représentant les Français établis hors de France - 12 personnalités qualifiées nommées par le ministre des affaires étrangères pour six ans - 155 membres élus au suffrage universel direct renouvelables par moitié tous les trois ans. À cet effet, ces élus sont répartis en deux séries A et B. Au sein de chacune de ces séries, les sièges sont répartis entre 52 circonscriptions électorales, pourvus au scrutin majoritaire dans les 19 circonscriptions où le nombre de sièges n'excède pas 2 et au scrutin de liste à la représentation proportionnelle dans les autres circonscriptions. Les 155 membres élus de l'AFE et les 11 députés constituent le corps électoral pour l'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger. |
L'AFE sera présidée par un de ses membres qui sera élu en son sein.
Les membres de l'AFE seront élus suivant un scrutin de liste, parmi les conseillers consulaires. Le nombre d'élus à la nouvelle Assemblée des Français de l'étranger sera moindre ( 90 membres ) et les circonscriptions dans lesquelles ses membres sont élus seront redéfinies.
La cartographie actuelle de la représentation à l'Assemblée des Français à l'étranger comporte 52 circonscriptions . La loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France en prévoit seulement 15. Ce nouveau découpage, qui a fait l'objet de nombreuses discussions et contre-propositions dans les deux assemblées parlementaires lors de la discussion de la loi, est un compromis, qui marque le passage d'une logique de représentation locale ou sous-régionale à une logique subcontinentale, voire continentale, pour l'Asie par exemple. La représentation de terrain étant désormais assurée par des conseillers élus au niveau de la circonscription consulaire, donc au plus près des communautés, le gouvernement a souhaité donner à ceux d'entre eux qui siègeront à l'Assemblée des Français de l'étranger une vocation plus transversale, laissant l'action locale aux conseils consulaires.
Désormais, les conseillers à l'AFE seront élus au scrutin de liste à un tour, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation. L'ensemble des sièges sera attribué à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne entre les listes ayant obtenu au moins 5% des suffrages exprimés au sein de la circonscription, selon l'ordre de présentation de la liste.
Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages. En cas d'égalité de suffrages, le siège sera attribué au plus jeune des candidats susceptibles d'être proclamés élus.
La commission des lois de l'AFE a observé dans son rapport de septembre 2013 sur la loi de juillet 2013 que, si la mise en oeuvre des dispositions relatives à la parité pour le déroulement des futures élections ne posait pas de problème au premier échelon, à savoir celui de l'élection des conseillers consulaires, elle pourrait empêcher la formation de liste dès lors que les candidats composant ces listes doivent eux-mêmes être élus préalablement conseillers consulaires. Or, la commission des lois a fait observer que « rien n'assure qu'il y aura partout un nombre suffisant de candidat des deux sexes pour former des listes » . En outre, « rien n'oblige un conseiller consulaire élu à être candidat à l'AFE », ce dont elle a fait observer que « cela limite encore le nombre de candidats potentiels ».
M. Robert del Picchia, co-rapporteur, souscrit pleinement à cette analyse et anticipe des difficultés de constitution des listes, qui pourraient aller jusqu'à altérer l'expression pluraliste du suffrage, consacré par l'article 4 de la Constitution, par exemple pour la péninsule ibérique, Israël ou le Bénélux..
En outre, si votre co-rapporteur partage la conviction qu'il est toujours nécessaire de rapprocher l'élu du terrain, il formule des craintes quant à l'articulation des mandats des conseillers consulaires et des membres à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE). La loi ne comporte en effet aucune précision quant à la coexistence de ces deux fonctions : l'élection des 90 membres de l'AFE se fera au sein de 15 vastes circonscriptions qui regrouperont les circonscriptions électorales des conseillers consulaires. Or, le mandat de membre de l'AFE est pour l'instant à sens unique : une fois élu pour siéger à Paris, le conseiller consulaire membre de l'AFE ne peut pas agir dans sa vaste circonscription électorale. Sur le terrain, il ne dispose d'aucun moyen d'action propre à sa fonction. Il redevient un conseiller consulaire parmi les autres. Ce point manque d'efficacité.
Enfin, d'autres points suscitent les réserves de M. Robert del Picchia, co-rapporteur, notamment la présidence des conseils consulaires confiée à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire. Même si les textes prévoient l'élection d'un conseiller consulaire comme vice-président président, il reste étonnant qu'un organe élu soit présidé par le représentant de l'État. Peut-on imaginer en France qu'un conseil municipal soit présidé par le préfet ?
La justification par le gouvernement de cette disposition, tirée de la responsabilité des engagements financiers que doivent prendre les conseils consulaires, en matière de bourses scolaires ou d'action sociale notamment, ne résiste pas à l'analyse : on comprend mal en quoi cela impose la présidence d'un organe élu par un haut fonctionnaire. La loi n'aurait-elle pas pu prévoir de confier une responsabilité financière aux conseillers consulaires, même limitée, ou encadrée par les services de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire ?
M. Jean-Marc Pastor, co-rapporteur, souligne quant à lui la cohérence d'une réforme qui articule deux niveaux de représentation clairement identifiés : un échelon local, auprès des ambassades et des postes consulaires, avec la création de 444 conseillers consulaires élus, au suffrage universel direct, au plus près des communautés françaises, dans le cadre de 130 circonscriptions consulaires, et un échelon central, avec la création d'une nouvelle Assemblée des Français de l'étranger, composée de conseillers consulaires élus par leurs pairs au sein de zones géographiques regroupant les circonscriptions consulaires d'une même région.
c) Les conséquences de la réforme sur l'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger
La loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France modifie de manière significative le collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Parmi les objectifs du gouvernement figurait en effet la volonté d'élargir le corps électoral des douze sénateurs représentant les Français établis hors de France, au-delà des 155 conseillers élus à l'Assemblée des Français de l'étranger et des 11 députés élus par les Français de l'étranger.
Désormais, outres les sénateurs eux-mêmes, qui pourront voter en application de la loi n° 2013-702 du 2 août 2013, le corps électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France est composé, aux termes de l'article 44 de la loi du 22 juillet 2013, des députés élus par les Français établis hors de France, des conseillers consulaires (444), dont certains auront été élus à l'Assemblée des Français de l'étranger, et des délégués consulaires. En a pplication de l'article 40 de la loi du 22 juillet 2013, le nombre de délégués à élire résulte de l'application d'une clé de calcul définie par la loi (un délégué pour 10 000 inscrits au registre, en sus de 10 000). Un arrêté pris en début d'année électorale constate le nombre d'inscrits au registre, par circonscription, chiffre qui sert de base à ce calcul. Sur la base de la population au 1er janvier 2013, le nombre de délégués complémentaires s'échelonne de 1 à 12 (Genève) (cf. tableau en annexe pour la répartition de ces derniers par circonscription consulaire).
Cette réforme portera donc à au moins 530 le nombre des grands électeurs qui, dès septembre 2014, éliront 6 des 12 sénateurs représentant les Français établis hors de France.
Les modalités d'application de ces dispositions feront l'objet d'un décret en Conseil d'État, attendu pour mi-décembre.
d) Une réforme à coût constant pour le budget de l'État
Sur le plan budgétaire, la réforme de la représentation des Français de l'étranger se fera à coût constant.
Les montants des crédits de l'AFE se répartissent comme suit :
CRÉDITS DE L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER (AFE)
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Crédits ouverts en PLF |
Crédits consommés |
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2008 |
3 348 000 € |
3 406 000 € |
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2009 |
3 530 760 € |
3 416 911 € |
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2010 |
3 419 000 € |
3 373 064 € |
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2011 |
3 410 000 € |
3 384 365 € |
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2012 |
3 410 000 € |
3 345 523 € |
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2013 (estimation) |
3 390 000 € |
3 256 215 € |
DÉPENSES DE L'AFE
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En € |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
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Indemnités versées aux Conseillers |
3 105 921 |
3 129 584 |
3 112 486 |
3 157 795 |
3 163 946 |
3 256 215 |
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Fonctionnement |
252 788 |
268 858 |
224 365 |
208 100 |
181 577 |
170 000 (estimation) |
Les dépenses de fonctionnement ont pu baisser depuis 2008 pour différentes raisons :
- mise à disposition du centre de conférences ministériel pour les réunions depuis 2010. Avant cette date, des salles devaient être louées en dehors du ministère ;
- recours à un marché pour l'assurance des élus a permis d'en diminuer le coût ;
- refonte du site Internet en 2011 (coût total 48 600 €). Depuis 2012, il ne reste plus que les dépenses concernant l'hébergement et la maintenance du site (coût total 15 000 €).
Les indemnités versées aux conseillers ont un coût variable car elles sont fonction des présences des élus aux réunions de l'Assemblée.
Dans le nouveau système, l'enveloppe des indemnités sera répartie différemment entre les conseillers consulaires et les membres de l'AFE.
Le gouvernement n'a pas, à ce stade, donné de chiffres précis sur cette future répartition, puisque la commission des lois de l'AFE a elle-même constaté en septembre 2013 dans son rapport que : « Le tableau fixant le montant précis de l'indemnité en fonction de la circonscription d'élection et qui doit normalement être annexé au décret ne figurait pas dans le document de travail distribué à la Commission. La commission a regretté l'insuffisance du montant d'ores et déjà prévisible de cette indemnité. Des chiffres de 200 à 300 euros par mois ont été évoqués . Un contrôle administratif strict des absences non justifiées, entraînant la suppression de l'indemnité était prévu. La commission a protesté contre cette mesure de défiance qui lui a paru insupportable compte tenu à la fois du caractère dérisoire du montant des indemnités et des charges considérables qui pèsent sur les conseillers, dont le mandat, loin d'être bénévole, va devenir payant. ».
De la même façon, lors des auditions conduites pour la préparation du présent rapport, vos rapporteurs n'ont pas pu obtenir de chiffrage précis sur ce point.
Il ressort toutefois des informations recueillies par vos rapporteurs que :
- les fonctions de conseillers consulaires seront bénévoles ;
- une indemnité semestrielle , versée sous forme d'un semestre plein à chaque début de semestre civil, viendra couvrir forfaitairement les charges liées à l'exercice du mandat ; elle sera déterminée en fonction de la circonscription électorale et son versement sera subordonné à la participation aux réunions du conseil consulaire ;
- une subvention de 480 euros annuels pour frais d'assurance 22 ( * ) ;
- les conseillers à l'AFE auront en sus droit au remboursement , sur une base forfaitaire, déterminée en fonction de la circonscription, des frais de déplacement et de séjour qu'ils ont engagés à l'occasion des réunions de l'AFE auxquelles ils auront effectivement participé.
e) Des décrets d'application attendus pour la fin 2013
Plusieurs décrets d'application sont encore attendus pour l'entrée en application de la loi :
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Articles |
Objet |
Décrets (ou observations) |
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Article 5 |
Modalités relatives au mandat des conseillers consulaires. |
Publication envisagée pour mi-décembre 2013. |
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Article 13 |
Modalités relatives au mandat des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger. |
Publication envisagée pour mi-décembre 2013. |
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Article 39 |
Dispositions relatives à l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger. |
Publication envisagée pour mi-décembre 2013. |
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Article 51 |
Conditions de l'enregistrement, de la conservation et du transfert du pli au bureau de vote, de nature à respecter le secret du vote et la sincérité du scrutin. |
Publication envisagée pour mi-décembre 2013. |
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Article 56 |
Élection des sénateurs représentant les français établis hors de France. |
Publication envisagée pour mi-décembre 2013. |
Source : site Legifrance, date de dernière mise à jour de l'échéancier : 16/10/2013
D'après le rapport de la commission des lois de l'AFE, dans l'optique d'une élection des conseillers consulaires fin mai 2014 le calendrier des opérations pourrait être le suivant :
J-100 14 février : Arrêt des listes électorales
J-90 23 février : Publication du décret de convocation des électeurs
J-70 16 mars : Fin de dépôt de candidature
J-50 4-5 avril : Information des électeurs
J- 24-25 mai : Élection des conseillers consulaires
J-21 31 mai : Convocation des électeurs (conseillers)
J-15 7 juin : Dépôt de candidatures
J-10 12 juin : Information des électeurs (conseillers)
J 21-22 juin : Élection des conseillers AFE
Au plus tard 25 juin : Constitution des conseils consulaires
Au plus tard 22 octobre : Constitution de l'AFE
Dans sa réponse écrite au questionnaire de votre commission, le gouvernement indique quant à lui que « La mise en place de la réforme sera effective après l'élection des conseillers et délégués consulaires en mai 2014. Il sera mis fin aux mandats des membres élus ou nommés de l'AFE à compter de son renouvellement général, soit au plus tard le 30 juin 2014. La première réunion de l'AFE dans son nouveau format devra se tenir au plus tard le 31 octobre 2014. »
* 22 Majorée de 120 euros pour ceux qui seront membres de l'AFE afin d'étendre la police d'assurance aux activités liées à ce mandat.