EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 23 juillet 2013 sous la présidence de Mme Marie-France Beaufils, vice-présidente, puis de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Michèle André, rapporteure pour avis, sur le projet de loi n° 725 (2012-2013) relatif à la consommation .
EXAMEN DU RAPPORT
Mme Marie-France Beaufils, vice-présidente . - Nous examinons aujourd'hui le projet de loi relatif à la consommation, dont notre collègue Michèle André va nous présenter les principaux points intéressant notre commission.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Le projet de loi relatif à la consommation a été adopté par le conseil des ministres le 2 mai dernier et comportait alors soixante-treize articles. Après son examen par l'Assemblée nationale, il en compte désormais cent vingt-huit, répartis en six chapitres relatifs à l'action de groupe, aux droits du consommateur, au crédit et à l'assurance, aux indications géographique, aux pouvoirs de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et à des dispositions diverses et transitoires.
L'objet de la loi étant très vaste, et plusieurs commissions étant sollicitées - la commission des affaires économiques, saisie au fond, la commission des lois et la commission du développement durable - j'ai souhaité que notre avis soit strictement limité au domaine de compétence de la commission des finances, soit deux thématiques : le crédit à la consommation et les jeux en ligne, regroupant un total de trente articles.
L'essentiel du rapport pour avis est ainsi consacré au chapitre 3, relatif au crédit et à l'assurance. Plus spécifiquement, je me suis intéressée à la section 1 ère de ce chapitre, relative au crédit à la consommation, ainsi qu'à la section 3 qui a été entièrement ajoutée par l'Assemblée nationale et qui concerne la création d'un registre des crédits aux particuliers - connu également sous le nom de « fichier positif ». En revanche, je ne me suis pas penchée sur la section 2, relative à l'assurance, dans la mesure où il s'agissait de mesures portant sur la vie de contrats d'assurances dommages destinés aux particuliers, hors du champ de compétence traditionnel de la commission des finances.
Par ailleurs, notre avis porte également sur le chapitre VI du projet de loi, au sein duquel ont été insérés neuf articles relatifs à la régulation des jeux en ligne.
Tout d'abord, l'Assemblée nationale a considérablement enrichi la section 1 du chapitre 3 consacrée au crédit à la consommation. Le projet de loi initial du Gouvernement se limitait, en la matière, à deux articles de portée réduite qui apportait des ajustements à la loi du 1 er juillet 2010, dite loi « Lagarde ». L'article 18 vise à préciser que les prêteurs sont obligés de proposer systématiquement une offre de crédit amortissable alternativement à une offre de crédit renouvelable, au-dessus de 1 000 euros. Cette obligation existe depuis la loi de 2010 mais elle était interprétée de façon trop souple par les établissements. L'article 19 apporte quant à lui des clarifications rédactionnelles.
L'Assemblée nationale, tant en commission qu'en séance publique, a adopté de nombreux amendements portant, pour la plupart, articles additionnels, ce qui a fait passer la section de deux à seize articles dans la version actuelle.
Il s'agit pour l'essentiel de précisions ou d'ajustements qui font suite à la réforme du crédit à la consommation de 2010. En effet, les bilans de l'application de cette loi, dressés par Muguette Dini et Anne-Marie Escoffier, ainsi que par les parties prenantes dans le cadre du Comité consultatif du secteur financier, ont montré des lacunes et des possibilités de contournement utilisées par les établissements.
Je citerai notamment : un encadrement de la publicité des regroupements de crédits, un élargissement de l'interdiction de mentionner des avantages promotionnels dans une publicité pour un crédit, une pérennisation du comité de suivi de la réforme de l'usure dont fait partie notre collègue Philippe Dominati, ou encore une extension de l'encadrement des cartes dites « liées » aux cartes associant paiement et crédit - cartes dites « double action ».
Ces ajouts sont pour l'essentiel bienvenus : ils viennent corriger et renforcer certains aspects de la loi de 2010, suite aux constats faits par les autorités de contrôle que sont l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP) et la DGCCRF.
Deux amendements adoptés par l'Assemblée nationale sont, en revanche, plus fondamentaux. Ils ont été introduits sans que leur cohérence soit nécessairement assurée avec la création, par ailleurs, du registre des crédits.
Le premier, désormais article 18 D, réduit de huit à cinq ans la durée maximale des mesures de redressement dans le cadre des procédures de surendettement. Cet article pourrait avoir des conséquences néfastes à la fois pour les personnes surendettées et pour la distribution du crédit. Je vous en proposerai donc un aménagement.
Le second, à l'article 19, réduit de deux à un an le délai au terme duquel tout compte de crédit renouvelable est automatiquement résilié. Cet amendement réduirait drastiquement le nombre de comptes, sans véritablement atteindre son objectif de prévention du surendettement. Je vous proposerai donc une formule alternative.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté deux dispositions de nature bancaire dans des domaines différents, qui nous avaient notamment occupés lors de l'examen du projet de loi de séparation bancaire : la mobilité bancaire et l'assurance emprunteur. Nous y reviendrons à l'occasion des amendements.
Ensuite, l'Assemblée nationale a adopté, en commission des affaires économiques et à l'initiative du Gouvernement, un amendement majeur créant le registre national des crédits aux particuliers.
Ce registre, ou « fichier positif », est un sujet hautement polémique, avec des clivages qui traversent les groupes et les sensibilités. La loi « Lagarde » avait chargé un comité de préfiguration d'en dessiner les contours, et son rapport a été remis en 2012. Un groupe de travail a été constitué au Sénat en 2012, dont j'ai fait partie avec le président Philippe Marini, qui a présenté les pistes et les arguments en faveur et en défaveur du fichier.
Je me borne, pour l'instant, à vous dresser les principaux contours du projet actuel, et certains de mes amendements permettront ensuite d'appeler votre attention sur certains aspects importants. Le registre est limité aux crédits à la consommation et ne retrace pas les crédits immobiliers ni les autorisations de découverts de moins de trois mois. Cela permet de réduire le nombre de personnes qui figureraient dans le registre de 25 à 12 millions environ. Le registre ne reprend pas le stock de crédits existants, mais sera alimenté au fur et à mesure. Les crédits à la consommation ayant une maturité de cinq ans maximum en moyenne, il reprendra rapidement l'ensemble du stock. L'identifiant utilisé sera un « identifiant spécifique » déterminé à partir, notamment, de l'état civil. Ce ne sera donc pas, comme préconisé par le comité de préfiguration, un identifiant dérivé du numéro de sécurité sociale (connu sous le nom de numéro d'inscription au répertoire INSEE - NIR) mais, dans l'idée du Gouvernement, une sorte de nouvel identifiant « bancaire » individuel. La consultation par un établissement de crédit est possible uniquement dans le cadre d'une vérification de solvabilité d'un candidat à l'emprunt et pour la gestion des risques du portefeuille. La consultation du registre à des fins de prospection commerciale est interdite.
De façon générale, je considère que le registre qui nous est proposé constitue un point d'équilibre dans la recherche d'une proportionnalité entre le coût, la protection des données personnelles et la nécessité de prévenir les phénomènes de surendettement qui, même en cas d'accidents de la vie, sont souvent liés à une accumulation de crédits à la consommation.
Cependant, je pense que plusieurs éléments ne sont, à ce stade, pas suffisamment précis dans le projet du Gouvernement. Il s'agit notamment de la prise en charge du coût, de la fréquence d'actualisation ou encore de l'identifiant. Je vous proposerai donc des amendements afin de préciser ces éléments pour assurer une mise en oeuvre effective du registre.
Enfin, l'Assemblée nationale a inséré au sein de ce projet de loi un véritable volet relatif aux jeux d'argent et de hasard, composé de neuf articles additionnels. J'y reviens plus longuement car je n'aurai que deux amendements à vous soumettre sur ce volet.
Pour la plupart d'entre eux, les articles apportent des retouches à la loi du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, dont notre commission a été saisie au fond - et dont notre collègue François Trucy était le rapporteur. Je le remercie d'ailleurs pour les apports dont il nous a fait profiter.
Ces articles, d'importance inégale, peuvent être regroupés autour de thèmes logiques. Un article (72 quater ) propose d'harmoniser la définition des jeux d'argent et de hasard, pour lesquels vaut un principe général d'interdiction - sauf exceptions de nature législative, auxquelles il n'est pas question de toucher. Cette démarche est nécessaire car, actuellement, plusieurs définitions coexistent, ce qui crée une insécurité juridique pour l'ensemble des parties prenantes. Seraient désormais visées « toutes opérations offertes au public, sous quelque dénomination que ce soit, pour faire naître l'espérance d'un gain qui serait dû, même partiellement, au hasard et pour lesquelles un sacrifice financier est exigé par l'opérateur de la part des participants ».
M. Philippe Dallier . - Il va falloir définir ce qu'est un « sacrifice financier » !
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Ainsi, le poker entrerait dans ce champ sans ambiguïté. De plus, il est proposé de faire peser la même interdiction sur les jeux dits d'adresse, l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) ayant critiqué à plusieurs reprises, notamment devant notre commission, le développement de ce type de jeux, qui permettent la manipulation au moyen de robots.
Deux articles renforcent la protection des personnes interdites de jeu ou auto-exclues : l'un (article 72 octies ) en interdisant la publicité pour des sites de jeux à l'adresse de ces joueurs ; l'autre (article 72 duodecies ) en imposant ces mêmes contraintes aux activités sous monopole de la Française des jeux.
L'article 72 sexies propose d'imposer à tous les opérateurs de justifier de l'existence d'un mécanisme garantissant, en toutes circonstances, le reversement de la totalité des avoirs exigibles des joueurs. Il s'agit de tirer la leçon de l'affaire « Full Tilt Poker » de 2011 - quelques 13 000 joueurs ayant alors failli perdre leur compte joueur suite à la fermeture du site.
Trois articles renforcent les pouvoirs contentieux de l'ARJEL. L'article 72 septies met fin à l'obligation de mise en demeure avant l'enclenchement de la procédure de sanction. L'article 72 decies autorise le président de l'ARJEL à saisir la justice afin de faire cesser la publicité pour les sites illégaux. Et l'article 72 undecies étend cette capacité de saisine de la justice du président de l'ARJEL à l'ensemble des sites illégaux - et non aux seules activités pour lesquelles un agrément est requis). L'article 72 quinquies contient une mesure de simplification administrative. Enfin, l'article 72 nonies clarifie les obligations d'archivage de données par les opérateurs de jeux d'argent et de hasard en ligne.
Je partage, sur ces différents aspects, la vision d'ensemble des députés. C'est pourquoi je vous proposerai de donner un avis d'adoption conforme du Sénat sur la plupart de ces articles. Ainsi, je ne vous soumettrai que deux amendements sur le volet « jeux » - dont un portant article additionnel.
Présidence de M. Philippe Marini, président .
M. François Marc, rapporteur général . - Je remercie Michèle André d'avoir bien voulu assumer cet exercice. Préparer son rapport et ses amendements avant le mois d'août en vue d'une discussion au début du mois de septembre, il s'agit là d'un travail très exigeant.
Ce projet de loi me semble fort utile car il permet de renforcer la protection du consommateur, de l'épargnant, du joueur. Je formulerai deux séries d'observations sur le texte.
Tout d'abord, s'agissant des jeux en ligne, j'avais suivi ce sujet au moment de l'examen du projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne, dont François Trucy était le rapporteur. Avec le groupe socialiste, je m'étais opposé à l'ouverture à la concurrence de ce secteur. Je ne renie pas mon analyse de l'époque. L'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) Santa casa de misericordia a conforté ce point de vue : la France aurait pu maintenir son marché fermé, notamment pour des motifs d'ordre public et de lutte contre l'addiction.
Pour autant, ce qui est fait est fait. Nous devons tenir compte du fait qu'un secteur s'est créé, avec des acteurs économiques et des emplois. Et les outils mis en place à l'époque (règles législatives et réglementaires, création de l'Autorité de régulation des jeux en ligne - ARJEL, etc.) ont permis de limiter les dégâts. C'est pourquoi j'estime qu'il est aujourd'hui légitime d'améliorer le cadre qui nous a été donné, tout particulièrement de renforcer la protection des joueurs. Je pense que nous serons certainement en accord sur les principales orientations de ce texte.
Toutefois, je proposerai que le contrôle du Parlement sur l'ARJEL soit renforcé, en permettant au Parlement d'exprimer un avis public sur la nomination de son président. Pour l'instant, contrairement à d'autres instances, le candidat à la présidence de l'ARJEL n'est pas entendu par le Parlement, qui ne donne pas d'avis sur sa désignation. Je propose qu'il en soit ainsi à l'avenir et je déposerai donc un projet de loi organique en ce sens.
Cela dit, ayant été, comme beaucoup, alerté par certains milieux économiques au sujet des risques que ferait peser la nouvelle définition des loteries qui résulterait de l'adoption de l'article 72 quater , il serait opportun que notre rapporteure pour avis nous éclaire sur les tenants et aboutissants de cet article.
S'agissant du volet « crédit », le projet de loi du Gouvernement propose des avancées importantes qui permettent de compléter la loi Lagarde, sur laquelle le Sénat, saisi en premier, avait été très actif, comme vous vous en souvenez, monsieur le président.
M. Philippe Marini, président . - Je le sais ! Il s'agissait à l'origine de ma proposition de loi.
M. François Marc, rapporteur général . - En effet. Je crois qu'il faut se féliciter de l'introduction du registre des crédits dans sa forme retenue par le Gouvernement : un format proportionné aux enjeux, mais sans atteinte à la protection des données personnelles.
Je souhaiterais cependant que notre rapporteure nous éclaire sur deux points. Dans quelle mesure le recentrage du registre sur les seuls crédits à la consommation ne nuit-il pas à son efficacité ? Pourquoi avoir exclu les crédits immobiliers et les autorisations de découvert ? Je n'en souhaite pas particulièrement l'inclusion, mais il serait utile que l'on mesure l'intérêt que ces éléments représentent ou non pour le surendettement.
Enfin, quelles passerelles peut-on identifier entre ce projet de loi et la loi de séparation et de régulation des activités bancaires, que nous venons d'adopter définitivement, et quels sont leurs apports respectifs ? Lors de l'examen du projet de loi bancaire, les questions de surendettement et de banque de détail ont été abordées mais le ministre nous avait indiqué en séance que le projet de loi relatif à la consommation permettrait d'apporter les améliorations nécessaires.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Monsieur le rapporteur général, je suis très sensible au fait que vous ayez souligné la façon dont nous avons dû travailler pendant ces quelques semaines afin de présenter aujourd'hui ce rapport. Il est assez inhabituel de travailler sur un rapport au mois de juillet pour un texte qui ne sera discuté en séance qu'au mois de septembre.
J'ai reçu, comme vous, de nombreux messages sur les risques potentiels liés à la nouvelle définition des jeux de hasard. Après avoir analysé ce sujet de façon approfondie, je ne pense pas que ces craintes soient fondées. En effet, l'article 72 quater ne vise qu'à bien préciser ce qui est interdit afin d'éviter que certains acteurs plus ou moins bien intentionnés ne profitent des interstices de la loi ou des définitions contradictoires qui peuvent coexister. Désormais, les règles seront claires et, par exemple, nul ne pourra prétendre que le poker n'entre pas dans le champ de la régulation. On ne pourra donc pas ouvrir une maison organisant des tournois de poker payants dans son coin.
En revanche, les permissions traditionnelles sont maintenues : lotos traditionnels, loteries de bienfaisance, loteries de fêtes foraines et jeux publicitaires seront préservés, tout comme les jeux par SMS liés à des programmes audiovisuels. Je crois savoir que la commission des affaires économiques proposera un amendement qui devrait rassurer tout le monde à propos des loteries commerciales.
Concernant le crédit à la consommation, l'ambition du Gouvernement était, à l'origine, de constituer un registre englobant tous les crédits. En raison notamment de l'avis défavorable du Conseil d'Etat, il est apparu souhaitable d'inclure uniquement les crédits à la consommation.
Les crédits à la consommation sont présents dans 87 % des dossiers de surendettement, contre 10 % pour les crédits immobiliers. Le crédit renouvelable, présent dans les trois quarts des dossiers, représente à lui seul 30 % du volume total de dette constatée dans les dossiers. C'est donc bien ce crédit à la consommation qui est essentiellement responsable des situations de surendettement. De plus, dans la mesure où les charges, dont le loyer, ne sont pas retracées, il aurait été injuste de faire figurer le crédit immobilier. Enfin, d'importants problèmes techniques se posaient : comment intégrer le stock existant pour les crédits immobiliers ? Comment actualiser les utilisations quotidiennement pour les autorisations de découvert ?
S'agissant de la loi bancaire, celle-ci apporte des améliorations importantes en termes de fluidité des procédures. Elle a amélioré l'articulation de la procédure avec le maintien du débiteur dans son logement. A cet égard, le projet de loi propose un ajustement intéressant pour permettre au débiteur de rembourser ses dettes au-delà de la durée maximale prévue si cela lui permet d'éviter la cession du bien immobilier.
En revanche, la réduction de la durée maximale des plans me semble, au contraire, bouleverser un équilibre déjà modifié en loi bancaire, c'est pourquoi je vous propose de revenir partiellement sur cette disposition.
Sur la banque de détail, la loi bancaire a plafonné les commissions d'intervention. Cela va dans le même sens que, par exemple, deux amendements que je vous proposerai visant à réduire la possibilité de frais bancaires. De plus, la loi bancaire a modifié le régime de l'assurance-emprunteur. Dans le projet de loi relatif à la consommation, les députés ont demandé un rapport en vue d'une réforme globale de la résiliation, sujet qui avait beaucoup animé nos débats. Ce rapport devrait être remis avant le 1 er janvier 2014.
M. François Trucy . - Permettez-moi de féliciter Michèle André pour le travail qu'elle a accompli et pour sa présentation. Les mesures présentées viennent à la suite de la loi sur les jeux en ligne dont nous nous souvenons qu'elle avait suscité polémiques et inquiétudes, en 2010, lors de son examen par le Parlement.
En 2011, elle avait fait l'objet d'une clause de « rendez-vous » vide de sens et il ne s'était rien passé. Parmi les propositions faites au Gouvernement de l'époque, aucune n'a été retenue... Certes, plusieurs d'entre elles avaient un poids fiscal non négligeable.
C'est donc maintenant le bon moment pour jeter un regard sur cette loi importante. Elle concerne la moitié des Français ! Les enjeux financiers, économiques et humains sont considérables, de même que les enjeux sanitaires et sociaux.
A ce titre, l'ensemble des dispositions introduites dans le projet de loi relatif à la consommation me paraissent aller tout à fait dans le bon sens. Le Gouvernement et l'ARJEL - qui a eu un rôle moteur dans ce processus - ont permis des avancées dans la régulation du secteur des jeux. Certes, il y a une ou deux « duretés » que je trouve excessives, mais tout le reste doit être repris et soutenu.
Maintenant, si l'on regarde dans le rétroviseur, la mise en oeuvre de la loi a-t-elle permis de rassurer par rapport aux inquiétudes exprimées à l'époque ? Je pense en particulier à celui qui était le « shadow rapporteur », François Marc, qui avait exprimé en séance de très vives inquiétudes.
On avait ainsi beaucoup débattu sur le sort qui serait réservé aux deux monopoles - ou quasi-monopole - d'Etat, à savoir la Française des jeux et le PMU. La réactivité des deux entreprises a été remarquable : ils s'en sont mieux sortis que les nouveaux opérateurs qui sont entrés sur le marché. Un équilibre a donc été respecté.
Ensuite, est-ce que l'ouverture des jeux en ligne a apporté quelque chose de supplémentaire dans la prévention de l'addiction au jeu et à la protection des mineurs ? La surveillance de l'ARJEL a-t-elle été positive ? Oui, tout à fait, très positive même. Elle a fait avancer la protection dans le domaine des jeux en ligne mais aussi dans le réseau des jeux en dur. Et il faut encore progresser sinon, nous ne pourrons pas dire que nous faisons une vraie protection des mineurs et des personnes « accros » aux jeux.
Il y a aussi des choses qui ne sont pas encore au point. Nous nous étions beaucoup battus en séance - la discussion n'avait pas été facile avec Eric Woerth - car nous avions voté des ressources supplémentaires pour la protection des mineurs et la prévention de l'addiction, mais sans pouvoir les affecter à des outils spécifiques. Or, comme par le passé, il est toujours extrêmement difficile d'obtenir les données qui nous permettraient de contrôler la bonne utilisation de cet argent. Et le Comité consultatif des jeux commence à s'agacer fortement de ne pas disposer de ces informations.
Je voudrais enfin saluer l'excellente idée du rapporteur général, consistant à soumettre la nomination du président de l'ARJEL à une audition préalable par les deux commissions des finances.
D'ailleurs, je tiens à dire que la création de l'ARJEL fait exemple, au moins en Europe et quelque fois plus loin.
M. Philippe Marini, président . - S'agissant du débat de la taxation sur le produit brut des jeux ou sur les mises...
M. François Trucy . - Eric Woerth avait dit non ! On verra la réponse que fera le nouveau Gouvernement, sachant que, pour l'instant, la question ne lui a pas été posée. Je doute néanmoins qu'il réponde autrement.
M. Philippe Marini, président . - Ce serait, de toute façon, une disposition fiscale qui aurait mieux sa place en loi de finances. Mais, dès lors que l'on traite du sujet, on peut toujours soulever la question.
M. Philippe Dallier . - S'agissant du « fichier positif », j'ai l'impression que, encore une fois, nous allons mettre sur pied une solution très française : une réponse imparfaite et compliquée à mettre en oeuvre. À partir du moment où l'on omet certains emprunts, on ne peut pas prévenir le moment où la personne « bascule » dans le surendettement. Et, de ce point de vue, la question des crédits immobiliers et des découverts n'est pas une petite question.
J'ai vraiment le sentiment que, malgré toute cette complexité, nous n'arriverons pas au résultat recherché. J'ai du mal à comprendre que l'on s'arrête à une solution à mi-chemin comme celle-là. D'autant qu'il ne me semble pas très difficile, d'un point de vue technique, de prendre en compte les découverts - et même de savoir s'ils sont ou non utilisés.
On n'ose pas aller au bout de la démarche du « fichier positif ». A mon sens, soit, on choisit de ne pas le faire, soit il faut le faire complétement.
Mme Marie-France Beaufils . - En ce qui concerne la question des jeux en ligne, je rejoins tout à fait les propos du rapporteur général. Quand on voit l'état des personnes « accro » au jeu, l'ouverture à la concurrence n'a pas contribué à réduire ces situations difficiles. La loi leur a donné une capacité « à jouer plus ».
S'agissant des crédits à la consommation - et ce point rejoint parfois mon précédent -, on constate que certaines personnes, après un premier plan de redressement, ne disposent pas pour autant d'une situation financière assainie. Et ceci parce que leur situation économique ne s'est pas améliorée. On parle de difficultés liées à des crédits, mais la question du pouvoir d'achat me paraît première. La réglementation ne nous permettra donc pas toujours de résoudre les difficultés que l'on rencontre.
Le souci qui est le mien porte sur le comportement d'un certain nombre de créanciers qui refusent tout aménagement dans le plan de surendettement. À la fin du plan, faute d'évolution acceptée par les créanciers, la situation reste difficile et il faut refaire un nouveau plan. Est-ce que le projet de loi apporte des réponses sur ce point ? L'effacement d'une partie de la dette est-elle mieux prise en compte ?
J'en viens au « fichier positif ». C'est un débat récurrent depuis de nombreuses années. Je comprends que les crédits immobiliers ne soient pas pris en compte. Après tout, le loyer représente également une charge, qui peut être très lourde dans leur budget et au moins aussi lourde que le remboursement de l'emprunt. Et si vous souscrivez un crédit à la consommation dans un magasin, on ne va pas vous demander votre situation locative et votre reste à charge. Généralement, la situation du foyer est rarement regardée dans ce détail.
Par ailleurs, je trouve qu'un certain nombre de crédits sont encore proposés à des taux qui me paraissent usuraires. Est-ce que le texte apporte des éléments de réponse à ces situations ?
M. Joël Bourdin . - Sur le « fichier positif », j'ai la même position que Philippe Dallier. Et je complimente notre rapporteure pour avis qui fait évoluer dans le bon sens le système du « fichier positif ».
Je voulais également intervenir sur les articles relatifs à l'assurance mais je m'aperçois que notre commission n'est pas saisie pour avis de ces dispositions. Je me permets d'en dire deux mots car j'ai déposé une proposition de loi sur ce sujet.
En effet, ce secteur a nettement besoin d'être revu : les assurés sont mal traités ! Que ce soit pour les assurances automobile, habitation, etc., il y a des gens qui n'arrivent pas à trouver un assureur ! Je propose d'ailleurs que l'assurance habitation devienne obligatoire.
Quand vous vous assurez en ligne, vous pouvez être à peu près sûr de n'avoir affaire qu'à un courtier... Et le pauvre usager se débrouille pour savoir qui est réellement son assurance. Je reviendrai sur tous ces sujets en séance publique.
M. Richard Yung . - Je sais qu'il y a eu beaucoup d'hésitations autour du « fichier positif », ne serait-ce que pour des questions de libertés publiques. Il y a toujours des tentations d'accéder à de tels fichiers.
Qui va faire ce fichier ? C'est un investissement considérable et je doute qu'il soit mis à la charge de la Banque de France. Combien de temps cela va-t-il prendre pour le bâtir ? À quel coût ? Et puis, qui va payer ?
Par ailleurs, il y a deux bonnes mesures dans ce projet de loi. La première concerne la création d'une indication géographique protégée pour les produits industriels. Nous protégeons les produits gastronomiques avec les appellations d'origine et nous étendons ce type de protection.
La seconde porte sur les actions de groupe et c'est une très bonne chose.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Je présenterai un amendement pour que le président de l'ARJEL soit nommé après avis des commissions des finances. Et cette initiative sera couplée avec le dépôt d'une proposition de loi organique de François Marc. Nous alignons le droit sur ce qui existe pour d'autres autorités similaires.
Merci à François Trucy pour les éclairages qu'il m'a apportés et pour ses remarques. Marie-France Beaufils a bien souligné la question de l'addiction au jeu. Devant notre commission, Jean-François Vilotte, président de l'ARJEL, nous avait dit que, en matière d'addiction, la grande majorité des joueurs ne semblent pas concernés. La mise moyenne serait de 50 euros par mois, ce qui peut déjà représenter un budget pour certains foyers modestes.
Il y a une petite population de gros parieurs : 50 % des mises sont le fait de 1 % des joueurs. Nos inquiétudes étaient peut-être excessives car la donne n'a pas été bouleversée, mais nous devons rester attentifs.
S'agissant des crédits à la consommation, ce sont surtout les crédits renouvelables qui précipitent les familles dans le surendettement. Leurs taux, souvent très élevés, ont néanmoins baissé de 2 % avec la loi Lagarde.
En revanche, je pense que la réduction de huit à cinq ans des mesures de redressement risque de faire augmenter le coût du crédit. Et c'est la raison pour laquelle je vous proposerai une autre solution.
Sur le sujet des assurances, nous avons choisi de ne pas nous saisir de ces dispositions qui n'étaient pas d'abord financières. J'atteste que, parfois, il est difficile de trouver un assureur : nous pouvons en constater les effets ravageurs en matière automobile.
En ce qui concerne le « fichier positif », je rappelle que le FICP concerne 2,5 millions de personnes et il comprend un taux d'erreur sur les identités des personnes de 7 % ! C'est beaucoup. C'est pourquoi, dans les amendements que je proposerai, je pose des questions - peut-être un peu basiques - sur la construction même du fichier : sa conception et son fonctionnement au quotidien. Au fond, si le principe en est adopté, on n'est pas vraiment sortis de la préfiguration prévue par la loi Lagarde. Nous n'avons pas beaucoup avancé. Je souhaiterais que les parlementaires soient les plus informés possible. Nous ne pouvons pas accepter un système qui contienne autant d'erreurs. À ce titre, nous devons être très clairs sur l'identifiant.
La Banque de France serait le garant de ce fichier. Dispose-t-elle d'un savoir-faire ? Je n'en suis pas sûre et j'ai déjà constaté que certaines administrations manquent d'expérience en la matière, par exemple lorsque je travaillais sur les titres sécurisés.
En tout état de cause, ce fichier n'a de sens que s'il est tenu à jour en permanence. Voilà les questions centrales que je vous ferai partager plus avant avec mes amendements.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DE LA RAPPORTEURE
Article 18 D
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Avant de vous présenter l'amendement n° 1, je voudrais faire un rappel du dispositif et de la position des députés. Lorsqu'un dossier de surendettement est déclaré recevable par la commission départementale, deux principales voies peuvent être suivies.
Si le débiteur ne présente aucune capacité de remboursement, il est orienté en « procédure de rétablissement personnel » (PRP), qui est une sorte de « faillite civile » conduisant à un effacement des dettes.
Si le débiteur présente des capacités de remboursement, la commission cherche à établir un plan de remboursement accepté par les créanciers et par le débiteur, éventuellement avec des annulations d'intérêts voire d'une partie du capital. S'il est impossible de mettre créancier et débiteur d'accord, la commission peut imposer des mesures ou les recommander au juge.
Dans tous les cas, que les mesures soient négociées dans le cadre d'un plan amiable ou imposées, leur durée maximale est aujourd'hui de huit ans. Cette durée était de dix ans avant la loi Lagarde de 2010.
Les députés ont souhaité abaissé cette durée à cinq ans. Une réduction aussi importante aura des conséquences néfastes sur les personnes surendettées, car leurs mensualités augmenteront.
De plus, les effacements de dette seront plus importants, soit une augmentation de 500 millions d'euros par an selon la Banque de France, impactant directement les créanciers, y compris les créanciers individuels ou bailleurs sociaux et les établissements de crédit, qui pourraient le compenser par une restriction sur la distribution du crédit.
L'objectif des députés est de faciliter le rebond des personnes surendettées, en soulignant que la durée maximale est plus longue en France que chez nos voisins, mais je souligne deux éléments. D'une part, la procédure française de surendettement est très spécifique et protectrice des débiteurs (gratuité, préservation d'un reste à vivre, absence de vente du véhicule, etc.). D'autre part, il est désormais possible, au bout de quelques années de remboursement, de bénéficier de microcrédits sociaux.
C'est pourquoi je vous propose un amendement n° 1 pour ramener cette durée maximale non à huit ans, mais à sept ans, ce qui permet de répondre au souci légitime d'une durée de remboursement qui ne soit pas trop longue, sans bouleverser l'équilibre général comme le ferait la réduction à cinq ans.
Cela permet également de réintégrer la durée des éventuels moratoires, pour que tous les débiteurs surendettés soient traités de façon équitable.
M. Philippe Marini, président . - C'est une cote mal taillée ?
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Peut-être, mais suivre la position des députés sans bien en mesurer l'impact me paraitrait hasardeux.
M. Roger Karoutchi . - Je suis plutôt d'accord avec l'amendement, mais pourquoi l'Assemblée nationale a-t-elle accepté cette réduction de huit ans à cinq ans, qui augmente mécaniquement les mensualités ? Il doit bien y avoir une raison.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Dans les arguments échangés, il s'agissait d'aligner la durée sur celle de certains de nos voisins européens.
M. Jean-Pierre Caffet . - Nos collègues députés ont en effet procédé à une comparaison avec l'Allemagne, où la procédure prévoit une durée de cinq ans car les créanciers peuvent faire vendre le bien du débiteur. Or tel n'est pas le cas en France, donc l'analogie était factice.
L'amendement n° 1 est adopté.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 2 vise à préciser que la réduction de la durée des plans ne s'applique aux dossiers de surendettement en cours de traitement que si les mesures de traitement ne sont pas encore mises en oeuvre. En effet, dans le cas contraire, l'équilibre de nombreux dossiers serait remis en cause en cours de procédure avec, notamment, une réduction brutale du reste à vivre pour les ménages surendettés.
L'amendement n° 2 est adopté.
Article 18
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 3 est rédactionnel.
L'amendement n° 3 est adopté.
Article 19 et article additionnel après l'article 19
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 4 ainsi que l'amendement n° 5, qui porte article additionnel après l'article 19, sont importants. L'Assemblée nationale a souhaité réduire de deux à un an ce qu'on appelle le « délai Chatel », au terme duquel un crédit renouvelable inutilisé est automatiquement résilié.
En clair, à moins de renvoyer une demande signée, les consommateurs qui ne se sont pas servis de leur compte pendant un an verront leur carte résiliée et perdront tous les avantages qui y sont associés. Si, par la suite, ils souhaitent effectuer un achat à crédit, ils seront obligés de soumettre à nouveau un dossier complet.
Ce délai avait déjà été abaissé par la loi Lagarde de trois à deux ans, entraînant la suppression de plusieurs millions de comptes de crédit chaque année.
En matière de lutte contre le surendettement, le bilan est cependant plus mitigé, dans la mesure où ne sont visés que les consommateurs qui, précisément, n'ont pas recours de manière régulière au crédit renouvelable.
Ces consommateurs risquent en revanche d'être freinés dans leurs achats de biens durables, ceux que justement on n'achète pas tous les jours et pour l'acquisition desquels le crédit a une vraie utilité. L'impact de la résiliation automatique au bout d'un an sera donc particulièrement négatif pour les enseignes de distribution, déjà très fragilisées par la crise et dont certaines ont déjà annoncé des plans sociaux.
Je suis donc d'avis de maintenir le délai actuel de deux ans.
Pour autant, je crois qu'il faut effectivement traiter le problème des consommateurs incités à ouvrir des comptes de crédit renouvelable dont ils n'ont pas l'usage, à la seule fin de bénéficier d'avantages promotionnels.
Pour cela, je vous propose un dispositif complet en deux amendements. Le premier, l'amendement n° 4, revient sur la réduction du délai Chatel adoptée par l'Assemblée nationale mais prévoit qu'au bout d'un an d'inactivité l'emprunteur reçoit une proposition de résiliation de sa carte de crédit et de basculement vers un programme d'avantages promotionnels sans crédit. L'objectif du second amendement, l'amendement n° 5, est de traiter le problème à la source. Il s'agirait non pas d'interdire les cartes liées, qui peuvent être utiles, mais d'obliger les enseignes à disposer, à côté de la carte liée, d'un programme de fidélité sans crédit : le consommateur doit avoir la possibilité d'adhérer à un programme d'avantages promotionnels sans souscrire de crédit. Pour une pleine effectivité de cette mesure, ce programme devra être proposé en même temps que l'offre de crédit et devra être mentionné par toute publicité faisant référence aux avantages promotionnels associés à l'ouverture d'un crédit.
Mme Marie-France Beaufils . - Je me demande cependant si cette modification de l'Assemblée nationale ne permet pas aux personnes recherchant un crédit de bien mesurer les conditions de leur engagement et de vérifier le taux du nouveau crédit. Aussi, dans le doute, je m'abstiendrai.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Le problème que nous devons traiter est d'éviter que les personnes soient tentées de souscrire un crédit pour rembourser un crédit précédent, ce qui n'est pas le cas ici.
Les amendements n° 4 et 5 sont adoptés.
Article 19 octies A
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 6 a pour objet de supprimer la précision selon laquelle la documentation relative à la mobilité bancaire doit être « appropriée et facilement accessible », car elle n'est pas du niveau législatif, d'autant que le dernier alinéa renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de définir les modalités d'application de l'article.
L'amendement n° 6 est adopté.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 7 a pour objet de préciser que le service d'aide à la mobilité est proposé par la banque d'arrivée gratuitement et sans condition.
L'amendement n° 7 est adopté.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 8 a pour objet d'obliger l'établissement d'arrivée à communiquer, dans un délai de cinq jours ouvrés, les coordonnées du nouveau compte bancaire aux émetteurs de virements, et non aux seuls émetteurs de prélèvements, comme prévu dans le texte issu de l'Assemblée nationale.
En effet, il semble essentiel de s'assurer que certains virements, notamment de l'employeur, de la CAF ou des mutuelles, soient immédiatement redirigés vers le nouveau compte.
Par coordination, il étend également aux émetteurs de virements l'obligation de respecter un délai défini par décret en Conseil d'État pour prendre en compte le changement de compte.
L'amendement n° 8 est adopté.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 9 a pour objet de supprimer la mention selon laquelle il est interdit à la banque de facturer des frais pour des incidents de fonctionnement causés par une erreur de sa part. Cette précision est superflue, car elle résulte déjà du droit commun de la responsabilité contractuelle.
L'amendement n° 9 est adopté.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 10 est rédactionnel.
L'amendement n° 10 est adopté.
Article 19 octies
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Les alinéas 5 et 6 de cet article ne sont pas compréhensibles. Ce qui se conçoit bien s'énonce clairement, c'est pourquoi je vous propose, par cet amendement n° 11, de les supprimer.
L'amendement n° 11 est adopté.
Article 19 nonies
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 12 vise à préciser que le rapport sur le micro-crédit social s'appuie sur les travaux des organismes existants, l'observatoire de la microfinance et l'observatoire de l'inclusion bancaire.
M. Philippe Marini, président . - Qu'attendons-nous de ce rapport ?
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Des propositions, afin de faire évoluer d'autres textes en la matière.
L'amendement n° 12 est adopté.
Article 22 bis
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 13 est rédactionnel.
L'amendement n° 13 est adopté.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 14 vise à préciser que, s'agissant des personnes qui se portent caution - cela est rare en crédit à la consommation mais peut arriver -, la consultation du registre est facultative et ne peut se faire qu'avant l'octroi du crédit à la consommation.
M. Philippe Marini, président . - Pourquoi cette précision ?
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Il s'agit d'éviter une nouvelle consultation au moment du renouvellement.
L'amendement n° 14 est adopté.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Avec l'amendement n° 15, il s'agit de préciser que les informations inscrites dans le registre ne portent que sur les emprunteurs et non sur les personnes qui se portent caution.
L'amendement n° 15 est adopté.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 16 porte sur les frais de fonctionnement. Le coût global du registre des crédits aux particuliers est estimé à un total de 15 à 20 millions d'euros en investissement et de 30 à 35 millions d'euros en fonctionnement annuel.
Afin d'assurer le financement du registre par les établissements de crédit, qui en sont les premiers bénéficiaires, et d'éviter un financement par subvention publique à destination de la Banque de France en provenance de l'Etat, le présent amendement vise à préciser que ce coût est pris en charge par une tarification de la consultation individuelle par les établissements.
M. Philippe Marini, président . - Je suppose que le texte indique qui tient le registre ?
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Oui, il est tenu sous la responsabilité de la Banque de France.
M. Philippe Marini, président . - La tarification de la consultation renchérira le coût du crédit puisque rien n'est gratuit.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Mais il est précisé dans mon amendement que ce coût ne pourra être répercuté sous forme de frais.
M. Philippe Marini, président . - Cela sera répercuté autrement. En tout cas, il est étonnant que sur cette question de « fichier positif », les clivages transcendent les partis comme les organisations représentatives.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - En effet, ces divergences perdurent. Certains sont très réticents pour des raisons de protection des données ; d'autres, très favorables car cela permettrait de régler en amont les problèmes évoqués précédemment, comme le délai Châtel. La commission des lois y est très attentive, car il s'agit de recenser 12 millions de personnes, avec des problèmes évidents de confidentialité et de fiabilité.
M. Philippe Marini, président . - Dans mon souvenir, la commission des finances n'avait pas de conviction particulière.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Plus qu'une affaire de conviction, il s'agit en effet, pour notre commission, d'adopter une approche pragmatique et de déterminer clairement qui en assume le coût et de préciser les modalités de mise en place.
L'amendement n° 16 est adopté.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 17 interdit aux établissements de crédit de recourir au registre à d'autres fins que la vérification de la solvabilité des emprunteurs ou la gestion des risques, en particulier à des fins de prospection commerciale.
M. Philippe Marini, président . - Cet amendement substantiel devrait permettre de rassurer certains groupes.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Je n'en suis pas sûre car, comme vous le souligniez, les oppositions transcendent les partis.
L'amendement n° 17 est adopté.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 18 vise à instaurer une actualisation quotidienne des données déclarées par les établissements de crédit.
L'amendement n° 18 est adopté.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 19 vise à préciser que le registre indique, le cas échéant, qu'un crédit a été souscrit par plusieurs emprunteurs, ce qui peut notamment être le cas des couples.
L'amendement n° 19 est adopté.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 20 est un amendement rédactionnel.
L'amendement n° 20 est adopté.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 21 est de conséquence avec l'amendement n° 1 que nous avons déjà adopté.
L'amendement n° 21 est adopté.
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 22 vise à prévoir, conformément à la recommandation du comité de préfiguration présidé par Emmanuel Constans, que l'identifiant spécifique utilisé est dérivé du NIR. Afin de donner toutes les garanties de confidentialité et de cloisonnement des fichiers, le NIR devra être détruit par les établissements de crédit dès la décision de refus de crédit ou, si le crédit est accordé, la création de l'identifiant spécifique. La CNIL est très réservée sur l'utilisation du NIR, mais soyons pragmatiques : il faut que chacun puisse connaître son identifiant, ce qui est le cas du NIR grâce à la carte Vitale.
M. Philippe Marini, président . - Le Gouvernement donnera-t-il un avis favorable ?
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - En tout cas, je souhaite qu'il précise comment il compte travailler pour mettre en place cet identifiant et en assurer la fiabilité.
L'amendement n° 22 est adopté.
Article additionnel après l'article 72 quater
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 23 a pour objet d'assurer que les commissions des finances des deux assemblées émettent un avis public sur la nomination du président de l'ARJEL.
M. Philippe Marini, président . - Il faudra donc un texte organique pour compléter ce dispositif...
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Je présenterai ce texte organique avec le rapporteur général.
M. Philippe Marini , président. - ... dans les mêmes conditions que pour la création de la banque publique d'investissement (BPI).
L'amendement n° 23 est adopté.
M. Philippe Marini, président . - Mais avez-vous déposé un amendement sur la parité au sein de l'ARJEL ?
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - Pas à ce stade. Je vous propose, à vous ou François Trucy, de le faire pour la séance.
Article 72 sexies
Mme Michèle André, rapporteure pour avis . - L'amendement n° 24 est un amendement de précision.
L'amendement n° 24 est adopté.
M. Philippe Marini, président . - L'ensemble des amendements de notre rapporteure ont été adoptés et seront donc soumis à la commission des affaires économiques.
M. François Trucy . - Le texte arrivant en discussion en septembre prochain, pourrons-nous déposer des amendements dit « extérieurs » ?
M. Philippe Marini, président . - Naturellement, le délai sera ouvert. Pour conclure, nous allons donner un avis sur les articles entrant dans le champ de la saisine de notre commission.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie, tels que modifiés et complétés par ses amendements.
Nous donnons mandat à la rapporteure de redéposer, en vue de l'examen du projet de loi en séance publique, les amendements que la commission des affaires économiques n'aurait pas adoptés et intégrés à son texte.
Il en est ainsi décidé.