EXAMEN DES ARTICLES
Article 3 (article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales) - Désignation des collectivités chefs de file
Objet : cet article établit des collectivités chefs de file, chargées d'organiser les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice de certaines compétences.
I. Le droit en vigueur
La révision constitutionnelle de 2003 a introduit, à l'article 72 de la Constitution, la disposition selon laquelle « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune . »
Dans sa décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat, le Conseil constitutionnel a précisé la portée de cette mesure, en indiquant que cette disposition autorisait la collectivité concernée, généralement appelée collectivité chef de file, à « organiser » les modalités de l'action commune mais non à les « déterminer ». Loin de se substituer aux autres collectivités, la collectivité chef de file a pour rôle de coordonner leurs interventions.
Il s'agit, dans les faits, de tirer les conséquences de la multiplication des interventions des collectivités dans certains domaines, qu'explique notamment l'impossibilité de réserver l'exercice de certaines compétences à une seule catégorie de collectivités. La compétence de développement économique, par exemple, est liée aux politiques d'aménagement de l'espace menées par le bloc communal, aux politiques d'insertion mises en oeuvre par les départements, et aux politiques de formation dont la responsabilité revient aux régions. Il est donc légitime que l'ensemble de ces collectivités jouent un rôle dans ce domaine. Ainsi, l'aide au développement économique a été « considérée [par le législateur de 1982] plus que toute autre, comme une compétence inhérente à la légitimité de chaque collectivité de maîtriser le développement de son territoire », comme l'a constaté la Cour des comptes dans son rapport de 2007 sur « Les aides des collectivités territoriales au développement économique », auquel renvoie le rapport de MM. Fichet et Mazars sur les collectivités territoriales et le développement économique 6 ( * ) , réalisé au nom de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation.
Cette multiplication des acteurs n'est toutefois pas sans inconvénients pour l'action publique, puisqu'elle exige des efforts de coordination conséquents afin de garantir la cohérence des différentes interventions et de renforcer leur efficacité. Il revient au chef de file d'organiser cette nécessaire coordination.
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a utilisé cette possibilité dans deux domaines, le développement économique et l'action sociale .
L'article L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales énonce ainsi que « la région coordonne sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous réserve des missions incombant à l'Etat » , tandis que l'article L. 121-1 du code de l'action sociale dispose que « le département définit et met en oeuvre la politique d'action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l'Etat, aux autres collectivités territoriales ainsi qu'aux organismes de sécurité sociale. Il coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent ». Dans ce domaine, outre les départements, le bloc communal conduit un certain nombre d'actions, au moyen des centres communaux ou intercommunaux d'action sociale (L. 123-4 et suivants du code de l'action sociale), des établissements à caractère social ou médico-social (centres d'accueil des enfants, foyers destinés aux personnes âgées...), des missions locales, des plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE) et des maisons de l'emploi... Les régions interviennent également, notamment financièrement. C'est la raison pour laquelle il avait été jugé utile de désigner une collectivité responsable de la coordination des collectivités.
II. Les dispositions du projet de loi
L'article 3 du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l' article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales.
Cet article, issu de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, permettait à la région et aux départements de conclure un schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services. Il faisait également référence à la conférence des exécutifs, introduite par la loi de 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. La nouvelle rédaction de l'article L. 1111-9 en entraîne de fait la suppression.
Le nouvel article L. 1111-9 propose de déterminer des collectivités chefs de file dans des domaines de compétences particuliers . Chaque chef de file est chargé d'organiser, en cette qualité, « les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics » pour l'exercice des compétences concernées. A part l'apparition du terme de « chef de file », cette formulation reprend les termes de l'article 72 de la Constitution.
Le I dispose que la région est chef de file pour l'exercice des compétences relatives au développement économique et à l' organisation des transports.
Le II prévoit que le département est chef de file pour l'exercice des compétences relatives à l' action sociale et au développement social , à l' autonomie des personnes , au tourisme , à l' aménagement numérique et à la solidarité des territoires .
Enfin, le III énonce que la commune , ou l' EPCI à fiscalité propre auquel elle a transféré ses compétences , est chef de file pour l'exercice des compétences relatives à la qualité de l'air et à la mobilité durable .
III. Les modifications apportées par la commission des lois
Pour les régions, la commission des lois a ajouté l'aménagement et le développement durable des territoires, le développement touristique et l'innovation à la liste des compétences pour lesquelles la région est chef de file. Elle a par ailleurs remplacé le terme d' « organisation des transports » par celui de « complémentarité entre les modes de transport » .
Ainsi, les régions auraient la qualité de chef de file pour l'exercice des compétences relatives à l'aménagement et au développement durable du territoire, aux développements économique et touristique, à l'innovation et à la complémentarité entre les modes de transports.
Pour les départements, elle a reformulé la référence à l'action sociale, en remplaçant les termes d' « action sociale et de cohésion sociale » par ceux d' « action sociale et de développement social » . Par coordination, elle a supprimé la référence au tourisme, dont elle a confié le chef de filât aux régions.
Les départements seraient donc chefs de file pour l'exercice des compétences relatives à l'action sociale et à la cohésion sociale, à l'autonomie des personnes, à l'aménagement numérique et à la solidarité des territoires.
Pour le bloc communal , elle a supprimé la responsabilité de chef de en matière de « qualité de l'air » et de « mobilité durable », mais leur a attribué ce rôle pour l'accès aux services publics de proximité, le développement local, entendu comme la promotion de l'artisanat et du commerce de proximité et l'aménagement de l'espace.
Enfin, elle a complété l'article par un paragraphe IV, qui précise que les modalités de l'action commune des collectivités dans ces domaines de compétences sont définies par la conférence territoriale de l'action publique créée à l'article 4.
IV. La position de votre commission
Votre commission salue les modifications apportées par la commission des lois.
Pour les régions, il semblait effectivement légitime et nécessaire de rajouter l'aménagement et le développement durable du territoire . Les régions jouent en effet déjà un rôle majeur en ce sens. Elles sont par exemple chargées de l'élaboration du schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire, anciennement appelé schéma régional d'aménagement et de développement du territoire 7 ( * ) , en y associant les autres collectivités. Si la portée de ce schéma est inégale selon les territoires, il a contribué au développement d'une expertise et d'un savoir-faire des régions en matière d'aménagement du territoire.
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Le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) Créé par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, le SRADDT fixe les orientations fondamentales, à moyen terme, du développement durable du territoire régional. Il définit notamment les principaux objectifs relatifs à la localisation des grands équipements, des infrastructures et des services d'intérêt général qui doivent concourir au sein de la région au maintien d'une activité de service public dans les zones en difficulté ainsi qu'aux projets économiques porteurs d'investissements et d'emplois, au développement harmonieux des territoires urbains, périurbains et ruraux, à la réhabilitation des territoires dégradés et à la protection et la mise en valeur de l'environnement, des sites, des paysages et du patrimoine naturels et urbains en prenant en compte les dimensions interrégionale et transfrontalière. Il est élaboré et approuvé par le conseil régional après avis des conseils généraux des départements concernés et du conseil économique, social et environnemental régional (CESER). Les départements, les agglomérations, les pays, les parcs naturels régionaux et les communes chefs-lieux de département ou d'arrondissement, les communes de plus de 20 000 habitants et les groupements de communes compétents en matière d'aménagement ou d'urbanisme, ainsi que les représentants des activités économiques et sociales, dont les organismes consulaires, sont associés à son élaboration. Avant son adoption motivée par le conseil régional, le projet de schéma régional, assorti des avis des conseils généraux des départements concernés et de celui du CESER ainsi que des observations formulées par les personnes associées à son élaboration, est mis, pour consultation, à la disposition du public pendant deux mois. |
Par ailleurs, dans le domaine du développement durable, les régions élaborent, conjointement avec l'Etat, le projet de schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie , après consultation des collectivités territoriales concernées et de leurs groupements.
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Le schéma régional du climat, de l'air et
de l'énergie
Ce schéma fixe, à l'échelon du territoire régional et à l'horizon 2020 et 2050 : 1° Les orientations permettant d'atténuer les effets du changement climatique et de s'y adapter, conformément à l'engagement pris par la France, à l'article 2 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, de diviser par quatre ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050, et conformément aux engagements pris dans le cadre européen. A ce titre, il définit notamment les objectifs régionaux en matière de maîtrise de l'énergie ; 2° Les orientations permettant, pour atteindre les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1, de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ou d'en atténuer les effets. A ce titre, il définit des normes de qualité de l'air propres à certaines zones lorsque les nécessités de leur protection le justifient ; 3° Par zones géographiques, les objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre, renouvelable et de récupération et en matière de mise en oeuvre de techniques performantes d'efficacité énergétique telles que les unités de cogénération, notamment alimentées à partir de biomasse, conformément aux objectifs issus de la législation européenne relative à l'énergie et au climat. A ce titre, le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie vaut schéma régional des énergies renouvelables au sens du III de l'article 19 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. Un schéma régional éolien qui constitue un volet annexé à ce document définit, en cohérence avec les objectifs issus de la législation européenne relative à l'énergie et au climat, les parties du territoire favorables au développement de l'énergie éolienne. A ces fins, le projet de schéma s'appuie sur un inventaire des émissions de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre, un bilan énergétique, une évaluation du potentiel énergétique, renouvelable et de récupération, une évaluation des améliorations possibles en matière d'efficacité énergétique ainsi que sur une évaluation de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé publique et l'environnement menés à l'échelon de la région et prenant en compte les aspects économiques ainsi que sociaux. |
La région élabore également, conjointement avec l'Etat, un schéma régional de cohérence écologique , en association avec le comité régional « trames verte et bleue » créé dans chaque région qui comprend des représentants des collectivités territoriales concernées et de leurs groupements. Ce schéma, prévu à l'article L. 371-3 du code de l'environnement, est destiné à préserver les espaces naturels et la biodiversité.
La confirmation de leur rôle en matière de développement économique et d'innovation va également de soi. S'agissant du tourisme, un débat a eu lieu en commission sur cette nouvelle répartition. Votre rapporteur y est favorable, pour plusieurs raisons. Tout d'abord, la promotion des richesses culturelles et naturelles de nos territoires se fait aujourd'hui, pour une large part, à l'échelon régional. Ensuite, cette compétence n'est pas sans lien avec celle du développement économique. Enfin, l'octroi du chef de filât aux régions n'a aucunement pour objet de déposséder les départements de cette compétence, mais simplement de coordonner leurs interventions.
Votre commission approuve également la nouvelle rédaction de la référence aux transports. Elle reprend les termes employés pour définir l'objet du schéma régional des infrastructures de transport (SRIT), qui constitue le volet « transports » du SRADDT. Il est élaboré par la région, en association avec l'Etat, dans le respect des compétences des départements, et en concertation avec les communes ainsi que leurs groupements. L'article L. 1213-3 du code des transports indique qu'il a « pour objectif prioritaire de rendre plus efficace l'utilisation des réseaux et des équipements existants et de favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les opérateurs, en prévoyant la réalisation d'infrastructures nouvelles lorsqu'elles sont nécessaires. Il détermine, selon une approche intégrant les différents modes de transport et leur combinaison, les objectifs des services de transport offerts aux usagers, les modalités de leur mise en oeuvre ainsi que les critères de sélection des actions qu'il préconise. »
Pour les départements , le rôle de chef de file en matière d'action sociale allait de soi. S'agissant de la solidarité des territoires, ce choix semble judicieux dans la mesure où le département est certainement le plus à même de prendre en compte les problématiques spécifiques des espaces interstitiels et ruraux, au-delà du champ des intercommunalités les plus importantes . Votre commission n'a pas non plus remis en cause le choix de leur confier le rôle de chef de file en matière d'aménagement numérique.
Pour le bloc communal , votre commission se félicite de la suppression des références à la qualité de l'air et à la mobilité durable, qui avaient suscité, à juste titre, de vives réactions. Si les intercommunalités les plus importantes jouent un rôle fondamental dans ce domaine, il en est autrement des petites communes rurales. Il existe par ailleurs déjà un schéma du climat, de l'air et de l'énergie au niveau régional. S'agissant de la mobilité durable, son articulation avec le chef de filât des régions ainsi qu'avec les responsabilités propres des autorités organisatrices des transports paraissaient peu claires.
Votre commission est donc satisfaite de l'attribution au bloc communal, qui inclut les communes mais aussi les EPCI à fiscalité propre, de la responsabilité de chef de file pour les compétences relatives à l'accès aux services publics de proximité, au développement local et à l'aménagement de l'espace.
La définition des modalités de l'action commune des collectivités au sein de la conférence territoriale lui apparaît, enfin, logique compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification, tel qu'il résulte du texte de la commission des lois.
Article 4 (article L. 1111-9-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Conférence territoriale de l'action publique
Objet : cet article met en place, dans chaque région, une conférence territoriale de l'action publique, afin de favoriser la coordination des politiques publiques territoriales.
I. Le droit en vigueur
La loi de 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a instauré la conférence des exécutifs , instance de concertation entre la région et les départements chargée d'étudier et débattre de tous sujets concernant l'exercice de compétences pour lesquelles une concertation est prévue par la loi et de tous domaines nécessitant une harmonisation entre les deux niveaux de collectivités. Leur création s'inspirait des instances de concertation informelles mises en place dans certains territoires.
Sa composition a été élargie à l'occasion de la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 . Outre le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux, les présidents des communautés urbaines et les présidents des communautés d'agglomération, elle inclut désormais les présidents des conseils de métropoles ainsi qu'un représentant par département des communautés de communes. Elle se réunit à l'initiative du président du conseil régional au moins une fois par an.
Plusieurs rapports du Sénat ont relevé le succès inégal de ce dispositif. Comme le mentionnait le rapport « Faire confiance à l'intelligence territoriale » d'Yves Krattinger et Jacqueline Gourault 8 ( * ) , certains territoires en ont tiré un profit évident. L' « exemple réussi » du « Breizh 15 » ou « B 15 » mis en place en Bretagne, et désormais élargi à seize collectivités, est, par exemple, souvent cité. Le rapport réalisé par Jacqueline Gourault et Didier Guillaume sur le dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales 9 ( * ) est parvenu à la même conclusion.
Mais il est des territoires où les collectivités n'ont pas perçu l'intérêt d'un tel dispositif ou réussi à s'entendre pour le faire vivre. C'est la raison pour laquelle ces deux rapports ont proposé de les institutionnaliser davantage.
II. Les dispositions du projet de loi
Les dispositions relatives aux conférences des exécutifs sont supprimées par l'article 3 du projet de loi.
L'article 4 introduit un nouvel article dans le code général des collectivités territoriales, l'article L. 1111-9-1. Il met en place, dans chaque région, une conférence territoriale de l'action publique (CTAP) , constituée de deux formations :
- la première associant l'Etat et les collectivités territoriales, ainsi que les EPCI à fiscalité propre ;
- la seconde composée uniquement des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre.
Le paragraphe II de l'article indique que la formation associant l'Etat et les collectivités territoriales :
1° Peut émettre un avis sur les schémas régionaux ou départementaux régissant l'exercice des compétences des collectivités territoriales , lorsque ces schémas sont soumis à approbation par l'État ;
2° Émet un avis sur la candidature de toute collectivité à l'exercice, dans le cadre d'une délégation de compétence , de certaines compétences dévolues à une collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie ou de compétences relevant de l'État. Cet avis est transmis au ministre chargé des collectivités territoriales, par le préfet de région, avec ses observations ;
3° Peut être consultée par la commission consultative sur l'évaluation des charges sur les conditions des transferts de compétence entre l'État et les collectivités territoriales ;
4° Débat de toute question relative à la coordination entre collectivités territoriales appartenant à des catégories différentes et entre des collectivités territoriales et l'État ;
5° Fournit au Haut conseil des territoires, sur demande de celui-ci, des analyses des politiques publiques locales.
Elle propose également la transmission au Haut Conseil des territoires , par le préfet de région, des saisines que tout élu peut formuler.
Pour la seconde formation, le paragraphe III prévoit que celle-ci :
1° Concourt à l'élaboration du pacte de gouvernance territoriale prévu à l'article L. 1111-9-2 (article 5 du projet de loi) ;
2° Peut émettre un avis sur les schémas régionaux ou départementaux régissant l'exercice des compétences des collectivités territoriales , lorsque ces schémas ne sont pas soumis à approbation par l'État .
Lorsqu'elle est saisie pour avis, la conférence territoriale de l'action publique dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé émis.
La composition de la conférence territoriale de l'action publique est déterminée au paragraphe V. Elle comprend :
- le président du conseil régional ;
- les présidents des conseils généraux ;
- les présidents des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants ;
- un représentant par département des communautés de communes de moins de 50 000 habitants, élu par les présidents des organes délibérants en leur sein ;
- les maires des communes de plus de 50 000 habitants ;
- les maires des communes chefs-lieux des départements lorsque leur population est inférieure à 50 000 habitants ;
- trois représentants des maires de communes de moins de 50 000 habitants pour chaque département ;
- dans sa formation associant l'Etat et les collectivités territoriales, le préfet de région ainsi que les préfets de département. Le préfet de région peut toutefois assister, à sa demande, aux réunions de la formation constituée des collectivités territoriales uniquement.
Cette composition fait l'objet d'adaptations pour les territoires d'outre-mer.
La conférence peut associer à ses travaux des organismes ne figurant pas dans cette liste. Elle peut solliciter l'avis du conseil économique, social, et environnemental régional (CESER) , celui des services de l'Etat désignés par le préfet de région, et avec son accord, l'avis des établissements publics de l'Etat .
Sa présidence revient au préfet de région et au président du conseil régional , lorsqu'il s'agit de la première formation, et au président du conseil régional seul, dans le second cas. Le(s) président(s) fixe(nt) l'ordre du jour des réunions. Chaque membre peut y proposer l'inscription des points complémentaires relevant de sa compétence. Le préfet de région est destinataire de l'ordre du jour de la formation de la conférence réservée aux collectivités.
III. Les modifications apportées par la commission des lois
La commission des lois a complètement revu la rédaction de cet article. Il prévoit désormais que la conférence territoriale de l'action publique donne des avis sur tous les sujets relatifs à l'exercice des compétences et toutes les politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre différents niveaux de collectivités territoriales et de leurs groupements. Elle peut débattre de tous sujets présentant un intérêt local.
Sa composition a été réduite, puisqu'elle comporte désormais :
- le président du conseil régional ;
- les présidents des conseils généraux ;
- les présidents des conseils de métropole ;
- les présidents des conseils de communauté urbaine ;
- un représentant des communautés d'agglomération par département ;
- un représentant des communautés de communes par département ;
- un représentant des communes de plus de 50 000 habitants par département ;
- un représentant des communes de moins de 50 000 habitants par département.
La conférence territoriale de l'action publique organise librement ses travaux . Elle peut y associer le représentant de l'État dans la région ou les représentants de l'État dans le ou les départements concernés, ainsi que tout élu ou organisme non représenté. Elle peut solliciter l'avis de toute personne ou de tout organisme.
Enfin, au sein de la conférence territoriale de l'action publique, les collectivités territoriales et leurs groupements organisent, par convention, les modalités de leur action commune pour l'exercice des compétences pour lesquelles des chefs de file ont été désignés.
IV. La position de votre commission
Le dispositif adopté par la commission des lois a considérablement gagné en clarté et en souplesse par rapport au texte initial du Gouvernement. Cette évolution a été particulièrement appréciée des membres de votre commission, qui craignaient l'apparition d'une nouvelle rigidité pour l'action publique territoriale.
La réduction du nombre des membres de la conférence territoriale a aussi été saluée, dans la mesure où elle répond à un objectif d'efficacité.
En revanche, votre commission a regretté l'insuffisante représentation des territoires ruraux au sein de ces conférences, considérant qu'un représentant des communes de moins de 50 000 habitants par département ne suffit pas à l'assurer.
C'est la raison pour laquelle elle a adopté un amendement qui vise à ajouter un représentant des communes rurales par département à la liste des membres de la conférence territoriale . Cet amendement reprend la définition des communes rurales posée à l'article D. 3334-8-1 du code général des collectivités territoriales. Il s'agit des communes de moins de 2 000 habitants ou des communes de moins de 5 000 habitants n'appartenant pas à une unité urbaine ou appartenant à une unité urbaine dont la population n'excède pas 5 000 habitants .
L'adoption de cet amendement aurait un impact limité sur le nombre de membres des conférences territoriales , puisqu'elle l'augmenterait de deux à huit personnes au maximum, ce dernier cas de figure se présentant dans seulement trois régions (Île-de-France, Midi-Pyrénées et Rhône-Alpes).
Les conseils économiques, sociaux, et environnementaux régionaux ont saisi votre rapporteur de leur souhait de faire partie, à titre consultatif, de la conférence territoriale. Néanmoins, il leur est apparu nécessaire de laisser une certaine souplesse aux territoires, compte tenu du nombre déjà important de membres destinés à y siéger. Le projet de loi précise en effet bien que la conférence peut associer à ses travaux, ou solliciter l'avis de tout élu ou organisme non représenté. Cela paraît suffisant : aux élus locaux, le cas échéant, d'en décider.
Votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article, tel qu'il résulte du texte de la commission des lois, sous réserve de l'amendement qu'elle vous soumet.
|
Nombre de membres des CTAP d'après le projet de loi initial |
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|
Nom de la région |
Nbre de PCR |
Nbre de PCG |
Nbre de présidents EPCI > 50 000 hbts |
Un représentant par dpt des CC < 50 000 hbts |
Nbre de maires des communes > 50 000 hbts |
Nbre de maires des communes chefs-lieux de dpts < 50 000 hbts |
Trois représentants par département des maires des communes < 50 000 hbts |
TOTAL |
|
|
Alsace |
1 |
2 |
4 |
2 |
3 |
0 |
6 |
18 |
|
|
Aquitaine |
1 |
5 |
15 |
5 |
4 |
3 |
15 |
48 |
|
|
Auvergne |
1 |
4 |
6 |
4 |
1 |
3 |
12 |
31 |
|
|
Bourgogne |
1 |
4 |
7 |
4 |
1 |
3 |
12 |
32 |
|
|
Bretagne |
1 |
4 |
13 |
4 |
5 |
1 |
12 |
40 |
|
|
Centre |
1 |
6 |
8 |
6 |
3 |
3 |
18 |
45 |
|
|
Champagne-Ardennes |
1 |
4 |
4 |
4 |
3 |
2 |
12 |
30 |
|
|
Corse |
1 |
2 |
2 |
2 |
1 |
1 |
6 |
15 |
|
|
Franche-Comté |
1 |
4 |
4 |
4 |
2 |
2 |
12 |
29 |
|
|
Languedoc-Roussillon |
1 |
5 |
10 |
5 |
5 |
2 |
15 |
43 |
|
|
Limousin |
1 |
3 |
2 |
3 |
2 |
2 |
9 |
22 |
|
|
Lorraine |
1 |
4 |
9 |
4 |
2 |
2 |
12 |
34 |
|
|
Midi-Pyrénées |
1 |
8 |
9 |
8 |
3 |
5 |
24 |
58 |
|
|
Nord Pas-de-Calais |
1 |
2 |
16 |
2 |
6 |
1 |
6 |
34 |
|
|
Basse-normandie |
1 |
3 |
3 |
3 |
1 |
2 |
9 |
22 |
|
|
Haute-Normandie |
1 |
2 |
7 |
2 |
3 |
0 |
6 |
21 |
|
|
Pays-de-la-Loire |
1 |
5 |
11 |
5 |
7 |
0 |
15 |
44 |
|
|
Picardie |
1 |
3 |
7 |
3 |
3 |
1 |
9 |
27 |
|
|
Poitou-Charentes |
1 |
4 |
9 |
4 |
3 |
1 |
12 |
34 |
|
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
1 |
6 |
20 |
6 |
12 |
2 |
18 |
65 |
|
|
Rhône-Alpes |
1 |
8 |
21 |
8 |
8 |
2 |
24 |
72 |
|
|
Ile-de-France |
1 |
8 |
49 |
8 |
40 |
2 |
24 |
132 |
|
|
TOTAL |
22 |
96 |
236 |
96 |
118 |
40 |
288 |
896 |
|
|
Effectifs des CTAP d'après les travaux de la commission des lois |
|||||||
|
Nom de la région |
Président du conseil régional |
Président du conseil général |
Président des conseils de métropoles (hypothèse : Paris, Lyon, Marseille, Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes, Strasbourg) |
Nombre de présidents EPCI > 50 000 habitants (= Communautés d'agglomération existantes ou potentielles) |
Présidents des conseils de communautés urbaines
|
Trois représentants par département
|
Total |
|
Alsace |
1 |
2 |
1 |
4 |
6 |
14 |
|
|
Aquitaine |
1 |
5 |
1 |
15 |
15 |
37 |
|
|
Auvergne |
1 |
4 |
6 |
12 |
23 |
||
|
Bourgogne |
1 |
4 |
7 |
1 |
12 |
25 |
|
|
Bretagne |
1 |
4 |
12 |
2 |
12 |
31 |
|
|
Centre |
1 |
6 |
8 |
18 |
33 |
||
|
Champagne-Ardenne |
1 |
4 |
4 |
12 |
21 |
||
|
Corse |
1 |
2 |
2 |
6 |
11 |
||
|
Franche-Comté |
1 |
4 |
4 |
12 |
21 |
||
|
Languedoc-Roussillon |
1 |
5 |
9 |
1 |
15 |
31 |
|
|
Limousin |
1 |
3 |
2 |
9 |
15 |
||
|
Lorraine |
1 |
4 |
9 |
1 |
12 |
27 |
|
|
Midi-Pyrénées |
1 |
8 |
1 |
9 |
24 |
43 |
|
|
Nord Pas-de-Calais |
1 |
2 |
1 |
15 |
3 |
6 |
28 |
|
Basse-Normandie |
1 |
3 |
3 |
2 |
9 |
18 |
|
|
Haute-Normandie |
1 |
2 |
6 |
1 |
6 |
16 |
|
|
Pays-de-la-Loire |
1 |
5 |
1 |
11 |
1 |
15 |
34 |
|
Picardie |
1 |
3 |
7 |
9 |
20 |
||
|
Poitou-Charentes |
1 |
4 |
9 |
12 |
26 |
||
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
1 |
6 |
2 |
18 |
2 |
18 |
47 |
|
Rhône-Alpes |
1 |
8 |
1 |
20 |
1 |
24 |
55 |
|
Île-de-France |
1 |
8 |
1 |
49 |
24 |
83 |
|
|
TOTAL |
22 |
96 |
9 |
229 |
15 |
288 |
659 |
Effectifs des CTAP proposés par la commission du développement durable
|
Nom de la région |
Président du conseil régional |
Président du conseil général |
Président des conseils de métropoles (hypothèse : Paris, Lyon, Marseille, Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes, Strasbourg) |
Nombre de présidents EPCI > 50000 hbts (= communautés d'agglomération existantes ou potentielles) |
Présidents des conseils de communautés urbaines (y compris futures) |
Trois représentants par département (un pour les communautés de communes, un pour les communes de - 50000 hbts et un pour les communes de + 50000 hbts) |
Un représentant par département des communes rurales |
TOTAL |
|
Alsace |
1 |
2 |
1 |
4 |
6 |
2 |
16 |
|
|
Aquitaine |
1 |
5 |
1 |
15 |
15 |
5 |
42 |
|
|
Auvergne |
1 |
4 |
6 |
12 |
4 |
27 |
||
|
Bourgogne |
1 |
4 |
7 |
1 |
12 |
4 |
29 |
|
|
Bretagne |
1 |
4 |
12 |
2 |
12 |
4 |
35 |
|
|
Centre |
1 |
6 |
8 |
18 |
6 |
39 |
||
|
Champagne-Ardenne |
1 |
4 |
4 |
12 |
4 |
25 |
||
|
Corse |
1 |
2 |
2 |
6 |
2 |
13 |
||
|
Franche-Comté |
1 |
4 |
4 |
12 |
4 |
25 |
||
|
Languedoc-Roussillon |
1 |
5 |
9 |
1 |
15 |
5 |
36 |
|
|
Limousin |
1 |
3 |
2 |
9 |
3 |
18 |
||
|
Lorraine |
1 |
4 |
9 |
1 |
12 |
4 |
31 |
|
|
Midi-Pyrénées |
1 |
8 |
1 |
9 |
24 |
8 |
51 |
|
|
Nord Pas-de-Calais |
1 |
2 |
1 |
15 |
3 |
6 |
2 |
30 |
|
Basse-Normandie |
1 |
3 |
3 |
2 |
9 |
3 |
21 |
|
|
Haute-Normandie |
1 |
2 |
6 |
1 |
6 |
2 |
18 |
|
|
Pays-de-la-Loire |
1 |
5 |
1 |
11 |
1 |
15 |
5 |
39 |
|
Picardie |
1 |
3 |
7 |
9 |
3 |
23 |
||
|
Poitou-Charentes |
1 |
4 |
9 |
12 |
4 |
30 |
||
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
1 |
6 |
2 |
18 |
2 |
18 |
6 |
53 |
|
Rhône-Alpes |
1 |
8 |
1 |
20 |
1 |
24 |
8 |
63 |
|
Ile-de-France |
1 |
8 |
1 |
49 |
24 |
8 |
91 |
|
|
TOTAL |
22 |
96 |
9 |
229 |
15 |
288 |
96 |
755 |
Article 5 (article L. 1111-9-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Pacte de gouvernance territoriale
Objet : cet article établit un pacte de gouvernance territoriale, composé de divers schémas d'organisation.
I. Le droit en vigueur
Comme on l'a vu, l'article L. 1111-9 du CGCT introduit par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 permettait à la région et aux départements de conclure un schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services, dans les six mois suivant l'élection des conseillers territoriaux, « afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire de la région et de rationaliser l'organisation des services des départements et des régions ».
Ce schéma devait déterminer les délégations de compétences de la région aux départements et des départements à la région, l'organisation des interventions financières respectives de la région et des départements en matière d'investissement et de fonctionnement des projets, ainsi que les conditions d'organisation et de mutualisation des services . Il devait porter au moins sur les compétences relatives au développement économique, à la formation professionnelle, à la construction, à l'équipement et à l'entretien des collèges et des lycées, aux transports, aux infrastructures, voiries et réseaux, à l'aménagement des territoires ruraux et aux actions environnementales. Il pouvait également concerner toute compétence exclusive ou partagée de la région et des départements.
II. Les dispositions du projet de loi
L'article 3 supprime les dispositions relatives aux schémas d'organisation des compétences et de mutualisation des services.
L'article 5 introduit un nouvel article dans le code général des collectivités territoriales, l'article L. 1111-9-2, afin de définir le pacte de gouvernance territoriale qui doit regrouper un ensemble de schémas d'organisation .
Ces schémas comportent des objectifs en matière de rationalisation des interventions publiques. Ils déterminent, dans le champ de compétence concerné :
a - les délégations de compétences entre collectivités 10 ( * ) telles que prévues par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 (article L. 1111-8 du CGCT) ;
b - les créations de services communs tels que prévus par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 (article L. 5111-1-1 du CGCT) ;
c - les modalités de la coordination, de la simplification et de la clarification des interventions financières des collectivités territoriales .
Ils sont débattus l'année suivant le renouvellement général des conseils régionaux.
La région et le département élaborent un projet de schéma d'organisation pour chacun des domaines de compétence pour lesquels ils sont chefs de file. Ils peuvent également en élaborer pour des compétences que la loi leur attribue à titre exclusif.
Dans les autres domaines de compétence, la conférence territoriale de l'action publique peut habiliter une collectivité territoriale ou un EPCI à fiscalité propre à élaborer un schéma d'organisation relatif à une compétence déterminée.
La liste des projets de schémas d'organisation et leurs objectifs de rationalisation des interventions publiques sont débattus en conférence territoriale, dans le cadre de sa formation réservée aux collectivités territoriales et aux EPCI à fiscalité propre.
Le préfet de région porte à la connaissance des membres de la conférence territoriale et des collectivités qui ont fait connaître leur intention d'élaborer un projet de schéma d'organisation les informations nécessaires au respect des intérêts nationaux dans la région ou utiles à la modernisation de l'action publique. A sa demande, il les présente au cours d'une réunion de la conférence territoriale.
Chaque projet de schéma d'organisation est débattu au sein de la conférence territoriale de l'action publique. Le débat donne lieu à un compte-rendu qui recense les positions de chacun des membres de la conférence.
Les schémas débattus sont transmis par le président du conseil régional au préfet de région, aux collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre de la région.
Les collectivités territoriales et EPCI appelés à prendre l'une des mesures mentionnées aux a, b ou c, sont consultés par la collectivité en charge d'élaborer le projet de schéma. Une fois le schéma transmis par le président du conseil régional, ces collectivités se prononcent sur son approbation dans un délai de trois mois. Le schéma s'impose à celles qui l'ont approuvé. Celles qui ne l'ont pas approuvé dans ce délai ne peuvent bénéficier, pour une même opération, d'un cumul de subventions d'investissement ou de fonctionnement de la région et d'un département , sauf si cette opération est inscrite en contrat de projet Etat-régions (CPER).
Dans les domaines de compétence dont la région et le département sont chefs de file, deux sanctions sont prévues dans le cas où la conférence territoriale n'a pas débattu du projet de schéma d'organisation dans l'année suivant le renouvellement des conseils régionaux :
- l'interdiction de toute délégation de compétence entre collectivités dans le domaine de compétence concerné ;
- l'interdiction du cumul de subventions d'investissement ou de fonctionnement par la région et un département pour tout projet relevant du domaine de compétence concerné, sauf s'il est inscrit en CPER ou si sa maîtrise d'ouvrage relève de l'Etat ou de ses établissements publics.
Ces interdictions sont levées dès que la conférence territoriale de l'action publique débat du projet de schéma d'organisation.
Par ailleurs, la participation minimale d'une collectivité maître d'ouvrage d'une opération d'investissement qui n'a pas approuvé les schémas d'organisation dans les domaines de compétence dont la région et le département sont chefs de file passe de 20 % à 30 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques à ce projet, selon les termes de l'article 6 du projet de loi.
Les schémas d'organisation peuvent être révisés au terme d'une période de trois ans ou en cas de changement des normes au vu desquelles ils ont été adoptés, dans les mêmes conditions que celles qui s'imposent à leur élaboration.
Le pacte de gouvernance territoriale est évalué par la chambre régionale des comptes.
III. Les modifications apportées par la commission des lois
La commission des lois a supprimé cet article.
IV. La position de votre commission
Votre commission s'est interrogée sur l'utilité du montage très complexe proposé par le Gouvernement. En outre, des doutes ont été exprimés quant à la constitutionnalité du mécanisme dissuasif prévu en cas de non-adoption des schémas. Votre commission approuve donc sa suppression.
Votre commission émet un avis favorable à la suppression de cet article, telle qu'elle résulte du texte de la commission des lois.
Section 5
Coordination du syndicat des transports d'Île-de-France et de la société du Grand Paris
Article 15 (article L. 1241-1 du code des transports) - Extension des compétences du syndicat des transports d'Île-de-France aux questions de mobilité durable
Objet : cet article fait référence à des articles dont la création n'est aujourd'hui envisagée qu'à l'occasion du troisième projet de loi de réforme des collectivités territoriales.
I. Les dispositions du projet de loi
Cet article renvoie à trois articles dont la création n'est aujourd'hui envisagée qu'à l'occasion du troisième projet de loi relatif à la décentralisation, les articles L. 1231-14, L. 1231-15 et L. 1231-16 du code des transports, et à un article existant dont le contenu pourrait être remanié dans le même cadre, l'article L. 1231-1 du code des transports.
Cette situation résulte de la division en trois projets de loi du texte initial : l'article 15 est la conséquence d'autres dispositions prévues dans le texte unique d'origine, qui ne figurent pas dans ce premier projet de loi mais à l'article 12 du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale.
II. La position de votre commission
Devenu sans objet, votre commission a estimé nécessaire de supprimer cet article.
Votre commission propose de supprimer cet article, tel qu'il résulte du texte de la commission des lois.
Article 16 (articles L. 1241-2 et L. 1241-4 du code des transports) - Précision des compétences du syndicat des transports d'Île-de-France en matière d'investissement
Objet : cet article précise que les compétences du STIF en matière d'investissement s'exercent dans la limite des compétences de la société du Grand Paris.
I. Le droit en vigueur
Le projet du Grand Paris est régi par la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris . L'article 1 er de cette loi le présente comme « un projet urbain, social et économique d'intérêt national qui unit les grands territoires stratégiques de la région d'Île-de-France, au premier rang desquels Paris et le coeur de l'agglomération parisienne, et promeut le développement économique durable, solidaire et créateur d'emplois de la région capitale. Il vise à réduire les déséquilibres sociaux, territoriaux et fiscaux au bénéfice de l'ensemble du territoire national . » Les collectivités territoriales et les citoyens sont associés à son élaboration et à sa réalisation.
Ce projet s'appuie sur la création d'un réseau de transport public de voyageurs de plus de 200 kilomètres de lignes nouvelles, reliant 72 gares. Son calendrier prévisionnel de mise en oeuvre, très serré, s'étend jusqu'à 2030. L'enquête publique relative à première ligne nouvelle, la ligne 15 reliant Pont de Sèvres et Noisy-Champs, devrait être lancée d'ici la fin de l'année.
Afin de concevoir et mettre en oeuvre ce réseau de transport, la loi relative au Grand Paris a créé un établissement public de l'Etat à caractère industriel et commercial, la société du Grand Paris (SGP). Elle a pour principale mission, d'après l'article 7 de cette loi, « de concevoir et d'élaborer le schéma d'ensemble et les projets d'infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d'en assurer la réalisation, qui comprend la construction des lignes, ouvrages et installations fixes, la construction et l'aménagement des gares, y compris d'interconnexion, ainsi que l'acquisition des matériels roulants conçus pour parcourir ces infrastructures et [...] leur entretien et leur renouvellement. »
L'article 15 de la loi précise que la société du Grand Paris exerce la maîtrise d'ouvrage des opérations d'investissement relatives à la réalisation des infrastructures du réseau de transport public du Grand Paris. L'article 16 indique qu'elle désigne le maître d'ouvrage de l'opération lorsque l'infrastructure relève simultanément de la compétence de plusieurs maîtres d'ouvrage publics ou contrôlés par l'Etat, et qu'il est décidé de transférer la maîtrise d'ouvrage à une seule entité.
Le financement du périmètre de maîtrise d'ouvrage de la société du Grand Paris a été estimé à 26,575 milliards d'euros d'ici 2030 . Il se décompose de la manière suivante :
(en milliards d'euros)
|
Nouvelles lignes 15, 16,17 et 18 |
22,625 |
|
Contribution de la SGP à l'extension de la ligne 14 |
0,45 |
|
Coûts d'adaptation des réseaux existants |
1,5 |
|
Contribution au plan de mobilisation 2013-2017 |
1 |
|
Contribution projet EOLE |
1 |
|
Total |
26,575 |
Le financement prévisionnel est décomposé de la manière suivante :
(en milliards d'euros)
|
Taxes affectées et redevances |
21,8 |
|
Co-financement des coûts d'adaptation des réseaux existants |
1,05 |
|
Recette fiscale additionnelle |
2,5 |
|
Subvention Etat |
1 |
|
Subvention collectivités territoriales |
0,225 |
|
Total |
26,575 |
Source : communiqué de presse du Premier ministre du 6 mars 2013
Le STIF est l'autorité organisatrice unique des transports réguliers de personnes en Île-de-France . Le syndicat a été créé par l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Île-de-France. L'Etat y était présent jusqu'à l'adoption de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui l'a transformé en un établissement public composé de collectivités territoriales uniquement. En font partie la région Île-de-France, la ville de Paris, les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, de l'Essonne, des Yvelines, du Val-d'Oise et de Seine-et-Marne.
Ses missions sont énumérées à l'article L. 1241-2 du code des transports. Il s'agit de :
1° Fixer les relations à desservir ;
2° Désigner les exploitants ;
3° Définir les modalités techniques d'exécution ainsi que les conditions générales d'exploitation et de financement des services ;
4° Veiller à la cohérence des programmes d'investissement, sous réserve des compétences reconnues à Réseau ferré de France (RFF) et à la Régie autonome des transports parisiens (RATP) en sa qualité de gestionnaire de l'infrastructure ;
5° Arrêter la politique tarifaire de manière à obtenir l'utilisation la meilleure, sur le plan économique et social, du système de transports correspondant ;
6° Concourir aux actions de prévention de la délinquance et de sécurisation des personnels et des usagers ;
7° Favoriser le transport des personnes à mobilité réduite.
Il a également des responsabilités particulières en matière de transport scolaire.
L'article L. 1241-4 prévoit que le STIF peut assurer la maîtrise d'ouvrage ou désigner le ou les maîtres d'ouvrage de projets d'infrastructures nouvelles destinées au transport public de voyageurs, dans la limite des compétences reconnues à l'établissement public Réseau ferré de France. Cette maîtrise d'ouvrage est exercée conjointement avec la RATP s'agissant des opérations décidées à partir du 1er janvier 2010 qui ont pour objet les aménagements, les extensions ou les prolongements directs, dépendants ou accessoires des lignes, ouvrages ou installations gérés par la RATP.
II. Les dispositions du projet de loi
L'article 16 précise que les missions du STIF en matière de cohérence des programmes d'investissements, citées au 4° du I de l'article L. 1241-2, ou de conduite des investissements nouveaux, citées à l'article L. 1241-4, ne s'exercent pas seulement dans la limite des compétences RFF ou de la RATP, mais également dans la limite des compétences de la société du Grand Paris.
III. La position de votre commission
Il s'agit de prendre acte de la création de la société du Grand Paris et de ses missions en matière d'investissement dans le domaine des transports en Île-de-France, et d'en assurer la cohérence avec les missions du STIF, à l'instar de ce qui existe déjà pour RFF ou la RATP.
Votre commission émet un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article, tel qu'il résulte du texte de la commission des lois.
Article 17 (articles 4, 15, 18, 19 et 20 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) - Association du syndicat des transports d'Île-de-France aux procédures mises en oeuvre pour la réalisation du réseau de transport public du Grand Paris
Objet : cet article organise une association plus systématique du STIF à la mise en oeuvre du réseau de transport public du Grand Paris.
I. Le droit en vigueur
La loi relative au Grand Paris est relativement peu diserte sur les relations entre le STIF et la société du Grand Paris. A part les dispositions relatives au schéma d'ensemble du réseau, seuls les articles 7 et 20 évoquent ou détaillent les relations entre les deux entités.
L' article 7 précise que la société du Grand Paris veille au maillage cohérent du territoire par une offre de transport de surface permettant la desserte des gares du réseau « sans préjudice des compétences du syndicat des transports d'Île-de-France » .
L' article 20 détermine quant à lui les propriétaires des différentes composantes du réseau de transport public du Grand Paris, après leur réception par le maître d'ouvrage.
La société du Grand Paris reste propriétaire de l'infrastructure (les lignes, ouvrages et installations), mais elle les confie à la régie autonome des transports parisiens (RATP) qui en assure la gestion technique. La RATP est en effet le gestionnaire de l'infrastructure du réseau de métropolitain affecté au transport public urbain de voyageurs en Île-de-France, dans la limite des compétences reconnues à Réseau ferré de France, en vertu de l'article L. 2142-3 du code des transports.
En revanche, les matériels roulants sont transférés en pleine propriété au syndicat des transports d'Île-de-France , qui les met à la disposition des exploitants de transports publics réguliers de personnes.
Ces deux opérations - usage des infrastructures ou transfert de propriété des matériels - donnent lieu à une rémunération de la société du Grand Paris , dans les conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat. Le décret n° 2012-365 du 14 mars 2012 pris pour l'application des articles 19 et 20 de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris organise les relations entre la société du Grand Paris, la RATP et le STIF.
|
Dispositions du décret n° 2012-365 du 14 mars 2012 relatives à la coordination entre la société du Grand Paris (SGP) et le STIF Contrats de partenariat Lorsque la société du Grand Paris (SGP) envisage de recourir à un contrat de partenariat, elle en informe le STIF, qui lui communique les données prévisionnelles relatives aux caractéristiques de l'offre de transport et aux objectifs de qualité de service sur l'infrastructure qui fera l'objet du contrat, dans un délai de deux mois. La SGP transmet pour information au STIF le projet de dossier d'évaluation préalable. Elle lui transmet les éléments nécessaires à la procédure d'appel d'offres choisie et l'invite à présenter ses observations dans un délai d'un mois minimum. S'il s'agit d'un contrat portant sur du matériel roulant, l'assentiment du STIF doit avoir été recueilli avant la signature du contrat de partenariat . Le contrat de partenariat doit prévoir les modalités selon lesquelles le STIF est associé à la définition technique et aux procédures de choix des matériels à acquérir. Lorsque le contrat de partenariat porte sur l'entretien et le renouvellement des matériels roulants, il prévoit les modalités selon lesquelles le titulaire exerce ses missions en concertation avec l'exploitant désigné par le STIF. Une convention entre la SGP et le STIF , conclue avant la signature du contrat de partenariat, prévoit les modalités de remboursement du STIF à la SGP de la part de rémunération du titulaire du contrat relative à l'acquisition des matériels roulants et, le cas échéant, à l'entretien et au renouvellement de ces matériels. A défaut , le STIF rembourse à la SGP la part de rémunération du titulaire du contrat relative à l'acquisition des matériels roulants et, le cas échéant, à l'entretien et au renouvellement de ces matériels dans le délai d'un mois . Ces remboursements comprennent également les frais de portage financiers que la SGP justifie avoir exposés. Acquisition des matériels roulants selon d'autres modalités que les contrats de partenariat Une convention entre la SGP et le STIF devait être signée dans les six mois suivant la promulgation du décret, soit à la mi-septembre 2012, pour fixer les conditions dans lesquelles le STIF est associé à la procédure d'acquisition du matériel roulant , afin notamment : - de garantir que le STIF est associé à la définition technique et aux procédures de choix des matériels acquis par la SGP ; - de préciser les conditions dans lesquelles le STIF donne son assentiment sur les commandes de matériel roulant, dans un délai d'un mois maximum. Le remboursement des dépenses engagées relatives à l'acquisition des matériels roulants comprend les frais de maîtrise d'ouvrage, les frais financiers exposés par la SGP et, le cas échéant, les frais de maîtrise d'oeuvre. Une convention entre le STIF et la SGP devait être signée dans les six mois suivant la promulgation du décret afin de fixer les modalités de ce remboursement , devant intervenir dans un délai de 2 à 6 mois après réception des justificatifs de paiement. A défaut de la signature de cette convention, le STIF rembourse à la SGP l'intégralité des coûts d'acquisition à la date du transfert de propriété. |
Les silences de la loi sur la coordination entre le STIF et la société du Grand Paris n'ont pas été comblés de manière conventionnelle, puisqu' aucune des conventions prévues par ce décret n'a été conclue . Ce décret a par ailleurs fait l'objet d'un recours devant le Conseil d'Etat de la part du STIF , qui a contesté les modalités financières du transfert de propriété. A cette occasion, l'article 20 de la loi relative au Grand Paris a fait l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité .
Le Conseil constitutionnel comme le Conseil d'Etat ont néanmoins validé les dispositions mises en cause.
Un protocole de coordination a certes été signé entre le STIF et la SGP le 21 mars 2013. Il reste cependant de portée générale, et renvoie lui aussi à une convention particulière afin de fixer les modalités précises de la gouvernance partagée entre le STIF et la SGP en ce qui concerne la conception, les spécifications et l'acquisition des matériels roulants.
II. Les dispositions du projet de loi
Le 1° du présent article dispose que le STIF est associé à l'élaboration du ou des dossiers d'enquête publique précédant la déclaration d'utilité publique prévue à l'article 4 de la loi relative au Grand Paris pour les projets d'infrastructures qui mettent en oeuvre le schéma d'ensemble de son réseau de transport public. Ce dossier d'enquête publique comprend, d'après l'article 4 de la loi relative au Grand Paris, une évaluation économique, sociale, environnementale et financière, l'étude d'impact et l'avis de l'autorité compétente, et le bilan du débat public.
Il est précisé que cette disposition ne sera applicable qu'aux dossiers non encore transmis au représentant de l'Etat à la date de publication de la présente loi.
Le 2° du présent article modifie l'article 15 de la loi relative au Grand Paris. Il prévoit que le STIF est associé à l'élaboration de l'ensemble des documents établis par le maître d'ouvrage pour la réalisation des opérations d'investissements relatives au réseau de transport public du Grand Paris, jusqu'à la décision du maître d'ouvrage d'engager les travaux. Les conditions de cette association sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. L'article prévoit toutefois explicitement que cette association inclut l'approbation préalable, par le STIF, de ces documents .
Le 5° modifie l'article 20 de la loi relative au Grand Paris. Il prévoit que le STIF est associé à chaque étape du processus d'acquisition des matériels roulants, en sa qualité de financeur.
Le 6° précise que les conditions de cette association sont fixées par le décret en Conseil d'Etat déjà prévu pour déterminer les modalités d'application de l'article 20 de la loi relative au Grand Paris.
Les 3° et 4° sont des mesures de conséquence découlant du 2° et du 5°. Ils prévoient que les conventions de délégation de maîtrise d'ouvrage conclues en application de l'article 18 de la loi relative au Grand Paris, ainsi que le décret en Conseil d'Etat qui fixe les modalités d'application de l'article 19 relatif aux contrats de partenariat, rappellent les obligations posées au 2° et au 5°. Ils garantissent ainsi une coordination effective entre le STIF et la société du Grand Paris indépendamment du maître d'ouvrage concerné, qu'il soit la société du Grand Paris ou un maître d'ouvrage délégué.
III. La position de votre commission
Le projet du Grand Paris a été conçu à l'origine de façon très indépendante, voire déconnectée, du réseau existant géré par le STIF . Le précédent Gouvernement avait voulu reprendre la main sur l'organisation des transports dans la région, en se substituant aux collectivités, qui défendaient pour leur part le projet d' « Arc Express ».
Très rapidement, les limites de la création d'un réseau parallèle au réseau existant sont apparues, en particulier au cours des débats publics qui se sont tenus sur les deux projets. Un protocole d'accord a été signé entre l'Etat et la région en janvier 2011, reprenant des éléments communs au projet du Grand Paris et à Arc Express.
Le projet du Nouveau Grand Paris, présenté par le Premier ministre le 6 mars dernier, confirme cette approche, puisqu'il englobe, d'une part, des mesures d'amélioration du réseau existant, notamment le plan de mobilisation conclu entre l'Etat et les collectivités en 2011, d'autre part, le Grand Paris Express.
Cette approche intégrée se traduit par un impératif de coordination fort entre le STIF et la société du Grand Paris. Le STIF doit pouvoir s'exprimer, par exemple, sur le « coût de possession » de l'infrastructure une fois qu'elle est réalisée, ou sur les exigences de sécurité relatives à son exploitation. Il semble aussi évident qu'il doive s'exprimer sur l'acquisition du matériel roulant, dont il devient in fine le propriétaire contre rémunération.
Le présent article vise en fait à rapprocher les conditions de réalisation du réseau du Grand Paris du droit commun existant dans le cadre spécifique de la région Île-de-France. S'agissant de l'infrastructure, le mécanisme instauré est ainsi similaire à celui prévu à l'article 15 du décret n° 2005-664 du 10 juin 2005 portant statut du Syndicat des transports d'Île-de-France et modifiant certaines dispositions relatives à l'organisation des transports de voyageurs en Île-de-France. Ce dernier dispose que le STIF approuve les avant-projets élaborés par le maître d'ouvrage de référence du réseau, à savoir RFF.
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Le dispositif prévu à l'article 15 du décret n° 2005-664 du 10 juin 2005 portant statut du Syndicat des transports d'Ile-de-France et modifiant certaines dispositions relatives à l'organisation des transports de voyageurs en Île-de-France Parmi les projets d'infrastructures nouvelles, d'extension et d'aménagement de lignes existantes, le syndicat détermine les projets qu'il soumet à son approbation et qui font l'objet d'un schéma de principe et d'un avant-projet tels que définis ci-dessous. Lorsque ces projets donnent lieu à la concertation préalable prévue par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, à la saisine de la Commission nationale du débat public prévue par l'article L. 121-2 du code de l'environnement ou à l'ouverture de l'enquête publique préalable à la réalisation de projets d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux, les dossiers relatifs à ces procédures sont soumis à l'approbation du syndicat avant le lancement de la concertation ou de l'enquête ou la saisine de la Commission nationale du débat public. Le schéma de principe expose les objectifs généraux de l'opération et décrit de façon sommaire le projet proposé, avec les variantes envisagées. Il présente le service attendu et ses principes d'exploitation avec une estimation des coûts d'investissement et de fonctionnement et une première évaluation économique, sociale et environnementale. L'avant-projet présente une description plus détaillée des caractéristiques du projet et en fixe le coût, à partir duquel est élaborée une convention qui établit les obligations des parties qui contribuent au financement du projet. L'avant-projet et la convention de financement sont approuvés par le syndicat avant tout commencement d'exécution des travaux. Le syndicat détermine le contenu type des dossiers soumis à son approbation. Le syndicat élabore lui-même ou fait élaborer les schémas de principe. L'avant-projet est élaboré par le maître d'ouvrage. |
La notion d'« avant-projet » étant circonscrite à ce décret, il a été décidé de retenir dans le projet de loi une rédaction générale visant à couvrir l'ensemble des documents établis par la société du Grand Paris avant la décision d'engager les travaux.
Il reviendra au décret en Conseil d'Etat de définir plus précisément les modalités selon lesquelles le STIF sera associé à ces différents documents, notamment les délais de transmission au STIF ainsi que les délais de réponse , ou le format de l'approbation qui pourra éventuellement varier en fonction de leur nature et leur objet.
La décision d'engager les travaux restera quant à elle de la responsabilité du maître d'ouvrage, qu'il s'agisse de la société du Grand Paris, d'un maître d'ouvrage délégué ou d'un titulaire de contrat de partenariat.
S'agissant des matériels roulants en revanche, l'assentiment du STIF est nécessaire, puisqu'il en devient le propriétaire in fine . Cette exigence n'a pas été précisée dans la loi, dans la mesure où elle est d'ordre constitutionnel. Elle découle en effet du principe de « libre consentement à l'acquisition » 11 ( * ) et du principe de libre administration des collectivités territoriales qui s'oppose à ce qu'une collectivité soit « engagée, notamment à titre financier, sans y avoir consenti » 12 ( * ) .
La précision faite au 5° du présent article vise donc à instaurer une association en amont du consentement du STIF , afin de garantir que le STIF soit en mesure de faire part de son assentiment dans des conditions acceptables.
La mesure proposée vient donc compléter utilement la loi relative au Grand Paris. Lors de leur audition devant votre rapporteur, les deux entités concernées ont fait part de leur satisfaction vis-à-vis de ce dispositif.
Des craintes ont certes pu être exprimées sur le risque d'un allongement des délais de réalisation, voire un risque de blocage, des différentes étapes . Votre rapporteur est toutefois convaincu de la bonne volonté des deux parties d'aboutir. Il considère en outre qu'une association en amont du STIF peut permettre, au contraire, de repérer au plus tôt les sources de blocage éventuelles et donc d'y remédier plus aisément.
Par ailleurs, les deux parties devront veiller à optimiser les coûts de façon constante . Dans ce domaine là également, il est évident qu'aucune des deux entités ne trouverait d'intérêt à aller dans le sens contraire.
Votre commission émet un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article, tel qu'il résulte du texte de la commission des lois.
Article 31 (articles L. 5217-1 à L. 5217-21 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) - Réforme du régime de la métropole
Objet : cet article modifie en profondeur le régime de la métropole mis en place par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 en conférant un caractère d'automaticité à la « transformation » des métropoles répondant à un critère de taille démographique suffisante ; en leur transférant des compétences nouvelles prises aux communes, au département, à la région ou à l'Etat ; en les organisant en territoires supra-communaux représentés au sein d'une conférence des territoires.
I. Le droit existant
Dans la hiérarchie des structures administratives qui s'offre au choix des agglomérations, en fonction de leur taille, la métropole « de droit commun » se situe près du sommet, en-deçà des statuts particuliers de Paris, Lyon et Marseille, mais au-dessus des communautés urbaines ou des communautés d'agglomération.
La métropole a été créée, en tant qu'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, par la loi 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
Les articles L. 5217-1 et suivants du code général des collectivités territoriales définissent le régime de la métropole. Celle-ci forme un ensemble de communes d'un seul tenant et sans enclave de plus de 500 000 habitants.
Elle peut être créée ex nihilo , être l'extension ou la transformation d'un EPCI existant, ou encore résulter d'une fusion. Dans tous les cas, la majorité qualifiée qui permet la constitution de la métropole doit être des deux tiers des communes membres représentant la moitié de la population, ou l'inverse.
En pratique, le dispositif mis en place en 2010 n'a pas rencontré un grand succès, puisqu'une seule métropole a vu le jour : celle de Nice Côte-d'Azur, constituée le 31 décembre 2011 dans le prolongement de la communauté d'agglomération préexistante.
II. Le dispositif du projet de loi initial
Les nouvelles dispositions relatives à la métropole se substituent aux dispositions régissant les métropoles au sein du chapitre VII (articles L. 5217-1 à L. 5217-19) du titre I er relatif aux établissements publics de coopération intercommunale du livre deuxième relatif à la coopération intercommunale du code général des collectivités territoriales.
L'article L. 5217-1 prévoit que la métropole est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoires afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion.
Les métropoles résultent de la transformation, de plein droit, des EPCI qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine au sens de l'INSEE de plus de 500 000 habitants. Ce seuil devrait permettre à onze agglomérations d'accéder au statut de métropole : Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes, Strasbourg, Grenoble, Rennes, Rouen, Toulon et Montpellier.
L'article L. 5217-2 définit les compétences de la métropole , qui dispose de larges compétences transférées par les communes et l'Etat, et bénéficie également de transferts facultatifs de compétences départementales et de compétences régionales, par voie de convention. Pour certaines compétences départementales, le transfert intervient de plein droit au 1 er janvier 2017.
S'agissant des compétences transférées par les communes , le bloc de compétences des anciennes métropoles se trouve complété par les compétences suivantes : concession de la distribution publique d'électricité, création et entretien des infrastructures de charge nécessaire à l'usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables, gestion des milieux aquatiques.
Afin de renforcer l'intervention des métropoles en matière de logement , un ensemble indissociable de cinq compétences de l'Etat peut, sur leur demande, leur être délégué : l'attribution des aides à la pierre, la garantie du droit au logement décent, la gestion du contingent préfectoral, le droit de réquisitionner des locaux vacants, la gestion des dispositifs concourant à l'hébergement des personnes sans domicile ou éprouvant des difficultés à se loger en raison de leurs ressources (veille sociale, centres d'hébergement d'urgence, centres d'hébergement et de réinsertion sociale, pensions de familles, etc).
La métropole peut, à sa demande, se voir transférer par l'Etat, outre de grands équipements et infrastructures , la compétence relative au logement étudiant .
L'article réaffirme, par ailleurs, la compétence des métropoles en matière de coopération transfrontalière . Lille pourra ainsi voir son statut de métropole européenne renforcé au-delà des frontières nationales. L'article précise également qu'un contrat sera signé entre l'Etat et l'eurométropole de Strasbourg .
L'article L. 5217-3 prévoit que la métropole est substituée de plein droit à l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre préexistant.
L'article L. 5217-4 organise le transfert des biens et droits à caractère mobilier ou immobilier situés sur le territoire de la métropole et utilisés pour l'exercice des compétences qui lui sont transférées par les communes membres et le département.
Les articles L. 5217-5 et L. 5217-6 prévoient que le conseil de la métropole est présidé par le président du conseil de la métropole et appliquent à la métropole les dispositions applicables aux communautés urbaines en matière de conditions d'exercice des mandats, de transferts de compétences, de transferts des biens, droits et obligations, d'admission de nouvelles communes et de dissolution.
Les articles L. 5217-7 à L. 5217-13 disposent que les métropoles ont la faculté de mettre en place des conseils de territoire . Il s'agit d'une instance de concertation locale composée de conseillers de la métropole représentant les communes incluses dans son périmètre et présidée par un président élu en leur sein. Les conseils de territoire émettent des avis sur les politiques métropolitaines intéressant leur périmètre, mais également toute affaire portant sur le développement et l'aménagement économique, social et culturel, l'aménagement de l'espace métropolitain et la politique locale de l'habitat.
L'article L. 5217-14 précise que les métropoles sont soumises, en matière de budgets et de comptes, aux règles de droit commun applicables aux établissements publics de coopération intercommunale.
L'article L. 5217-15 indique qu'en matière de recettes, les métropoles suivent le régime des communautés urbaines.
L'article L. 5217-16 prévoit que les métropoles, qui entrent dans la catégorie des communautés urbaines pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement, bénéficient d'une dotation d'intercommunalité égale à 60 euros par habitant et, le cas échéant, d'une dotation de compensation qui leur assure le même montant de dotation d'intercommunalité par habitant qu'elles percevaient avant leur transformation en métropoles.
Les articles L. 5217-17 à L. 5217-20 déterminent les conditions dans lesquelles tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences optionnels entre le département ou la région et la métropole fait l'objet d'une compensation financière .
III. Le texte adopté par la commission des lois
La commission des lois a apporté plusieurs modifications à cet article 31, d'inégale importance.
1. Considérant que les critères démographiques du projet de loi, qui conduiraient à la création de onze nouvelles métropoles outre Paris, Lyon et Marseille, n'étaient pas assez sélectifs, elle a souhaité réserver le statut de métropole aux seuls grands pôles urbains à dimension européenne, en relevant les deux critères du seuil de création à 450 000 habitants, dans une aire urbaine de 750 000 habitants . De ce fait, seules six nouvelles métropoles pourront être créées : Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes et Strasbourg.
2. Parallèlement, la commission des lois a préféré rendre facultative la création des métropoles répondant à ces critères démographiques, sur une base volontaire, alors que le projet de loi conférait un caractère d'automaticité à la « transformation » des EPCI concernés en métropoles.
3. Le statut de métropole européenne de Lille a été affirmé dans la loi, alors que le texte initial ne reconnaissait que l'« eurométropole de Strasbourg ».
4. Dans le souci de limiter les transferts de compétences obligatoires, la commission des lois a supprimé le transfert automatique prévu au 1 er janvier 2017 d'un bloc de compétences départementales , pour lui substituer une obligation de conventionner à la demande de l'un ou l'autre des partenaires.
De même, elle a précisé le champ des compétences exercées de plein droit par les métropoles en lieu et place de leurs communes membres .
Enfin, elle a enlevé du bloc indissociable des cinq compétences d'Etat en matière de logement les deux qui relèvent de la solidarité nationale : le droit au logement opposable et l'hébergement d'urgence.
5. Dans le souci de conforter les métropoles, la commission des lois a reconnu aux métropoles la fonction d'autorité organisatrice de réseaux dans leurs domaines de compétences, et élargi le champ de leurs actions en matière de développement économique .
6. Dans le souci de simplifier l'organisation interne des métropoles, elle a supprimé l'organisation de la métropole en territoires représentés au sein d'une conférence des territoires. Toutefois, pour permettre l'association des communes membres, elle a prévu la mise en place d'une conférence métropolitaine des maires , qui se réunira à l'initiative du président du conseil métropolitain ou de la moitié des maires.
IV. La position de votre commission
Votre rapporteur pour avis approuve la volonté de la commission des lois de rendre facultative la création de chaque métropole , qui ne saurait résulter de manière automatique de la loi, mais doit être l'expression de la volonté de la majorité des communes réunies au sein de l'établissement public de coopération intercommunal qui la préfigure.
Il approuve aussi la souplesse introduite dans le transfert à la métropole de certaines compétences départementales , qui se fera sur une base conventionnelle, ainsi que le remplacement de la conférence des territoires de la métropole par une conférence des maires , sur le modèle de celle mise en place par la métropole de Nice.
En revanche, si votre rapporteur pour avis comprend le souci de la commission des lois de réserver le statut de métropole aux seules villes à dimension vraiment européenne, il regrette que cinq agglomérations parmi les plus importantes de notre pays ne retirent finalement aucun bénéfice du présent projet de loi.
Certes, la restriction apportée par la commission des lois au champ de l'article 31 est compensée, à l'article 40, par un élargissement de l'accès des villes de moindre taille au statut de communauté urbaine . Grâce à un amendement voté par la commission des lois, non seulement, le seuil démographique de création des communautés urbaines sera abaissé de 450 000 à 400 000 habitants, mais même des villes d'une taille inférieure pourront se transformer en communautés urbaines à condition de remplir au moins deux de cinq « fonctions de commandement » suivantes :
- être chef-lieu de région ;
- disposer d'un centre hospitalier universitaire (CHU) ;
- disposer d'un centre universitaire ;
- disposer d'au moins deux pôles de compétitivité ;
- disposer d'au moins deux pôles d'excellence.
Votre rapporteur pour avis se félicite de voir ainsi reconnues les « métropoles d'intérêt régional », aux côtés des « métropoles d'intérêt européen ». Ces agglomérations, dont la population tangente le nouveau seuil des 400 000 habitants, fonctionnent en réseau avec les villes moyennes les plus proches et rayonnent jusque sur les espaces ruraux interstitiels.
Mais il est alors d'autant plus paradoxal, pour ne pas dire regrettable, que cinq des onze plus grandes agglomérations du pays, après Paris, Lyon et Marseille, se voient exclues du bénéfice du nouveau régime métropolitain. Ainsi, comment peut-on expliquer que Montpellier, située presqu'à égale distance de Marseille, Toulouse et Barcelone, ne puisse accéder au statut de métropole, dont elle exerce déjà toutes les fonctions ?
Néanmoins, souhaitant que le débat sur le choix du bon seuil démographique pour la création des métropoles reste ouvert jusqu'à la séance publique, votre rapporteur pour avis n'a pas jugé opportun de présenter à la commission du développement durable un amendement abaissant le seuil retenu par la commission des lois , soit 450 000 habitants dans une aire urbaine de 750 000 habitants.
Votre commission émet un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article, tel qu'il résulte du texte de la commission des lois.
Article 35 (article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales ) - Transfert à l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre des pouvoirs de police spéciale en matière d'assainissement et de collecte des déchets
Objet : cet article complète l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales relatif au transfert des pouvoirs de police spéciale des communes vers les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre en matière d'assainissement et de collecte des déchets.
I. Le droit en vigueur
1. Avant la réforme de 2010
Avant la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, les maires pouvaient, en vertu de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales, transférer aux présidents d'EPCI leurs pouvoirs de police spéciale dans un certain nombre de domaines, lorsque ces domaines relevaient de la compétence de l'EPCI.
Le pouvoir de police pouvait être transféré :
- en matière d'assainissement ;
- en matière d'élimination des déchets ménagers ;
- en matière de réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage pour les gens du voyage ;
- en matière de sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans des établissements communautaires ;
- en matière de voirie.
Le transfert à l'EPCI des pouvoirs de police liés à ces compétences n'était que facultatif. Le transfert était décidé, sur proposition d'un ou plusieurs maires, par le préfet, après accord de tous les maires des communes membres de l'EPCI ainsi que du président de l'EPCI. Dans le cas des communautés urbaines, le transfert pouvait être décidé par arrêté du préfet après accord du président de l'EPCI et de deux tiers au moins des maires des communes dont la population représentait plus de la moitié de la population totale, ou bien de la moitié des maires des communes membres, dont la population représentait plus des deux tiers de la population totale.
Ces pouvoirs sont dérogatoires aux pouvoirs de police générale du maire, définis à l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. La loi ne prévoyait pas l'accord des conseils municipaux des communes membres de l'EPCI pour ces transferts, dans la mesure où le pouvoir de police est un pouvoir propre du maire.
Une fois le transfert opéré, les arrêtés de police étaient pris conjointement par le président de l'EPCI et les maires des communes concernées. Plus qu'un transfert complet, il s'agissait ainsi d'un partage de compétence en matière de police spéciale entre le président de l'EPCI et les maires des communes membres.
2. La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
Afin d'approfondir l'intercommunalité, la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 a modifié l'article L. 5211-9-2 pour prévoir que, dans les domaines énumérés, lorsque ces compétences sont détenues par l'EPCI, le président se voit automatiquement transférer le pouvoir de police spéciale correspondant dans un délai maximum d'un an après la promulgation de la loi, à l'exception des manifestations culturelles ou sportives, pour lesquelles le transfert reste facultatif.
En outre, le texte prévoit que les arrêtés ne sont plus pris conjointement par les maires et le président de l'EPCI, mais par le seul président de l'EPCI, sauf dans le domaine des équipements culturels et sportifs. Les arrêtés sont simplement transmis aux maires des communes concernées dans les meilleurs délais. Cette évolution a été jugée de nature à simplifier grandement l'exercice du pouvoir de police.
Lors de l'examen du texte au Sénat, le dispositif avait été quelque peu assoupli. Le Sénat avait conservé le principe d'un transfert automatique des pouvoirs de police, tel que posé par le texte initial, mais il avait créé la possibilité pour les maires de s'y opposer, s'ils souhaitent continuer à exercer eux-mêmes le pouvoir de police correspondant. Par ailleurs, concernant la police de la voirie, les sénateurs avaient jugé plus opportun de revenir au caractère facultatif du transfert.
Ainsi donc, l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales prévoit depuis la loi de 2010 que :
- le transfert des pouvoirs de police spéciale des maires des communes vers les présidents d'EPCI a automatiquement lieu pour l'assainissement, l'élimination des déchets ménagers, l'accueil et l'habitat des gens du voyage ;
- ce transfert reste facultatif en matière de voirie et de manifestations culturelles ou sportives ;
- dans tous les cas, les maires peuvent s'opposer au transfert et garder leur pouvoir de police, soit dans un délai d'un an après la promulgation de la présente loi, soit dans un délai de six mois suivant chaque élection du président de l'EPCI.
Cet équilibre retenu à l'époque par le Sénat a été approuvé par les différentes associations d'élus. L'Association des communautés de France s'était notamment félicitée que le champ des pouvoirs de police transférés aux présidents d'EPCI s'accroisse.
II. Le dispositif proposé
Le chapitre V du présent projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles comporte diverses dispositions relatives à l'intégration métropolitaine et urbaine. L'objectif est d'approfondir l'intégration intercommunale.
En matière de police administrative, le transfert au président d'un EPCI à fiscalité propre de certains pouvoirs de police spéciale lui permet d'édicter les mesures règlementaires en lien avec une compétence exercée par cet EPCI, en matière d'assainissement, de gestion des déchets ménagers, d'accueil et d'habitat des gens du voyage, de voirie, ou de sécurité des manifestations culturelles et sportives. C'est l'objet de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales.
Dans ce cadre, l'article 35 du projet de loi complète le premier alinéa du I de l'article L. 5211-9-2 afin d'apporter deux précisions :
- en matière d'assainissement , il est indiqué que le pouvoir de police spéciale transféré au président de l'EPCI à fiscalité propre recouvre non seulement la réglementation de l'assainissement au sens strict (article L. 1311-2 du code de la santé publique), mais aussi la délivrance des dérogations au raccordement aux réseaux publics de collecte des eaux usées domestiques (deuxième alinéa de l'article L. 1331-1 du code de la santé publique). Ce raccordement doit en principe intervenir dans un délai de deux ans à compter de la mise en service du réseau public de collecte. En vertu de l'article L. 1331-1 du code de la santé publique, le maire peut, après approbation préfectorale, accorder soit une prolongation du délai, dans une limite de dix ans, soit une exonération. L'ajout à l'article L. 5211-9-2 de cet élément rend ainsi plus cohérent le périmètre du pouvoir de police spéciale transféré ;
- en matière de déchets , l'article clarifie la rédaction du deuxième alinéa du I de l'article L. 5211-9-2 en remplaçant le mot « gestion » par le mot « collecte » : le pouvoir de police spéciale transféré en matière de déchets est celui correspondant à la réglementation de la compétence de collecte.
III. La position de votre commission
Le présent article a été adopté sans modification par la commission des lois, compétente au fond. Le rapporteur du texte a souligné qu'il permettait de rationaliser le champ des attributions conférées au président de l'intercommunalité pour réglementer les compétences qui lui sont transférées.
Votre commission pour avis partage ce constat. L'objectif de cet article de précision est en effet de faire coïncider de manière exacte le périmètre des pouvoirs de police spéciale transférés avec celui des compétences correspondantes. Il s'agit essentiellement d'un article de cohérence , dans le prolongement des articles de renforcement de l'intercommunalité qui avaient été votés à l'occasion de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
Ainsi que le relève l'étude d'impact, le transfert du pouvoir de police spéciale en l'absence d'opposition des maires des communes membres de l'EPCI est un mécanisme particulièrement incitatif. L'enquête conduite au 1 er août 2012 auprès d'un échantillon de 89 préfectures a mis en évidence les résultats suivants :
- la police spéciale de la réglementation de l'assainissement a été transférée à 47 % des présidents d'EPCI à fiscalité propre compétents en matière d'assainissement, soit 630 sur 1335 ;
- la police spéciale de la réglementation de la collecte des déchets ménagers a été transférée à 34 % des présidents d'EPCI à fiscalité propre compétents en matière de collecte des déchets ménagers, soit 776 sur 2297.
L'article de précision ici proposé devrait permettre de rationaliser et poursuivre ce mouvement.
Votre commission émet un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article, tel qu'il résulte du texte de la commission des lois.
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Au bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission émet un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie dans la rédaction issue du texte de la commission des lois. |
* 6 « Les collectivités territoriales et le développement économique : vers une nouvelle étape ? », Rapport d'information n° 372 de MM. Jean-Luc FICHET et Stéphane MAZARS, fait au nom de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (Sénat, 2012-2013).
* 7 Le CGCT fait encore référence à ce terme, à l'article L. 4251-1.
* 8 « Faire confiance à l'intelligence territoriale », Rapport n°471 de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, fait au nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales (Sénat, 2008-2009).
* 9 « Rénover le dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales : une nécessité pour une démocratie apaisée », Rapport n° 272 de Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume fait au nom de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (Sénat, 2010-2011).
* 10 Entre collectivités territoriales ou de la région ou du département à un EPCI à fiscalité propre.
* 11 Décision du Conseil constitutionnel n °98-403 DC du 29 juillet 1998.
* 12 Décision du Conseil constitutionnel n°2009-594 du 3 décembre 2009.