III. LA DIFFICILE CONDUITE DES MISSIONS DE PROTECTION DES CONSOMMATEURS PAR LES SERVICES DÉCONCENTRÉS
Dans son précédent avis, sur le projet de loi de finances pour 2012, votre rapporteur avait déjà procédé à un premier examen de l'impact de la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE) sur l'exercice des missions de protection des consommateurs. Il avait alors conclu au constat d'un risque de dilution de ces missions de protection au sein des nouvelles directions départementales interministérielles, dont la création est marquée par une logique de mutualisation des moyens et de réduction des crédits comme des effectifs, en fonction de priorités et de capacités locales variables.
Dans la perspective de son avis sur le projet de loi de finances pour 2013, votre rapporteur a tenu à approfondir l'analyse de cette question. Afin de compléter les informations recueillies en audition ou par des contributions écrites, y compris les réponses au questionnaire budgétaire, il a effectué plusieurs déplacements en région 69 ( * ) , dans des directions départementales de la protection des populations (DDPP) ainsi que des directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP). Il s'est ainsi rendu dans les DDPP de l'Aisne, de la Somme et du Loiret ainsi que dans les DDCSPP du Loir-et-Cher et du Cher.
En tout état de cause, les services déconcentrés de l'État chargés de la mise en oeuvre de la protection des consommateurs, c'est-à-dire les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes 70 ( * ) , subissent actuellement l'effet cumulé des effets de la RéATE et d'une baisse continue et sévère des effectifs de la DGCCRF. A cet égard, de nombreux interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur, en audition comme lors de ses déplacements, ont déploré la rupture de la « chaîne de commandement » effectuée par la RéATE au sein de la DGCCRF, entre l'administration centrale et les services déconcentrés. D'autres regrettaient de ne plus pouvoir accomplir les enquêtes, faute de temps, alors même que des infractions auraient dû être poursuivies.
A. LA RÉFORME DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT
La réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE) a été décidée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), par le Conseil de modernisation des politiques publiques, le 11 juin 2008, lors de sa troisième réunion, qui en a arrêté les principes. Les modalités de la nouvelle organisation de l'administration de l'État au niveau territorial ont fait l'objet d'une circulaire du Premier ministre en date du 7 juillet 2008 71 ( * ) . Cette circulaire indiquait que, « si le niveau régional, niveau de droit commun du pilotage des politiques publiques, s'inscrit dans un schéma reposant sur les grands découpages ministériels, l'organisation départementale obéit à une logique différente ». Elle précisait également que les choix d'organisation de l'échelon départemental, échelon « interministériel par nature », ne revenait pas aux administrations centrales, contrairement à l'échelon régional du fait de son rôle en matière de pilotage des politiques publiques, dont la mise en oeuvre relève de l'échelon départemental.
Dans le domaine de la protection des consommateurs au sens large, c'est-à-dire en matière de concurrence, de consommation et de répression des fraudes, missions accomplies par les services déconcentrés de la DGCCRF, la RéATE a consisté en la création, au niveau régional, des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) et en la constitution, au niveau départemental, selon la taille des départements, des directions départementales de la protection des populations (DDPP) et des directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP).
1. La création de nouvelles directions régionales et de nouvelles directions départementales
La création des DIRECCTE visait à créer un interlocuteur unique représentant l'État au niveau régional dans le domaine économique et social pour les entreprises et les opérateurs économiques et professionnels.
Regroupant huit directions ou services déconcentrés, les DIRECCTE ont été créées par le décret n° 2009-1377 du 10 novembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi. Elles sont des « services déconcentrés communs au ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et au ministère du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville », qui exercent leurs missions « sous l'autorité du préfet de région et, pour les missions relevant de sa compétence, sous l'autorité fonctionnelle du préfet de département » (article 1 er du décret). Pour ce qui relève du champ de compétences de la DGCCRF, la DIRECCTE est chargée des « actions de contrôle du bon fonctionnement des marchés et des relations commerciales entre entreprises, de protection économique des consommateurs et de sécurité des consommateurs », étant ensuite précisé qu'elle « assure le pilotage des politiques de l'État susmentionnées (...) et évalue la performance de leur application » (article 2). En d'autres termes, les DIRECCTE sont chargées du pilotage, de l'animation et de l'évaluation des politiques de contrôle des règles de concurrence et de protection économique et de sécurité des consommateurs, politiques qu'elles ne mettent donc pas en oeuvre directement : ceci revient à l'échelon départemental. Il est toutefois précisé que le ressort de certaines DIRECCTE est étendu pour réaliser des enquêtes relatives « aux pratiques à caractère anticoncurrentiel » et « aux produits vitivinicoles, spiritueux, vins aromatisés et produits et matériels susceptibles d'être utilisés pour leur élaboration, leur traitement et leur manipulation » 72 ( * ) (article 5), ce qui signifie qu'en réalité certaines activités de contrôle relèvent de la DIRECCTE et non de l'échelon départemental, en matière de respect du droit de la concurrence, ce qui ne ressort pas clairement des missions énumérées par le décret (article 2). Ainsi, la recherche des pratiques anticoncurrentielles et des pratiques restrictives de concurrence est bien effectuée par les DIRECCTE, ponctuellement avec l'aide d'agents des directions départementales ayant conservé une compétence dans ce domaine.
Afin d'accomplir ses missions, chaque DIRECCTE est organisée en trois pôles, outre un éventuel secrétariat général, dont un pôle « concurrence, consommation et répression des fraudes », autrement appelé « pôle C », chargé des politiques déjà évoquées (article 3 du décret). Le décret entrait en vigueur à la date de nomination du directeur de chaque DIRECCTE et au plus tard le 1 er juillet 2010 (article 7) 73 ( * ) .
Concernant l'échelon départemental, il était envisagé initialement que les unités départementales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (UDCCRF) soient rattachées aux nouvelles DIRECCTE - et non intégrées dans des directions départementales interministérielles - dans la continuité de l'évolution, engagée à partir de 2006, de régionalisation de l'organisation territoriale de la DGCCRF 74 ( * ) . La circulaire précitée du Premier ministre du 7 juillet 2008 indique à cet égard que la DIRECCTE « comprendra les unités départementales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et les unités départementales du travail et de l'emploi », tandis que des directions départementales de la population et de la cohésion sociale (DDPCS) 75 ( * ) , directions interministérielles sous l'autorité des préfets de département, intégreraient « les missions de veille sanitaire et de sécurité dans les domaines de l'alimentation et de la protection des consommateurs et les fonctions liées à la cohésion sociale », donc entre autres les missions des directions départementales des services vétérinaires (DDSV), services déconcentrés de la direction générale de l'alimentation (DGAL) du ministère de l'agriculture. Un rôle de coordination avec les UDCCRF était assigné aux DDPCS. Les unités départementales des directions régionales étaient placées sous l'autorité directe du préfet de département lorsqu'elles avaient à traiter de dossiers de sa compétence.
Or, l'architecture finalement retenue pour l'échelon départemental n'a pas rattaché les UDCCRF aux DIRECCTE, préférant les intégrer avec les services vétérinaires dans des directions départementales interministérielles sous l'autorité directe des préfets, à rebours de la réorganisation territoriale de la DGCCRF. Une circulaire du Premier ministre du 31 décembre 2008 76 ( * ) est venue apporter expressis verbis sur ce point des ajustements à la circulaire du 7 juillet 2008, consistant à créer des directions départementales intégrant les missions dévolues aux UDCCRF : directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) dans les départements de moins de 400 000 habitants et directions départementales de la protection des populations (DDPP) dans les départements de plus de 400 000 habitants. Telles qu'elles ont été prévues depuis par le décret n° 2009-1377 du 10 novembre 2009 précité (article 3), les unités territoriales des DIRECCTE ne recouvrent que les sections d'inspection du travail et ne concernent pas les missions de concurrence, consommation et répression des fraudes.
Les nouvelles directions départementales interministérielles (DDI), et notamment les DDCSPP et DDPP, ont été créées par le décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles 77 ( * ) . Elles sont des « services déconcentrés de l'État relevant du Premier ministre, placés sous l'autorité du préfet de département » (article 1 er ). Elles perdent par conséquent tout caractère ministériel et ne relèvent donc plus de l'autorité hiérarchique des administrations centrales des ministères, innovation majeure dans l'organisation de l'administration territoriale de l'État. En effet, avant la RéATE, les diverses directions départementales de l'État étaient les services déconcentrés des administrations centrales. Dans ces conditions, il appartient aux ministres de donner aux préfets des instructions pour la mise en oeuvre des politiques publiques au niveau départemental.
La DDPP englobe pour l'essentiel les missions jusque là exercées par l'UDCCRF et la DDSV (article 5 du décret) 78 ( * ) : il s'agit d'un regroupement des services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et des services vétérinaires. Outre la mission de la DDPP, la DDCSPP exerce également diverses missions en matière de cohésion sociale (protection des personnes vulnérables, contrôle des établissements sociaux, politique de la ville, logement, droits des femmes), de jeunesse, de vie associative et de sport, reprenant les missions des directions départementales de la jeunesse et des sports (DDJS) et une partie de celles des directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS).
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Article 5 du décret n° 2009-1484 du 3
décembre 2009
I. La direction départementale de la protection des populations est compétente en matière de politiques de protection de la population. A ce titre, elle met en oeuvre dans le département les politiques relatives à la protection et à la sécurité des consommateurs ; 1° En veillant : a) A la conformité, à la qualité et à la sécurité des produits et prestations ; b) A l'hygiène et à la sécurité des produits alimentaires ; c) A la santé et à l'alimentation animales, à la traçabilité des animaux et des produits animaux dont elle assure la certification ; d) A la protection des animaux domestiques et de la faune sauvage captive, aux conditions sanitaires d'élimination des cadavres et des déchets animaux ; e) A assurer l'inspection d'installations classées pour la protection de l'environnement, exerçant des activités agricoles et une partie des activités agroalimentaires ; f) A la loyauté des transactions ; g) A l'égalité d'accès à la commande publique ; 2° En contrôlant : a) Les ventes soumises à autorisation et les pratiques commerciales réglementées, au besoin en réprimant les pratiques illicites ; b) L'exercice de la médecine vétérinaire, la délivrance et l'utilisation des médicaments vétérinaires ainsi que la production et la distribution des aliments médicamenteux. II. Elle concourt : 1° A la surveillance du bon fonctionnement des marchés ; 2° Au contrôle des produits importés et exportés ; 3° A la prévention des pollutions, des nuisances et des risques technologiques ; 4° A la prévention des risques sanitaires ; 5° A la prévention des crises et à la planification de sécurité nationale ; 6° A la surveillance biologique du territoire et aux actions de maintien du bon état sanitaire des végétaux ; 7° A la promotion des pratiques agricoles favorables à la qualité des productions végétales, préservant la santé publique et l'environnement ; 8° Aux mesures de police dans les exploitations agricoles relatives à la sécurité sanitaire alimentaire et à l'utilisation des produits phytosanitaires, des matières fertilisantes et des organismes génétiquement modifiés ; 9° A la certification sanitaire des végétaux et de leurs produits ainsi qu'aux mesures de contrôle des échanges intracommunautaires des végétaux et de leurs produits. III. Elle peut être chargée : 1° D'actions dans le domaine des affaires de défense et de la protection civile, à l'exception de l'organisation et du contrôle des exercices et de la planification, des activités d'alerte des populations, de gestion des crises et d'animation du réseau des organismes oeuvrant dans le champ de la sécurité civile ; 2° Seule, ou conjointement avec la direction départementale des territoires ou avec les services de la préfecture, de l'éducation et de la sécurité routières. |
Le décret relatif aux directions départementales interministérielles entrait en vigueur le 1 er janvier 2010.
Ces nouvelles directions régionales et départementales ont été mises en place tout au long de l'année 2010, sous l'égide de préfigurateurs désignés en 2009, après appel à candidatures, sur proposition des préfets après entretien et sur décision du Premier ministre après consultation interministérielle. Ce même processus a été retenu pour désigner les directeurs et leurs adjoints. Cette phase de préfiguration des nouvelles directions s'est accompagnée dans de très nombreux cas d'une modification de l'implantation géographique des services, nécessitant donc des déménagements. Les préfets ont été chargés de la responsabilité du plan des implantations immobilières de l'État dans les régions et les départements, avec l'objectif de rechercher une baisse des coûts. Des déménagements se sont étalés tout au long de l'année 2010, étant entendu qu'à ce jour ces évolutions immobilières ne sont pas achevées partout 79 ( * ) .
L'organisation interne des DDI a été arrêtée, sur proposition des directeurs, par les préfets de département après accord des préfets de région.
La constitution des DDI, services relevant du Premier ministre, a conduit à la création d'un nouveau programme budgétaire n° 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » au sein de la mission relevant du Premier ministre « Direction de l'action du Gouvernement », afin dans un premier temps d'accueillir les crédits de fonctionnement des DDI, y compris les charges immobilières 80 ( * ) . Les emplois des directeurs et directeurs adjoints des DDI, soit 498 agents, sont inscrits à ce programme à compter du projet de loi de finances pour 2013 : ils figuraient jusque là au sein du programme n° 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » 81 ( * ) .
Le 31 juillet 2012, lors de son intervention devant les préfets, réunis au ministère de l'intérieur, le Premier ministre a fait part de la continuité qui allait animer l'action du nouveau Gouvernement en matière d'organisation de l'administration territoriale de l'État 82 ( * ) . D'une part, il a indiqué que « certains ministères verront leurs effectifs décroître » dans l'objectif global de stabilité des effectifs des agents de l'État, tout en veillant à ce que ces ministères « ne sacrifient pas pour autant leur présence territoriale ». D'autre part, il a confirmé les principes de la RéATE, maintenant la fixation par les ministères des « priorités des politiques sectorielles » à l'échelon régional et confortant à l'échelon départemental « son organisation interministérielle » sous l'autorité des préfets. Concernant l'échelon départemental, il a souhaité néanmoins que soient données « plus de marges de manoeuvre aux chefs de service » mais aussi que soient identifiées « des pistes nouvelles de gestion mutualisée des moyens » dans les services départementaux.
2. Le renforcement de l'autorité des préfets
Rompant avec la logique verticale ministérielle, la réorganisation des services à l'échelon départemental a renforcé le rôle et l'autorité du préfet, selon le principe de base qui veut que le préfet est « le représentant de l'État, représentant de chacun des membres du Gouvernement », comme le prévoit le dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution. Le rattachement des services déconcentrés départementaux au préfet décidé par la RéATE suit ce principe. Dans la logique de décloisonnement des services, le préfet a été positionné par la réforme comme l'animateur de l'ensemble des politiques territoriales de l'État, y compris celles relevant auparavant exclusivement des administrations centrales et de leurs services déconcentrés propres, au service d'une plus grande unité de l'action de l'État. Le préfet de département se voit rattacher de nouveaux services, dont le nombre a été restreint en raison de la fusion de certains d'entre eux. Dans cette logique, les ministères n'ont plus à transmettre d'instructions aux services départementaux, mais ils doivent s'adresser aux préfets pour les instructions essentielles, même si au quotidien les échanges n'ont pas disparu entre les services déconcentrés et l'administration centrale.
L'attribution au préfet du pilotage de la politique immobilière de l'État dans le département s'inscrit dans ce nouveau cadre. Les regroupements de services décidés par la RéATE ont pu faire apparaître de nouveaux projets immobiliers, pilotés par le préfet, mais ils ont également pu s'intégrer dans des projets immobiliers antérieurs déjà lancés, auxquels ils ont dû s'adapter.
En outre, il appartient en principe au préfet et aux directeurs locaux de définir la répartition des moyens mis en oeuvre localement pour assurer les missions selon les orientations déterminées par les administrations centrales, y compris dans le choix de l'allocation des effectifs. Pour autant, les agents ne sont pas interchangeables et peuvent - et même souhaitent - être déplacés d'une direction à une autre, compte tenu de la technicité de leurs métiers.
Les préfets et secrétaires généraux de préfecture rencontrés par votre rapporteur ont fait part de leur satisfaction, car exercer leur autorité sur ces nouvelles directions leur permet d'avoir un suivi régulier de leurs activités, sous forme par exemple de réunion régulière des directeurs départementaux avec le préfet et le secrétaire général, et d'être mieux informés, y compris en amont de certaines initiatives, notamment sur les dossiers sensibles. En effet, les préfets n'avaient auparavant affaire à ces services qu'en cas de crise locale dans le département ou la région, en particulier les services vétérinaires et les services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, car ces services ne relevaient pas de leur autorité. Pour cette raison, les préfets voient cette nouvelle organisation comme un progrès dans l'accomplissement de leur mission, d'autant qu'ils sont les seuls dans un département à avoir une approche transversale des problématiques locales qui se posent à l'État. Ce suivi est encore plus utile pour les sujets plus sensibles politiquement, comme l'évolution du prix de l'essence ou l'activité des abattoirs 83 ( * ) .
Cette organisation a aussi permis, pour les préfets, une réduction du nombre de leurs interlocuteurs dans les services déconcentrés, ce qui est pour eux une simplification et un gage de plus grande efficacité.
Pour autant, ce renforcement de l'autorité des préfets ne semble pas se traduire par une immixtion dans la gestion quotidienne des missions des DDPP et DDCSPP, définies nationalement pour l'essentiel 84 ( * ) , y compris dans la gestion de dossiers locaux susceptibles de répercussions particulières. Ce jugement est corroboré par l'analyse de la DGCCRF elle-même comme par les réponses des directeurs départementaux rencontrés par votre rapporteur. Cette crainte évoquée par certains d'une intervention des préfets dans l'activité ne semble donc pas, sauf exception, trouver de fondement dans la réalité.
Plusieurs préfets ou secrétaires généraux de préfecture ont néanmoins rappelé à votre rapporteur qu'ils étaient sollicités pour la défense de l'emploi, tant par les élus locaux que par le Gouvernement, ce qui peut les conduire à accorder une attention particulière aux actions de contrôle conduites à l'égard de certaines entreprises qui représentent un impact lourd sur l'emploi.
3. Le mécontentement persistant des personnels
A la suite du changement de Gouvernement en 2012, un mouvement syndical important chez les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a demandé le retour à la situation antérieure à la RéATE pour les services déconcentrés concernés (DDPP et DDCSPP) et le redressement des moyens de fonctionnement de la DGCCRF.
Les organisations syndicales nationales représentant les personnels de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ont adressé une lettre ouverte au ministre chargé de la consommation, le 30 juillet 2012, sur l'avenir des missions, des moyens et des personnels de la DGCCRF 85 ( * ) . Cette lettre ouverte demande notamment « la mise à l'étude d'une sortie, rapide et effective, de la DGCCRF du dispositif de la RéATE », « la restitution à cette administration d'une chaîne totale de commandement » et « la réhabilitation de cette administration dans sa place d'administration à réseau à Bercy », sans oublier la question de la baisse des effectifs. Cette lettre ouverte s'est accompagnée d'un vaste mouvement pétitionnaire unitaire des organisations syndicales, sur la base de ces demandes. Ces revendications illustrent la persistance du malaise comme l'ampleur du mécontentement des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes à la suite de la réorganisation des services déconcentrés par la RéATE, puisqu'il est précisément souhaité le retour pur et simple à la situation antérieure.
Les personnels de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes rencontrés par votre rapporteur ne parviennent souvent pas à admettre la réforme de leur administration, ainsi que leur sortie de la chaîne hiérarchique de la DGCCRF et du ministère de l'économie et des finances. Certains aspirent au retour à la situation antérieure des UDCCRF, rattachées aux directions régionales, services déconcentrés propres de la DGCCRF, qui deviendraient dans le nouveau schéma de la RéATE des unités territoriales des DIRECCTE, à l'instar des sections d'inspection du travail.
La réorganisation administrative a ainsi créé chez les agents de la DGCCRF une démobilisation et une déception apparemment plus fortes que chez les autres catégories d'agents des services déconcentrés 86 ( * ) , un sentiment de perte d'identité administrative. Votre rapporteur a perçu une véritable nostalgie pour l'organisation antérieure, qui ne semble pas aussi forte chez les autres catégories de personnels des DDI. De plus, les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes sont minoritaires dans les DDPP par rapport aux agents des anciens services vétérinaires et le sont davantage encore dans les DDCSPP, créant un sentiment d'isolement conforté par la perte du lien hiérarchique avec le niveau régional et le niveau national.
Les personnels de la DGCCRF expriment également une inquiétude à l'égard du risque de dépendance à l'égard du préfet, dans l'accomplissement de missions d'enquête, et donc d'intrusion, alors que la situation antérieure leur garantissait l'indépendance à l'égard des autorités locales. Sur ce point, ainsi qu'il a été indiqué plus haut, votre rapporteur considère que la réalité de la pratique préfectorale, sauf exception, a dû dissiper cette crainte, mais elle ne saurait la priver complètement de toute justification en droit.
Ainsi, votre rapporteur peut confirmer ce que tous les interlocuteurs qu'il a rencontrés lui ont indiqué, c'est-à-dire que les agents qui demeurent les plus réticents à la réorganisation issue de la RéATE sont ceux de la DGCCRF. Ce malaise persistant du personnel doit être pris en compte.
Même si elle semble poser moins de difficultés que le pressentait votre rapporteur, la question de la diversité des statuts et des régimes de rémunération au sein des DDI est souvent mise en avant. Cette diversité, qui concerne aussi le traitement des agents que leur régime indemnitaire - plus favorable pour ceux relevant du ministère de l'économie et des finances - que les prestations d'action sociale ou les modalités de décompte horaire a pesé sur l'acceptation de la réforme par les personnels, en raison des forts écarts de traitement qu'elle maintenant entre agents réunis dans une même structure.
4. Le point de vue des représentants des consommateurs
Afin d'apprécier le point de vue des représentants des consommateurs sur les effets de la RéATE, votre rapporteur a souhaité entendre en audition deux associations nationales importantes de consommateurs, mais surtout, lors de ses déplacements dans chacune des DDPP et des DDCSPP, rencontrer des organisations locales de consommateurs.
Les associations nationales ont diversement accueilli la réorganisation des services déconcentrés de la DGCCRF. Ainsi, l'association Consommation, Logement et Cadre de vie (CLCV) a formulé un jugement nuancé, indiquant que ses associations locales continuaient à être en contact avec les services déconcentrés et à leur signaler des faits susceptibles de constituer des infractions, sans que ces services soient toujours en mesure d'y donner suite. Elle a constaté une disponibilité moindre des agents et une diminution de leurs moyens. L'organisation des services telle qu'elle a été réformée paraît difficile à appréhender, alors que les missions des services étaient antérieurement bien identifiées. L'Union fédérale des consommateurs (UFC-Que Choisir), quant à elle, a été très critique sur cette réorganisation, « démantèlement » selon elle de la DGCCRF, qui a dilué la problématique de la consommation dans des ensembles administratifs très hétérogènes dépendant des préfets, alors que les marchés sont majoritairement nationaux. Elle a dit ressentir clairement le poids des orientations préfectorales dans les actions des services, ce que votre rapporteur n'a pas pu constater sur le terrain. Elle a indiqué que certaines associations locales avaient perdu leurs interlocuteurs, tandis que pour d'autres rien n'avait changé. Elle a constaté une réduction de l'ampleur des enquêtes nationales de la DGCCRF et une perte de ses capacités d'enquête, en raison de la baisse de ses effectifs, alors que le fonctionnement hiérarchique de la DGCCRF était un gage d'efficacité pour les enquêtes.
Lors de ses déplacements, votre rapporteur a rencontré une douzaine de représentants d'organisations départementales de consommateurs. Certains ont indiqué ne pas avoir de relations avec les services déconcentrés voire ne pas connaître les DDPP ou DDCSPP et leurs missions, tandis que d'autres, plus nombreux, ont fait état de relations suivies et de signalements réguliers de faits susceptibles de constituer des infractions au droit de la consommation et parfois ont fait état d'une information particulière sur la RéATE à destination des associations de consommateurs. Votre rapporteur s'est étonné de cette disparité, parfois au sein d'un même département, et s'est félicité d'avoir permis, dans certains départements, par son déplacement, de mettre en contact les agents et les associations locales de consommateurs. Les relations entre services déconcentrés et associations ne sont pas évidentes par conséquent, contrairement à ce que pensait votre rapporteur, alors même qu'il existe a priori un intérêt mutuel à ces relations : sources de signalements pour les premiers, sources d'information et appui éventuel pour les secondes.
En outre, votre rapporteur estime que le changement du dispositif de subventionnement des associations locales de consommateurs en 2008, qui a substitué des subventions nationales par la DGCCRF aux associations têtes de réseau, à redistribuer aux associations membres du réseau, aux subventions locales gérées par les services déconcentrés de la DGCCRF, a nécessairement distendu les relations entre ces services et les associations locales.
Sans proposer de recréer les anciens comités départementaux de la consommation 87 ( * ) , dans lesquels siégeaient des représentants des consommateurs et des milieux économiques sous la présidence du préfet, votre rapporteur recommande l'organisation régulière, au moins annuelle, d'une rencontre entre associations locales et les responsables des directions départementales.
Enfin, votre rapporteur observe que toutes les statistiques nationales comme départementales montrent une baisse rapide du nombre des plaintes formulées par les consommateurs auprès des services, quel que soit le mode de prise de contact (visite, appel téléphonique, message électronique).
5. Un premier bilan demandé par le Gouvernement
En juillet 2012, le Premier ministre a chargé les inspections générales des finances, des affaires sociales et de l'administration de procéder à un bilan de la RGPP. Remis au Premier ministre le 25 septembre 2012 88 ( * ) , le rapport comporte une analyse de la RéATE, volet territorial de la RGPP. Si le rapport relève que la RéATE est le seul chantier de la RGPP à avoir bénéficié d'un « suivi réellement interministériel » et « constructif », assuré par le secrétariat général du Gouvernement, qui a associé les ministères concernés 89 ( * ) , il conclut néanmoins qu'il s'agissait « des réformes les plus radicales et les plus lourdes de conséquences de ces dernières décennies » pour les services déconcentrés, compte tenu de la forte réduction du nombre de services, du regroupement de certains d'entre eux sous l'autorité nouvelle du préfet, hors des logiques verticales ministérielles préexistantes, confortant le niveau départemental, et par conséquent de la suppression sur l'ensemble du territoire de centaines de structures administratives particulières.
Le rapport commun des trois inspections souligne également une série de difficultés suscitées par la RéATE, dont certaines incitent à attendre, avant de porter un jugement plus définitif, que le temps ait permis que la réforme et ses conséquences en termes d'adaptation soient mieux assimilées. Sont ainsi mentionnées des critiques que votre rapporteur a pu rencontrer au long de ses auditions comme de ses déplacements :
« - manque de lisibilité des structures pour le public ;
« - complexité des circuits de décisions ;
« - petite taille des équipes dans certaines directions départementales, qui risquent dès lors d'être privées de capacités d'expertise ;
« - hétérogénéité des conditions de travail (indemnités, temps de travail, action sociale, etc.) d'agents d'un même service issus de différents ministères ;
« - difficultés de concrétisation de l'inter ministérialité à l'échelon régional et des synergies attendues dans les différents services ;
« - limites de la polyvalence attendue d'agents aux formations et compétences très différentes ;
« - difficulté de coopération d'agents dotés d'une culture professionnelle forte (par exemple CCRF et jeunesse et sport) au sein de structures dont ils ne perçoivent pas le sens ;
« - difficulté de positionnement des cadres dirigeants des DDI en raison d'un manque d'accompagnement, d'une culture marquée par leur service d'origine et d'un compromis à trouver entre leurs fonctions managériales et les métiers techniques dont ils sont issus. »
Pour autant, une recommandation importante du rapport, qui n'est pas spécifique à la RéATE mais qui rejoint la position formulée par le Premier ministre devant les préfets le 31 juillet, consiste à laisser, « dans les secteurs fortement restructurés pendant la RGPP, une période de stabilisation des organisations ». Il s'agit de ne pas ajouter de perturbations supplémentaires aux administrations ainsi réformées et de laisser aux adaptations le temps de se réaliser, avant de pouvoir porter avec plus de recul un jugement plus net.
Le Gouvernement a tiré les conséquences de ce rapport à l'occasion d'un séminaire gouvernemental, le 1 er octobre 2012, sur le renouvellement de la politique de modernisation de l'action publique. Le communiqué de presse publié par le Premier ministre à la suite de ce séminaire confirme, concernant la RéATE, la position énoncée le 31 juillet 2012 devant les préfets, tout en affirmant le principe de la nécessité d'associer les agents à la démarche de modernisation de leur administration. Il indique ainsi que le Gouvernement tient à « stabiliser l'organisation de l'administration territoriale de l'État et identifier les solutions pour répondre aux dysfonctionnements constatés ».
Par ailleurs, la Cour des comptes conduit aussi plusieurs travaux sur la RéATE, qui devraient aboutir entre la fin de l'année 2012 et le printemps de l'année 2013. Votre rapporteur ne manquera pas de rendre compte de l'issue de ces travaux à l'occasion de son prochain avis budgétaire.
* 69 Voir annexes 3 et 4.
* 70 Les agents des anciens services vétérinaires, relevant du ministère de l'agriculture, contribuent entre autres à la surveillance des produits alimentaires, avec des prérogatives différentes.
* 71 Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :
http://www.legifrance.gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp?numJO=0&dateJO=20080709&numTexte=2&pageDebut=11009&pageFin=11013
* 72 Brigades interrégionales d'enquêtes concurrence (BIEC) et brigades interrégionales d'enquêtes vins et spiritueux (BIEV).
* 73 Les services déconcentrés de l'État en Ile-de-France et dans les régions d'outre-mer ont reçu une organisation particulière, déterminée respectivement par les décrets n° 2010-687 du 24 juin 2010 et n° 2010-1582 du 17 décembre 2010.
* 74 L'organisation des services déconcentrés de la DGCCRF était articulée selon une chaîne hiérarchique avec des directions régionales, ayant également une fonction de mutualisation, sous l'autorité desquelles étaient placées des unités départementales.
* 75 Une direction départementale de la cohésion sociale pourrait être constituée en fonction de l'importance démographique ou des nécessités particulières du département.
* 76 Cette circulaire est consultable est consultable à l'adresse suivante :
http://circulaire.legifrance.gouv.fr/pdf/2009/04/cir_2240.pdf
* 77 La liste des départements dotés d'une DDPP et non d'une DDCSPP figure en annexe du décret.
* 78 La mission d'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement dans le domaine agricole a également été dévolue aux DDPP.
* 79 Par exemple, la DDCSPP du Loir-et-Cher s'intègre dans un projet immobilier regroupant tous les services de l'État devant aboutir en 2014.
* 80 Figurent également à ce programme les charges immobilières (charges locatives et connexes) des préfectures et sous-préfectures et des directions régionales issues de la RéATE.
* 81 Sont aussi transférés en 2013 les emplois des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR) et de leurs collaborateurs, soit 339 agents.
* 82 Ce discours est consultable à l'adresse suivante :
http://www.gouvernement.fr/sites/default/files/interventions/07.31_discours_de_jean-marc_ayrault_premier_ministre_lors_de_son_intervention_devant_les_prefets.pdf
* 83 Par exemple, le groupe Doux, dont les difficultés font l'actualité, dispose d'un abattoir dans le Cher et d'un autre dans le Loiret, deux départements dans lesquels s'est rendu votre rapporteur.
* 84 La DNO de la DGCCRF comporte des orientations nationales largement encadrées par des orientations européennes. Il en est de même pour les orientations du plan national d'intervention (PNI) de la direction générale de l'alimentation, dont relèvent les anciens services vétérinaires.
* 85 Cette lettre ouverte est consultable notamment à l'adresse suivante :
http://www.finances.cgt.fr/IMG/pdf/monsieur_benoit_hamon_lettre_ouverte_numero_2.pdf
* 86 A l'exception peut-être des agents des anciennes directions départementales de la jeunesse et des sports (DDJS).
* 87 Les comités départementaux de la consommation ont été créés par l'article 34 du décret n° 86-1309 du 29 décembre 1986 et supprimés par l'article 62 du décret n° 2006-665 du 7 juin 2006. Il semble que, dans les années précédant leur suppression, ces comités n'étaient plus guère réunis voire constitués. Ils avaient pour mission de formuler des avis et des voeux et de contribuer à la désignation de représentants des consommateurs dans diverses instances locales.
* 88 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.gouvernement.fr/sites/default/files/fichiers_joints/2012-m-058-01_bilan_rgpp.pdf
* 89 Rôle de la mission interministérielle pour la réforme de l'administration territoriale de l'État (MIRATE), placée auprès du secrétaire général du Gouvernement. Le pilotage de la RéATE ne relevait pas de la direction générale de la modernisation de l'État du ministère du budget.