B. LES MODES DE SUPERVISION DE L'ETAT SUR LE SECTEUR ASSOCIATIF HABILITÉ
1. Un secteur contrôlé et habilité par l'État
a) Les contrôles a priori
Les établissements et services de droit privé auxquels l'autorité judiciaire confie des mineurs, que ce soit dans un cadre pénal ou dans celui de la protection de l'enfance en danger, sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux au sens du code de l'action sociale et des familles. A ce titre ils sont soumis aux dispositions relatives au contrôle prévues par le ce code.
L'autorisation relève, selon les cas, du représentant de l'État dans le département, du représentant du conseil général, ou de ces deux autorités agissant conjointement. Cette autorisation est délivrée pour une durée de 15 ans.
Par ailleurs, les établissement et services associatifs qui concourent directement à la protection judiciaire de la jeunesse sont soumis à une procédure d'habilitation renouvelable au bout de cinq ans, dans le cadre des dispositions du décret du 6 octobre 1988.
b) Les contrôles a posteriori
La DPJJ contrôle régulièrement les structures concourant à la mission de protection judiciaire de la jeunesse : d'une part dans le cadre d'un plan pluriannuel d'audit, élaboré par chacune de ses directions interrégionales, d'autre part et le cas échéant, à la suite du signalement d'un dysfonctionnement.
- les contrôles exercés dans le cadre d'un plan pluriannuel d'audits
Conformément au projet stratégique national 2008-2011, la DPJJ a mis en place un dispositif d'audit, destiné à améliorer son organisation et la qualité de sa prise en charge éducative. A cette fin, des pôles d'audit ont été constitués dans chacune des directions interrégionales.
Au 31 décembre 2011, la DPJJ compte ainsi 68 auditeurs territoriaux et 100 personnels de la protection judiciaire de la jeunesse (auditeurs, responsables audit, directeurs des politiques éducatives et de l'audit) ont été formés à cette fonction. Cette démarche doit être poursuivie dans les années à venir, comme l'a formalisé l'axe 2 du projet stratégique national 2012-2014 de la PJJ.
A la date du 31 décembre 2011, 550 audits ont ainsi été réalisés dans les établissements et services publics et habilités.
51 conventions avec les conseils généraux ont été signées à ce sujet. Elles portent aussi bien sur la réalisation des audits des structures à compétence partagée que sur la formation d'agents de ces collectivités territoriales à la méthodologie de l'audit.
Au 31 décembre 2011, 27 personnels des conseils généraux avaient été formés à l'audit avec les auditeurs de la protection judiciaire de la jeunesse et 76 audits réalisés conjointement.
- les contrôles exercés dans le cadre d'un éventuel dysfonctionnement
Indépendamment des pouvoirs des préfets, l'inspection générale des services judiciaires, en application du décret n° 2010-1668 du 29 décembre 2010, l'inspection des services de la protection judiciaire de la jeunesse, sur le fondement d'un arrêté du 29 décembre 2010, et le directeur interrégional de la PJJ sont susceptibles d'être sollicités en cas de signalement d'un dysfonctionnement dans un établissement ou service relevant du secteur associatif habilité.
Les conclusions des opérations de contrôle, sous certaines conditions encadrées par le code de l'action sociale et des familles, peuvent conduire l'autorité préfectorale, le cas échéant conjointement avec le président du conseil général, à user de son pouvoir d'injonction, à désigner un administrateur provisoire ou encore à prononcer la fermeture totale ou partielle, provisoire ou définitive de la structure contrôlée.
- les autres contrôles
Les juges des enfants sont tenus, au moins une fois par an, de visiter tous les locaux ou établissements de leur ressort dans lesquels sont placés provisoirement ou définitivement des mineurs délinquants et d'en vérifier le fonctionnement (art. 30 du décret n° 46-734 du 16 avril 1946).
Peuvent s'ajouter à ces contrôles celui de la Cour des comptes, du Défenseur des droits, ainsi que, s'agissant des seuls CEF, celui du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Enfin, l'article 35 de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante prévoit que les parlementaires sont autorisés à visiter à tout moment les établissements publics ou habilités accueillant des mineurs délinquants.
2. Une intervention insuffisante de la PJJ dans le domaine de la formation des personnels relevant du secteur associatif habilité
Les agents du secteur associatif habilité sont majoritairement diplômés d'État. Ils sont en général titulaires d'un certificat d'aptitude aux fonctions de directeur d'établissement social ou de service d'intervention sociale (CAFDES) pour les directeurs, d'un diplôme d'État d'éducateur spécialisé (DEES) pour les éducateurs, ou encore d'un certificat d'aptitude aux fonctions d'encadrement et de responsable d'unité d'intervention sociale (CAFERUIS). Leur formation n'est pas prise en charge par l'École nationale de la protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ) .
La formation des personnels associatifs est financée essentiellement à travers la tarification du groupe 2, qui prend en compte les obligations découlant des conventions collectives en la matière, les associations s'adressant à des instituts de formation privés pour la qualification initiale ou continue de leurs agents.
Les stages de formation continue de l'ENPJJ pourraient, en principe, être ouverts aux agents du secteur associatif habilité. Dans les faits, des questions juridiques font obstacle à une telle ouverture. En effet, la perception de recettes par l'ENPJJ et le versement sur le budget opérationnel de programme (BOP) de l'École ne sont pas possibles sous forme de régie.
D'après les informations communiquées par votre rapporteur, la DPJJ examine actuellement une solution qui consisterait à percevoir ces recettes sous forme « d'attribution de produits » par décret en Conseil d'État pour la perception et un arrêté pour le versement au BOP de l'École.
Des formations spécifiques peuvent toutefois être proposées par la PJJ aux personnels relevant du secteur associatif.
Ainsi une convention nationale pour la professionnalisation des intervenants éducatifs en CER a-t-elle été signée en 2008 par le directeur de la protection judiciaire de la jeunesse et les présidents de l'UNASEA 7 ( * ) , du SNASEA 8 ( * ) , du SOP 9 ( * ) et de l'UNIFAF 10 ( * ) , pour une durée qui a été prolongée jusqu'au 31 décembre 2010.
La mise en oeuvre de ce dispositif s'est appuyée sur les centres de formation du travail social (IRTS) répartis sur l'ensemble du territoire.
La DPJJ a pris en compte dans le budget de fonctionnement de chaque CER le temps de remplacement des agents impliqués dans cette démarche. Le coût de cette action de formation pour la DPJJ s'est élevé à un peu plus de 502 000 euros pour la durée totale du partenariat (trois ans). Les dépenses de formation et d'ingénierie ont été prises en charge par UNIFAF.
En 2010, au terme de la convention, les données recueillies font apparaître que :
- 27 CER (comprenant en moyenne 12 personnels) sur 59 se sont engagés dans des actions de formation ;
- sept organismes de formation ont été parties prenantes de cette action de formation ;
- 223 salariés ont été concernés par ce dispositif ;
- 65 salariés ont suivi une formation individualisée.
Par ailleurs, dans le prolongement de la journée de juin 2009 relative à la professionnalisation des intervenants en CEF, la PJJ a souhaité engager une politique active de formation de tous les personnels travaillant en CEF. Un plan de formation adapté aux besoins spécifiques des personnels intervenant en CEF est en cours d'élaboration.
Votre commission, soucieuse de la qualité et de l'harmonisation des conditions de formation des personnels intervenant auprès des mineurs, ne peut qu'inviter la DPJJ à intensifier sa politique de formation à l'égard des personnels intervenant dans les services et établissements du secteur associatif habilité .
* 7 Union Nationale des Associations de Sauvegarde de l'Enfance, de l'Adolescence et des Adultes (désormais, Convention Nationale des Associations de Protection de l'Enfance - CNAPE).
* 8 Syndicat National au service des Associations du Secteur social et médico-social.
* 9 Syndicat Général des Organismes Privés Sanitaires et Sociaux à but non lucratif.
* 10 Fonds d'Assurance Formation de la Branche sanitaire, sociale et médico-social, secteur privé à but non lucratif. Organisme paritaire agréé par l'État pour collecter les fonds de la formation professionnelle.