II. LE CONTRÔLE DE LÉGALITÉ : UNE MISSION CONSTITUTIONNELLE RESPECTÉE ?
Au cours du prochain budget triennal (2013-2015), la modernisation du contrôle de légalité se poursuivra de même que le développement de l'application ACTES destinée à la transmission dématérialisée des actes.
Mission constitutionnelle des représentants de l'Etat pour assurer le respect de l'Etat de droit, le contrôle de légalité des actes des collectivités locales a été réformé à la fois dans son organisation pour être centralisé en préfecture (aujourd'hui effectif dans 90 préfectures) et dans son champ par une réduction de son périmètre sur les domaines les plus sensibles. Il s'est aussi agi d'adapter cette fonction éminente à la diminution du nombre d'agents qui lui sont affectés.
Les effectifs dédiés au contrôle dans les sous-préfectures ont été regroupés au chef-lieu du département.
La sous-préfecture n'est, cependant, pas déchargée du contrôle des actes : d'une part, leur transmission continue de s'effectuer auprès du sous-préfet qui demeure l'interlocuteur des élus locaux tant pour la fonction de contrôle que pour le conseil ; d'autre part, la sous-préfecture sélectionne les actes prioritaires à transmettre pour traitement à la préfecture sur la base de la stratégie nationale et locale de contrôle élaborée par le préfet du département. Le sous-préfet demeure, d'ailleurs, le signataire des lettres d'observation adressées aux collectivités lorsqu'une irrégularité est suspectée.
A. UNE NOUVELLE CHUTE DU NIVEAU QUANTITATIF DU CONTRÔLE
L'an dernier, votre commission s'était inquiétée de l'affaiblissement du taux de contrôle des actes prioritaires -inférieur à celui de 2006- ainsi que de celui des actes réformés ou retirés à la demande du préfet.
Votre rapporteur constate pour 2011 une nouvelle dégradation du nombre des actes contrôlés : - 24,05 % par rapport à 2010 (1 317 321 actes contre 1 734 558). Plus généralement, tous les indicateurs connaissent une évolution négative : - 22,9 % pour les interventions, - 20,41 % pour les recours gracieux, - 19,82 % pour les actes retirés ou réformés alors que le nombre d'actes transmis s'est stabilisé (+ 2,35 % sur la même période).
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2010 |
2011 |
Evolution 2010-2011 |
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Nombre |
Nombre |
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Actes reçus |
5 208 152 |
5 330 733 |
2,35% |
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commande publique |
628 319 |
642 599 |
2,27% |
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urbanisme |
1 246 006 |
1 343 456 |
7,87% |
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fonction publique territoriale |
1 011 165 |
982 474 |
- 2,84% |
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actes de police |
178 876 |
151 335 |
- 15,4% |
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autres |
2 143 786 |
2 210 869 |
3,13% |
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Actes contrôlés |
1 734 558 |
1 317 321 |
-24,05% |
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Interventions dont les lettres d'observations valant ou non recours gracieux |
95 904 |
73 951 |
- 22,9% |
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commande publique |
21 408 |
18 739 |
- 12,47% |
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urbanisme |
21 330 |
20 020 |
- 6,14% |
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fonction publique territoriale |
13 669 |
8 636 |
- 36,82% |
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actes de police |
2 985 |
2 007 |
- 32,76% |
|
autres |
36 512 |
24 549 |
- 32,76% |
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Recours gracieux |
40 493 |
32 226 |
-20,41% |
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commande publique |
10 393 |
10 638 |
2,36% |
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urbanisme |
9 375 |
7 512 |
- 19,87% |
|
fonction publique territoriale |
6 690 |
4 501 |
- 32,72% |
|
actes de police |
1 202 |
680 |
- 43,43% |
|
autres |
12 833 |
8 895 |
- 30,68% |
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Actes retirés ou réformés |
49 763 |
39 901 |
-19,82% |
Source : ministère de l'intérieur.
Le ministère de l'intérieur observe cependant que la part des actes prioritaires dans le total des actes contrôlés progresse de 57,4 % en 2010 à 75,6 % en 2011. Il attribue ce résultat à « la mise en place de stratégies de contrôle départementales recentrées sur les actes à enjeux » 21 ( * ) . Plus généralement, le taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture s'améliore légèrement (91,52 % en 2011 ; 90,41 % en 2010). Il doit atteindre 96 % en 2012 selon l'objectif fixé aux services.
Le taux d'actes non budgétaires retirés ou réformés après une intervention de la préfecture est quasiment constant (54,49 % en 2011 contre 54,54 % en 2010). La proportion s'accroît en ce qui concerne les actes budgétaires : 89,35 % en 2011 (87,18 % en 2010).
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La stratégie locale de contrôle Elaborée par le préfet en liaison avec les chefs des services déconcentrés, la stratégie locale prend en compte le programme annuel de contrôle décidé au plan national et le contexte local c'est-à-dire les risques particuliers qui y sont détectés. |
La circulaire du 25 janvier 2012 précise les priorités du contrôle : « il conviendra désormais de distinguer trois niveaux de contrôle : les priorités nationales, les priorités locales et les contrôles aléatoires ».
La première catégorie vise trois domaines : la commande publique, l'urbanisme et la fonction publique territoriale, au sein desquels doivent être distingués les « actes présentant le plus d'enjeux pour l'Etat » qui constituent le socle prioritaire.
Les actes non prioritaires feront l'objet d'un « contrôle organisé selon les ressources dont disposent les services préfectoraux ». Quel pourra être le niveau de ce contrôle alors que les effectifs des services préfectoraux continuent de s'« évaporer » ?
Cette évolution est préoccupante. Certes, la proportion des actes prioritaires -les plus importants- s'améliore. Mais la priorisation a resserré le champ du contrôle en en évacuant des secteurs qui, pourtant, ne doivent pas en être exclus par principe tels les actes de police administrative susceptibles de porter atteinte à l'exercice d'un droit ou d'une liberté publique.
Interrogé par votre rapporteur sur de nouvelles évolutions, le ministère de l'intérieur lui a répondu que : « L'objectif n'est (donc) plus, à ce jour, la réduction massive du nombre d'actes soumis au contrôle de légalité, pour laquelle un palier semble avoir été atteint. Sont davantage recherchés le respect des priorités définies par l'Etat et la mise en oeuvre d'une stratégie cohérente avec les moyens dont disposent les préfectures » 22 ( * ) .
* 21 Réponse au questionnaire de votre rapporteur.
* 22 Réponse au questionnaire de votre rapporteur.