D. UTILISER PLEINEMENT L'INCITATION PAR LES NORMES
Des normes incitatives, voire contraignantes, constituent un levier très important du report modal, qui paraissent elles aussi insuffisamment évaluées.
Il y a les normes dites « environnementales », par exemple les classements des véhicules selon leur caractère plus ou moins polluant : elles sont souvent harmonisées à l'échelon européen. Mais il y a bien d'autres normes qui restent entre nos mains et qui ont une influence certaine sur les comportements.
Comment, par exemple, inciter le fret routier à utiliser des infrastructures ferroviaires ? Dès lors qu'une autoroute ferroviaire existe, par exemple celle entre le Luxembourg et l'Espagne, ne faut-il pas interdire ou rendre plus contraignante la traversée de notre territoire sur le même parcours ? La contrainte n'est-elle pas un moyen d'accélérer la mise en place des infrastructures que nous voulons ? Avec une telle contrainte, l'équilibre économique de l'infrastructure ferroviaire serait complètement bouleversé et bien des opérations impossibles aujourd'hui pourraient voir le jour.
Autre exemple, quelles mesures normatives peuvent le mieux renforcer l'efficacité de l'écotaxe poids lourds contre la pollution ? Ne faut-il pas conditionner les réductions tarifaires d'autoroutes à la norme environnementale du poids lourd ? Doit-on, comme l'ont fait les Allemands, prévoir qu'une partie de la taxe ira à la modernisation des flottes, pour aider les routiers à acquérir des camions moins polluants ? Dans quelle proportion ?
Votre rapporteur pour avis n'a pas de réponse définitive, mais regrette que l'analyse présentée par l'Etat ne soit pas plus globale, qu'elle ne permette pas de comparer ce qui se passe sur plusieurs plans, pour apprécier l'effet conjoint des investissements et des normes. Ces comparaisons paraissent en effet nécessaires pour définir la stratégie de la transition écologique en comparant des scénarios différents.
E. SOLLICITER DAVANTAGE LES FINANCEMENTS INNOVANTS EUROPÉENS
Pour accélérer le report modal, nous devons solliciter davantage, outre les prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI) 23 ( * ) , les crédits du Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) que l'Union vient de mettre en place pour financer la partie centrale du Réseau transeuropéen de transports (RTE-T) 24 ( * ) . Avec ce « Mécanisme », la Commission européenne entend relancer la politique des réseaux transeuropéens, pour améliorer le fonctionnement du marché intérieur, facteur de compétitivité, tout en limitant l'impact énergétique de ses infrastructures. Dans la négociation en cours, elle propose que l'Union y consacre 31,7 milliards pour 2014-2020 25 ( * ) , à comparer aux 8 milliards engagés dans la période 2007-2013.
L'Union européenne soutient les réseaux transeuropéens de transports depuis bientôt vingt ans 26 ( * ) : avec le « Mécanisme », il s'agit d'accélérer le mouvement, en tenant mieux compte de l'existant et du cadre désormais intermodal des politiques de transports. A cette fin, le MIE définit une carte, avec un réseau « central » et un réseau « global », des « exigences » d'intégration modale et de service sur ces réseaux devenus économes en ressources, ainsi qu'un calendrier prévisionnel courant jusqu'en 2030 pour le réseau central et 2050 pour le réseau global. Le « Mécanisme » avance également un coût prévisionnel pharaonique - 500 milliards d'investissement d'ici 2020 et 1 500 milliards d'ici 2030 pour l'ensemble des réseaux de transports, d'énergie et de télécommunications - et propose de développer, aux côtés des subventions européennes et nationales, des « emprunts obligataires pour projets », les project bonds.
Le principe des project bonds est simple : des crédits sont confiés à la Banque européenne d'investissement (BEI) pour qu'elle « rehausse » la qualité des emprunts obligataires, c'est-à-dire qu'elle améliore leur rémunération et atténue leur risque sur les marchés financiers 27 ( * ) . La Commission en attend un effet multiplicateur de 15 à 20 . Une phase pilote a été lancée en 2012-2013, par redéploiement, avant une éventuelle généralisation à compter de 2014, après évaluation.
L'outil est utilisé ponctuellement depuis 2007, sur la base d'un règlement financier spécifique aux RTE 28 ( * ) qui avait permis à la Commission européenne de définir avec la Banque européenne d'investissement (BEI) un « instrument de garantie de prêt pour les projets du RTE-T » (GPTT) .
Entre 2007 et 2013, ces financements innovants auront mobilisé environ 8 milliards d'euros, dont 440 millions pour des projets situés exclusivement sur notre territoire national et 1,66 milliard pour des projets auxquels notre pays est partie prenante 29 ( * ) . Les 440 millions d'euros à destination de notre seul territoire sont allés à sept projets , dont la moitié pour la LGV Tours-Bordeaux 30 ( * ) . Si ces fonds n'ont parfois eu qu'une importance très relative dans le bouclage financier de ces sept projets 31 ( * ) , l'outil a mobilisé, selon l'évaluation interne de la BEI 32 ( * ) , quelque 4,9 milliards de « dette senior », de celle que préfèrent les investisseurs parce qu'elle est la moins risquée. Pour la LGV Tours-Bordeaux, le financement a, selon l'évaluation de la BEI, consolidé les perspectives pour les trois premières années d'exploitation - les plus critiques - et atténué le risque que la garantie de l'État soit demandée, ce qui est utile à... la notation de la dette souveraine de la France elle-même.
Pour les années 2011-2013, neuf autres opérations importantes peuvent bénéficier de cet outil, pour un montant de 925 millions - la France est particulièrement concernée, avec les infrastructures ferroviaires CDG Express, l'autoroute ferroviaire Atlantique, l'autoroute ferroviaire alpine (Mont-Cenis) et le projet routier Autoroute A 355 (Grand contournement de Strasbourg), ce dernier projet étant toutefois actuellement en sommeil.
Nous devons donc intégrer ces nouveaux outils dans notre programmation, en étant les plus « proactifs » possible. Le MIE marque une relance bienvenue des grands projets européens et la France est bien placée pour en tirer parti - de par sa position géographique et parce que nous disposons d'un ensemble de projets « mûrs ». Encore faut-il s'inscrire dans la procédure retenue par la Commission européenne, qui est assez exigeante.
* 23 La BEI participe activement au financement de projets d'infrastructures de transports dans l'Union. En France, elle a notamment accordé des prêts à la LGV Bretagne-Pays-de-la-Loire (300 millions d'euros), à des lignes de transports collectif du Grand Lyon (220 millions d'euro), ainsi qu'au tramway du Grand Besançon (70 millions d'euros).
* 24 La compétence européenne est issue de l'article 170 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui dispose que l'Union « contribue à l'établissement et au développement de réseaux transeuropéens dans les secteurs des infrastructures du transport, des télécommunications et de l'énergie ».
* 25 Le projet de règlement du MIE inscrit (article 5) une enveloppe de 50 milliards d'euros pour 2014-2020, dont 31,694 milliards pour les transports (10 milliards sont fléchés depuis le Fonds de cohésion), 9,121 milliards pour l'énergie et 9,185 milliards pour les télécommunications .
* 26 En 1994, le Conseil européen d'Essen identifie 14 grands projets prioritaires au regard des subventions communautaires et qui sont annexés à un premier règlement d'orientations ; Pour la France quatre lignes ferroviaires à grande vitesse : la ligne Paris-Bruxelles-Cologne-Amsterdam-Londres, très largement réalisée ; la ligne Sud Europe Madrid-Montpellier, partiellement réalisée ; la ligne Est Europe Paris-Karlsruhe, très largement achevée pour la partie française ; la ligne Lyon-Turin, en cours d'étude. En 2004, à la suite du Livre blanc sur les transports et dans la perspective de l'élargissement, le Parlement européen et le Conseil adoptent une nouvelle décision : 30 projets nouveaux y figurent, établis à l'échelle des Vingt-Sept et déclarés d'intérêt européen pour une réalisation en 2020.
* 27 L'objectif explicite est que ces emprunts obligataires passent d'une note B/B+ à une note A/A
* 28 Règlement (CE) n° 680/2007 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2007 déterminant les règles générales pour l'octroi d'un concours financier communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens.
* 29 Source : Ministère des transports. Ces chiffres, cependant, sont provisoires, les crédits pour 2007-2013 n'ayant pas été intégralement engagés - et il s'agit de décisions de financement, pas de crédits payés.
* 30 Signé le 16 juin 2011 par RFF et un consortium conduit par Vinci, le projet, de 7,8 milliards d'euros (le plus grand PPP jamais signé en France) couvre le financement, le design, la construction, la mise en route et la maintenance de la LGV Tours-Bordeaux. La BEI y participe pour 1,2 milliard d'euros, dont 200 millions au titre du LGTT, ce qui en fait la plus importante opération LGTT à ce jour.
* 31 2,55 %, s'agissant de la LGV Tours-Bordeaux, dont le coût total est évalué à 7,86 milliards d'euros.
* 32 Loan Guarantee Instrument for TEN-T projects - Mid-term Review, Banque européenne d'investissement, juillet 2011.