SECTION 1 - UN BUDGET D'ATTENTE ENTRE CONTINUITÉ ET TRANSITION
Le programme 178 pour 2013 s'intègre dans la stratégie globale fixée par la loi de programmation 2009-2014 qui prévoit un profond redéploiement des crédits des dépenses de personnel et de fonctionnement vers les dépenses d'équipement.
Budget de transition, le budget 2013 poursuit la trajectoire fixée par la LPM (2009-2014) en attendant les nouvelles orientations qui seront fixées par la prochaine LPM.
Dans le même temps, il prend en compte le décrochage considérable du budget de la défense par rapport au modèle fixé par le précédent Livre blanc.
En effet, comme l'a souligné l'Amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées, devant votre commission : « le modèle défini par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale (LBDSN) de 2008 n'est plus soutenable, malgré les efforts consentis par l'Etat pour sa défense, malgré les efforts entrepris par les armées pour s'optimiser ».
Sans revenir sur l'ensemble de la loi de programmation, votre rapporteur souhaiterait rappeler ici le cadre budgétaire qu'elle avait fixé.
La loi de programmation (2009-2012) prévoyait une majoration des ressources de la défense, répartie pour plus de la moitié sur des crédits budgétaires, pour le restant sur des ressources exceptionnelles.
La majoration des crédits d'équipement prévue était supérieure à la majoration des ressources.
Un abattement de 1,8 milliard d'euros sur six ans, par rapport au niveau de 2008, était donc opéré sur les dépenses autres que l'équipement.
La diminution de cette enveloppe traduit un profond redéploiement de crédits, lié à la réduction des effectifs.
La déflation des effectifs, qui représentait 54 000 suppressions d'emplois équivalents temps plein, de 2008 à 2016, devait résulter de la réorganisation du ministère de la défense et de ses structures d'administration générale et de soutien, mais aussi de l'ajustement du format des forces aux nouveaux contrats opérationnels, qui entraînera des dissolutions d'unité, des fermetures de bases aériennes ou le non-remplacement de certains bâtiments de la marine.
Au terme de la programmation 2009-2014, les dépenses d'équipement devaient représenter 57 % des dépenses de défense hors pensions, au lieu de 50 % en 2008.
Un rééquilibrage devait également être opéré au sein des dépenses de personnel et de fonctionnement, au profit des capacités opérationnelles.
Or l'exécution de la loi de programmation n'a été globalement conforme à la trajectoire fixée que jusqu'en 2011, du moins en ce qui concerne les paiements et donc les livraisons des matériels. Pour ce qui est des commandes, les contraintes de la programmation budgétaire triennale 2011-2013 avaient déjà obligé à reporter la plupart des lancements de programmes nouveaux.
Jusqu'en 2011, la manoeuvre des ressources humaines s'est déroulée conformément au rythme prévu. Cependant la masse salariale s'est maintenue pendant la période limitant les économies attendues de la baisse des effectifs.
Le décrochage des ressources amorcé dès 2011, avec l'impossibilité de consommer les ressources exceptionnelles des cessions de fréquences, s'amplifie en raison de la crise financière qui a contraint le budget bien au-delà des économies prévues.
La trajectoire de la LPM en cours était bâtie sur une prévision d'augmentation en volume des ressources de 1 % par an à partir de 2012.
Or la loi de finances triennale prévoit une diminution du budget de la défense de 4 % en valeur sur la période 2012-2015.
Au résultat, la divergence entre les ressources aujourd'hui prévues et la programmation initiale atteint 10 milliards d'euros sur la période 2013-2015, soit quasiment une année de masse salariale du ministère hors pensions.
C'est donc dans ce contexte particulièrement contraint qu'il faut comprendre l'évolution du programme 178 pour 2013.
La demande de crédits budgétaires de la mission défense inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013 diminue de 0,7 % en valeur pour s'établir à 30,15 milliards d'euros.
Si l'on intègre les recettes exceptionnelles attendues, qui augmentent de près de 20 % par rapport à l'an dernier, la mission défense bénéficiera d'un total de 31,42 milliards d'euros de crédits, soit une stabilité parfaite (0 % valeur) par rapport à l'an dernier.
En incluant les pensions, on obtient un total de 39,43 milliards.
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Exécution annuelle/
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
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Crédits budgétaires (hors pensions) |
31,43 |
30,27 |
30,01 |
30,00 |
30,15 |
|
Ressources exceptionnelles |
0,56 |
0,20 |
0,22 |
1,31 |
1,27 |
|
Plan de relance de l'économie |
0,99 |
0,77 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
|
TOTAL (hors pensions) |
32,98 |
31,24 |
30,23 |
31,31 |
31,42 |
Comme l'illustre le tableau ci-dessus, l'exécution budgétaire s'est écartée peu à peu de la loi de programmation 2009-2014 de sorte que fin 2012, ce sont près de 3 milliards d'euros qui manqueront pour financer les besoins des armées et du ministère.
La comparaison entre l'annuité de la LPM et le budget 2013 n'a plus qu'une pertinence réduite, en raison du cumul d'inflexions à la programmation intervenues depuis 2009, et plus particulièrement du précédent budget triennal 2011-2013, et des actualisations des planifications d'encaissement des recettes exceptionnelles.
Passage de la LPM au PLF 2013
Cet écart a nécessité principalement un aménagement du calendrier des commandes et des livraisons de matériels ainsi que des opérations d'infrastructures à hauteur de 5,5 milliards d'euros.
Compte tenu de la divergence entre ambition et moyens alloués, des difficultés ont été rencontrées pour tenir le contrat opérationnel tel qu'il avait été défini par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008.
Une telle situation impose lors de la rédaction, dès l'année prochaine, d'une nouvelle loi de programmation militaire (LPM) pour la période 2014-2019 des conclusions du futur Livre blanc, une réflexion de fond sur le calibrage de notre outil de défense et notamment le format des armées.
C'est la conclusion du chef d'état-major des armées, l'Amiral Edouard Guillaud, lors de son audition le 24 octobre dernier :
« La situation à laquelle nous sommes confrontés est bien celle-ci : le modèle défini par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 n'est plus soutenable, malgré les efforts consentis par l'Etat pour sa défense, malgré les efforts entrepris par les armées pour s'optimiser. Pour fixer les idées, depuis quinze ans et la fin de la conscription, l'outil de défense est dimensionné, en moyenne, à trente deux milliards d'euros constants de 2012. Le nouveau projet de loi de programmation des finances publiques prévoit vingt neuf milliards d'euros pour 2015. C'est clairement un changement de portage !
« La conclusion est simple et sans appel : nos ambitions doivent être repensées. C'est ce à quoi travaille la commission du Livre blanc. A l'issue, nous devrons concevoir un modèle d'armées adapté à ces ambitions revisitées. Notez bien que je ne dis pas réduites, car on peut s'efforcer d'atteindre les mêmes effets par des moyens différents. C'est bien ce que fera le ministère de la défense, sous la direction de Jean-Yves Le Drian, lorsque le Président de la République, chef des armées, aura fixé le cap. » 1 ( * ) .
* 1 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20121022/etr.html#toc10