B. UNE CROISSANCE PROFITABLE DES DEMANDES DE VISAS
1. Une activité économiquement « rentable », qui bénéficie d'une création nette de 75 emplois sur le triennum
Le nombre de visas demandés au réseau consulaire ne cesse de croître : il atteint désormais près de 2,5 millions par an .
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Le traitement des demandes de visas en 2011 - 2 153 191 visas délivrés pour 2 427 561 demandes - Une demande en hausse de 8 % par rapport à 2010 - Un taux de refus de 9,3 % - Des recettes de 116 millions d'euros pour le budget de l'État - 821 ETPT, dont 237 titulaires et 564 agents de recrutement local - 172 points de délivrance de visas biométriques - 30 postes consulaires externalisés et 2 centres délocalisés - 58 % de visas biométriques - 24 % de visas de circulation - 92 % de visas de court séjour Schengen |
La France étant une des toutes premières destinations touristiques mondiales, l'activité « visa » est économiquement excédentaire. D'après le Gouvernement, elle dégagerait une marge bénéficiaire de plus de 70 M€ en 2011.
Le calcul est plus précisément le suivant : en 2011, l'activité visa a généré 116,4 millions d'euros de recettes pour le budget de l'État. Une fois déduite la masse salariale, l'activité a généré une « marge bénéficiaire » de 77,9 millions d'euros.
Le coût unitaire d'un visa est estimé à 22 euros en moyenne . Les droits dont doivent s'acquitter les demandeurs s'élèvent à 60 euros pour un court séjour. Ce tarif est décidé au niveau communautaire, pour couvrir notamment les frais d'équipements des postes en matériel biométrique. Les recettes des droits de visas sont reversées au budget de l'État et ne sont pas conservées par le ministère des Affaires étrangères.
Les touristes en provenance des pays émergents sont de plus en plus nombreux à accéder à la possibilité de voyager à l'étranger et c'est une chance la France qui dispose de nombreux atouts en la matière. Ces flux de vacanciers représentent d'importantes rentrées de devises pour les transporteurs, les hôteliers les restaurateurs et tous les professionnels du tourisme.
Des visas sont demandés aux ressortissants de ces pays. La demande est très forte en Chine ou en Russie, pays où la demande explose. À Moscou, par exemple, le consulat délivre près de 350 000 visas par an - 1 000 par jour !- et la demande augmente de 20 % par an ; le cap des 400 000 pourrait être atteint cette année.
Toutefois, devant la hausse continue de la demande, et les délais de délivrance, des agences de voyage en Chine, en Russie, en Inde, font jouer la concurrence entre les consulats européens, puisqu'un visa délivré par un pays de l'espace Schengen permet l'accès à la quasi-totalité des pays européens. Or, lorsqu'un visa est délivré par un pays autre que la France, ce sont des droits de visa qui nous échappent, mais c'est aussi le risque de voir les touristes arriver en Europe par un autre point d'entrée , le danger de les voir ainsi utiliser la compagnie aérienne d'un autre pays et de réduire la durée de leur séjour et le montant de leur dépense sur le sol français.
A tel point qu'on peut se demander s'il n'existe pas une certaine forme de concurrence entre les pays de l'espace Schengen pour la délivrance de certains visas, de manière à attirer un maximum de touristes.
Lors de son audition devant l'Assemblée nationale, le ministre des Affaires étrangères a cité la situation de Shanghai pour justifier les créations d'emplois dans le secteur des visas.
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LES VISAS DÉLIVRÉS AUX TOURISTES CHINOIS : ANALYSE DE LA SITUATION VUE DE SHANGHAI Nos principaux partenaires (États-Unis, Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Japon, Australie, Nouvelle-Zélande notamment) ont tous le sentiment d'être engagés dans une compétition mondiale pour capter les touristes, les meilleurs étudiants et les investisseurs chinois. Et ils s'en donnent les moyens. Ils estiment que les profils des demandeurs chinois ont changé et que le risque migratoire est désormais faible (taux de refus moyen de 4,71% pour les États Schengen), sauf exception. Alors que notre pays dispose d'atouts remarquables et que les différents services de l'État et agences (Atout France et AFII en particulier) fournissent un gros effort pour attitrer touristes et investisseurs, les sous-effectifs au service des visas constituent un goulet d'étranglement. La France se trouve ainsi dans une situation paradoxale où elle mobilise des dispositifs publics, à Shanghai notamment, pour des opérations de promotion de l'attractivité de notre pays, alors qu'elle est ensuite impossible de gérer en termes de visas les flux qu'elle a ainsi contribué à créer. 1/ Les déplacements touristiques, étudiants et d'affaires chinois constituent un enjeu majeur pour notre économie et notre influence : - Les flux croissent de façon exponentielle. Entre 2008 et 2011, les demandes de visas examinées par le consulat ont augmenté de 127%. Cette tendance se confirme cette année puisqu'au mois de mai 2012, la progression des visas délivrés était de 44% en glissement par rapport à 2011. Sauf catastrophe économique, cette tendance ne devrait que croître et amplifier dans les prochaines années. Les indicateurs économiques sont clairs : la circonscription de Shanghai représente le quart du PIB chinois et une population de plus de 300 millions d'habitants ; la croissance économique atteint entre 8 et 9% par an ; à Shanghai même, ce sont plus de 13 millions de personnes (sur une population de 23 millions) qui ont les moyens de voyager en Europe. Les États-Unis et le Royaume tablent cette année sur une augmentation de 40% de la demande visas qui leur sera adressée à Shanghai. - Les touristes chinois représentent désormais la première dépense par tête . D'après une société de détaxe, le panier moyen est de 1.250 euros par touriste . Certains grands magasins parisiens estiment à un tiers du chiffre d'affaires les dépenses des touristes chinois. Les services américains estiment que la dépense moyenne d'un touriste chinois aux États-Unis est de 4.000 euros et que la venue de 65 touristes chinois crée un emploi. - La France a tous les atouts pour être très bien placée. Toutes les études d'opinion réalisées ces derniers mois par les médias shanghaiens placent notre pays en tête des destinations rêvées par les shanghaiens. La baisse de l'euro encourage par ailleurs les touristes/étudiants chinois à se rendre davantage encore en France. Les réservations sur la ligne Paris-Shanghai d'Air France ont augmenté de 80% sur l'année 2012, et la compagnie devrait bientôt mettre en service l'A380 sur cette même ligne. 2/ Les capacités d'instruction des visas , trop limitées, constituent le goulet d'étranglement qui nous empêche de profiter de cette croissance : - Directement : faute de capacité d'instruction suffisante (les ratios sont supérieurs à 7.500 visas traités/agents ), nos services à Shanghai ont du imposer des quotas d'examen qui ont conduit très directement à refuser d'examiner environ 10.000 demandes de visas . - De façon induite : toujours faute de capacité d'instruction suffisante au consulat , le délai pour obtenir un rendez-vous est désormais de 8 semaines, ce qui conduit nombre de demandeurs à préférer déposer leurs demandes chez nos partenaires. En 2011, les Italiens et les Allemands ont chacun délivré environ 30.000 visas de plus qu'en 2010 . 3/ Ces flux sont captés par nos partenaires qui eux renforcent considérablement leurs effectifs visas à Shanghai : - Pour atteindre l'objectif fixé par le Président Obama en novembre 2011 d'augmenter de 40% sur l'année 2012 le nombre de visas délivrés à des ressortissants chinois, les effectifs visas du consulat américain sont passés de 46 à 65 agents (nos collègues nous précisent que ces créations se sont faites à budget/ETP constants, par redéploiement d'effectifs basés en Europe). - Les Britanniques, qui avaient été les premiers à s'engager sur la voie de l'externalisation, ont triplé leurs effectifs visas à Shanghai depuis 2009 pour atteindre désormais 70 personnes (contre 16 agents pour le consulat français...). - Grâce à un renforcement significatif de leurs effectifs visas qui atteignent désormais 26 agents, soit le double des nôtres, les Italiens ont capté une bonne partie de la nouvelle demande visas : 48.000 visas délivrés en 2010, 71.500 en 2011, très probablement plus de 100.000 cette année. 4/ Les conséquences de cette situation sont désastreuses : - Pour notre image vis-à-vis du grand public chinois : les délais et les quotas d'examen suscitent des réactions très négatives. - Pour nos recettes visas : un manque à gagner de plusieurs centaines de milliers d'euros ces derniers mois, - Surtout pour nos intérêts économiques : les demandeurs de visas que nous refusons de recevoir rentrent dans l'espace Schengen en empruntant Lufthansa plutôt qu'Air France, ils effectuent à Berlin plutôt qu'à Paris leurs premières dépenses et in fine c'est là qu'ils prennent leurs habitudes de consommation. |
La ministre déléguée a d'ailleurs précisé, lors de son audition devant votre commission, le 30 octobre dernier, que « le manque à gagner de la non-création d'ETP est considérable. Il est ainsi estimé, pour chaque emploi local non créé en Chine par exemple, à 340.000 € pour le budget de l'État et à 8 M€ pour l'économie française. »
« Alors que nos principaux partenaires mettent en place des politiques spécifiques en matière de visas afin de favoriser l'expansion du tourisme, secteur également considéré comme un gisement durable de croissance et d'emplois pour notre pays, nous devons doter le réseau consulaire de moyens appropriés et faciliter l'accès à notre territoire aux clientèles à fort pouvoir d'achat.
« C'est dans cet objectif que Laurent Fabius a souhaité la création de 75 ETP supplémentaires sur 3 ans au profit de nos services des visas. Ces besoins paraissent modestes au regard des gains potentiels considérables qu'ils seront en mesure de susciter.
Votre commission ne peut que saluer cet effort exceptionnel compte tenu du contexte budgétaire.
Toutefois, alors que 25 postes supplémentaires sont annoncés par le Gouvernement dans le secteur des visas dès l'année 2013, vos rapporteurs n'ont pu obtenir d'informations définitives sur leur répartition précise dans le réseau consulaire.
Après avoir posé plusieurs fois la question, tant aux responsables du ministère qu'à la ministre elle-même, ils n'ont en effet toujours qu'une idée approximative de la façon dont ils vont être exactement alloués.
Parmi les pays « potentiellement » bénéficiaires ont notamment été cités : l'Afrique du Sud, l'Australie, la Chine, les Émirats arabes unis, l'Ukraine, l'Inde, l'Indonésie, le Maroc, le Qatar, la Russie et le Kazakstan, mentionnés par la ministre, voire la Thaïlande et la Turquie, cités par des responsables du ministère des Affaires étrangères.
Lors de son audition devant la commission élargie de l'Assemblée nationale, le 24 octobre dernier, Laurent FABIUS a en outre ouvert quelques pistes complémentaires pour l'avenir : « Nous avons donc obtenu des créations d'emplois pour le traitement de ces demandes, mais cela me paraît encore insuffisant. Peut-être faudra-t-il recourir à d'autres méthodes . Cependant, le visa étant un document officiel, il ne peut être délivré de manière bâclée. J'ai demandé la création d'un groupe de travail commun aux ministères des affaires étrangères et de l'intérieur afin que des décisions soient prises très rapidement dans ce domaine. Le Président de la République a d'ailleurs souhaité l'instauration de procédures accélérées pour les chercheurs, les étudiants et les créateurs. J'espère donc que nous aurons significativement progressé en la matière lorsque je me présenterai à nouveau devant vous l'an prochain. Il est certes normal d'avoir une politique de contrôle de l'immigration, mais il faut être sensible à certaines données économiques, éducatives et culturelles. »
Une mission confiée par le Gouvernement à l'ambassadeur François Barry DELONGCHAMPS et au préfet Bernard FITOUSSI relative aux conditions d'accueil des demandeurs de visas doit remettre ses conclusions le 30 novembre prochain.
2. Vers une extension de l'externalisation pour la collecte des données biométriques ?
Des mesures ont été prises pour faciliter les démarches d'obtention des visas. Dans de nombreux pays, le ministère des Affaires étrangères recourt aux services de prestataires extérieurs pour le dépôt, le recueil des données alphanumériques voire biométriques, et se réserve évidemment les tâches de vérification et de délivrance des visas. Cette organisation a réduit les files d'attentes.
Plus de soixante consulats ont externalisé tout ou partie des tâches liées à la délivrance des visas : une trentaine a externalisé la seule gestion des rendez-vous, une autre trentaine la collecte des dossiers. L'externalisation des postes délivrant plus de 10 000 visas par an a naturellement été privilégiée . Les tâches confiées au prestataire relèvent de la gestion des flux de demandeurs, de leur accueil, de la vérification de la présence des pièces justificatives nécessaires, de la collecte des frais de dossiers pour le compte du consulat, et, le cas échéant, de la saisie informatique des données concernant l'état civil des demandeurs. La partie « régalienne » des visas reste de la compétence exclusive des consulats.
D'après les informations communiquées à vos rapporteurs par les personnes auditionnées dans le cadre de la préparation du présent rapport, le bilan de cette externalisation apparait très positif sur plusieurs points : amélioration des conditions d'accueil des demandeurs, disparition des files d'attente devant nos consulats, réduction des délais d'instruction, maîtrise du plafond d'emplois consacrés aux visas alors que la demande connait une forte hausse, amélioration de la productivité des agents. L'externalisation, en libérant les consulats de certaines activités chronophages, leur a permis de consacrer davantage de temps aux tâches régaliennes (contrôles, instruction, prise de décision).
Si le démarrage de l'externalisation a pu être mal perçu dans certains pays, ses avantages, bien réels à l'usage pour les demandeurs, ont fini par convaincre, comme le montrent les enquêtes de satisfaction conduites au cours de la période récente.
Tous les postes soumis à une forte demande sont aujourd'hui externalisés, à l'exception notable de ceux du Maroc , d'Oran , d'Annaba et de Dakar .
Une expérimentation de délocalisation de la collecte des dossiers par un prestataire est en cours à Izmir , où la France n'a pas ouvert de consulat. Les dossiers sont recueillis par le prestataire et transmis au consulat d'Istanbul. Si cette expérience se révèle positive, le dispositif pourrait être étendu à d'autres pays géographiquement étendus (Russie, Ukraine, Arabie Saoudite, Algérie, Indonésie...).
Des centres de collecte des dossiers sont également gérés par un prestataire à Ekaterinbourg et Shenyang , villes dans lesquelles la France entretient des consulats non habilités à délivrer des visas. Ceux-ci sont traités respectivement à Moscou et Pékin.
LISTE DES CONSULATS AYANT RECOURS À UN PRESTATAIRE AU 1 ER AOÛT 2012
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Externalisation limitée à la seule prise de rendez-vous |
Externalisation étendue à la collecte des dossiers |
Externalisation étendue à la saisie informatique des données alphanumériques des demandeurs (logiciel Visanet) |
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Abidjan |
Abou Dabi |
Alger |
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Almaty |
Bangalore |
Bangkok |
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Ankara |
Bombay |
Beyrouth |
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Annaba |
Calcutta |
Canton |
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Belgrade |
Colombo |
Chengdu |
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Brazzaville |
Dubaï |
Djeddah |
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Casablanca |
New-Delhi |
Ekaterinbourg (dossiers transmis à Moscou) |
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Conakry |
Pondichéry |
Istanbul |
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Cotonou |
Jakarta |
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Dakar |
Johannesbourg |
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Douala |
Kiev |
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Fès |
Koweït |
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Genève |
Lagos |
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Islamabad |
Le Caire |
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Le Cap |
Londres |
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Libreville |
Moscou |
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Lomé |
Pékin |
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Manama |
Riyad |
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Marrakech |
Saint-Pétersbourg |
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Niamey |
Shanghai |
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Nouakchott |
Shenyang (dossiers transmis à Pékin) |
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Oran |
Tunis |
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Ouagadougou |
Wuhan |
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Port au Prince |
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Rabat |
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Saint Domingue |
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Skopje |
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Tananarive |
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Tbilissi |
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Tirana |
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Toronto |
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Yaoundé |
Source : ministère des affaires étrangères, cité dans le rapport spécial de la commission des Finances de l'Assemblée nationale n°251, annexe 1, p. 52
La France délivre des visas biométriques dans 173 points de délivrance. La biométrie est introduite dans 3 postes supplémentaires à compter d'octobre 2012 (Riyad, Djeddah et Koweït). Le déploiement progressif du Visa Information System (VIS) conduira à terme à une délivrance de visas biométriques généralisée à l'ensemble du réseau.
Le recueil des données biométriques s'effectue soit directement auprès du service des visas, soit, à titre expérimental depuis le 11 octobre 2011, chez un prestataire via un matériel et un logiciel hautement sécurisé (BIONET), à Alger , Londres et Istanbul .
La CNIL, qui avait posé au lancement de l'expérimentation certaines conditions pour garantir la fiabilité du processus et la protection des données biométriques des demandeurs de visa, s'est prononcée sur ce processus le 13 septembre dernier. Son avis, rendu après plusieurs visites et inspections sur place (à Istanbul et Londres), n'a pas encore été rendu public, mais d'après les informations obtenues par vos rapporteurs, il devrait conclure à une bonne maîtrise des risques préalablement identifiés par la CNIL.
En conséquence, et sous certaines conditions, un éventuel feu vert devrait permettre de déployer BIONET dans les postes externalisés où la demande connait depuis plusieurs années une hausse spectaculaire et où la dimension des locaux consulaires ne permet plus d'accueillir les demandeurs dans des conditions satisfaisantes.
Il s'agirait en particulier de : Chine, Indonésie, Thaïlande, Afrique du Sud (Johannesbourg), Inde (si sa législation le permet), Russie et Ukraine (sauf si un régime de libéralisation du régime des visas est adopté avant le déploiement du VIS dans ces deux pays). BIONET est également susceptible d'être déployé dans les pays où nous avons recours à un prestataire mais où la collecte des données biométriques continue de s'effectuer dans nos consulats : Liban, Égypte, Tunisie, Nigéria, Sri Lanka.
Enfin, l'externalisation de la collecte des dossiers visa pourrait être étendue à d'autres postes soumis à une forte pression, tels que par exemple nos consulats accrédités au Maroc.
La mutualisation de l'externalisation d'une partie de l'activité « visa » avec d'autres États Schengen est un autre des objectifs recherchés. Elle se limite actuellement à un partage des locaux du prestataire, offrant ainsi une visibilité Schengen, chaque État disposant de son guichet d'accueil. Dans certains centres, ces guichets sont également mutualisés. Au total cette mutualisation est effective dans une vingtaine de sites, partagés avec l'Italie, l'Espagne ou l'Allemagne notamment.
C'est ainsi qu'un centre de visas franco-allemand a ouvert le 30 octobre dernier à Pékin . Ce centre commun, géré par des prestataires externes, qui se veut d'abord un symbole de la coopération entre la France et l'Allemagne, illustre aussi la volonté des autorités françaises d'accueillir les demandeurs de visas chinois dans des conditions optimisées pour accompagner la croissance de la demande chinoise en matière de visas pour la France.