B. LE DÉFI DU REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES IMPACTE AUSSI LE BUDGET POUR L'AGRICULTURE.
1. Un contexte d'efforts budgétaires.
a) Une réduction des crédits de la mission.
Le budget 2013 s'inscrit dans un contexte financier très contraint , qui justifie d'importants efforts de la part des ministères dits « dépensiers ». Le ministère de l'agriculture n'y échappe pas.
L'équilibre budgétaire pour 2013, en effet, repose sur une hausse des recettes, mais aussi sur un effort de réduction des dépenses publiques de l'ordre de 10 milliards d'euros, imposant de trouver des marges de manoeuvres au sein des missions budgétaires. La MAAFAR est pleinement concernée par ces efforts.
Elle connaît cependant une évolution de périmètre qu'il convient de neutraliser pour procéder aux comparaisons entre 2012 et 2013 : les crédits de la pêche sont transférés au sein de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », suivant en cela l'évolution de la maquette ministérielle, qui attribue la responsabilité de la pêche au ministre délégué aux transports, à la mer et à la pêche. L'enjeu est cependant modeste et représente moins de 60 millions d'euros.
En dehors de ces effets de périmètre, la baisse des crédits de la MAAFAR s'élève à 9,5 % en crédits de paiement (CP) et 10 % en autorisation d'engagement (AE). Mais dans les crédits inscrits pour 2012 figurent 210 millions d'euros de crédits qui devaient servir à financer des exonérations de charges pour le travail agricole permanent et inscrits dans le programme 154.
Or cette mesure, incompatible avec le droit communautaire, n'a jamais pu être mise en oeuvre par le précédent Gouvernement. Lorsqu'on ne la prend pas en compte, la baisse de crédits s'élève à 4 % en CP et 4,6 % en AE.
Un constat permet aussi de modérer le jugement sévère que l'on pourrait avoir à la lecture des crédits de l'agriculture : les programmes « enseignement technique agricole » et « enseignement supérieur et la recherche agricoles », qui figurent au sein d'autres missions du budget de l'État, s'inscrivent en hausse sensible de 1,5 % en CP et 6,1 % en AE, ramenant l'évolution du budget global pour l'agriculture à une baisse de 2,3 % en CP et 1,2 % en AE .
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Programme |
CP ouverts en LFI 2012 |
AE ouverts en LFI 2012 |
CP proposés dans le PLF 2013 |
AE proposés dans le PLF 2013 |
Ecart en CP |
Ecart en AE |
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154 : « Economie et développement durable de l'agriculture et des territoires » |
2 112 |
2 084 |
1 795 |
1 782 |
- 15 % |
- 14,5 % |
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159 : « Forêt » |
358 |
350 |
315 |
291 |
- 12 % |
-16,9 % |
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206 : « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » |
492 |
492 |
511 |
511 |
+ 3,9 % |
+ 3,9 % |
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215 : « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » |
751 |
758 |
740 |
730 |
- 1,5 % |
- 3,7 % |
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TOTAL MISSION |
3 712 |
3 684 |
3 361 |
3 314 |
- 9,5 % |
- 10 % |
Source : Projet annuel de performance.
b) Une baisse de crédits qui s'inscrit dans une trajectoire pluriannuelle.
La baisse des crédits en faveur de l'agriculture s'inscrit dans la trajectoire prévue par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.
L'article 10 de ce texte prévoit en effet une réduction du plafond de la MAAFAR concernant les CP (hors contribution du budget au compte d'affectation spécial « Pensions ») de 3,47 milliards d'euros en 2012 à 3,1 milliards en 2013. Mais la baisse se poursuivra encore en 2014 et 2015 avec un effort supplémentaire de diminution de 100 millions (3 milliards d'euros prévus en 2014) et de 80 millions (2,92 milliards d'euros prévus en 2015).
Si l'effort budgétaire principal est porté sur l'année 2013, les prochains budgets seront soumis aussi à l'objectif de réduction des dépenses publiques.
c) Des dépenses fiscales maintenues.
A côté des crédits budgétaires, les moyens mis par l'État au service de la politique agricoles reposent aussi beaucoup sur la fiscalité.
L'ensemble des dépenses fiscales rattachées à la MAAFAR représenterait 3 milliards d'euros, dont 2,1 milliards proviennent du taux réduit de fiscalité sur les carburants à usage agricole. Ce chiffrage est cependant peu fiable, l'agriculture n'étant pas le seul secteur bénéficiaire de ce dispositif.
Vos rapporteurs pour avis constatent qu'en matière de fiscalité agricole, le Gouvernement ne propose pas de modification au stade de la loi de finances pour 2013, réservant probablement les arbitrages à la loi d'avenir de l'agriculture, actuellement en préparation :
- La déduction pour investissement (DPI) , prévue par l'article 72 D du code général des impôts, qui permet aux agriculteurs de sortir de leur revenu imposable certains investissements matériels qu'ils réalisent, n'est pas modifiée. En 2010, son coût était évalué à 170 millions d'euros. Vos rapporteurs regrettent que la DPI ne fasse pas l'objet d'un chiffrage pour 2011 et 2012 dans les documents budgétaires. La déduction pour aléas (DPA) est également reconduite à l'identique, mais elle représente un coût moins élevé pour les finances publiques, de 2 millions d'euros en 2010.
- La fiscalité des agro-carburants , régie par l'article 265 bi s A du code des douanes, repose sur une taxation réduite des carburants issus de produits agricoles : biogazole et bioéthanol. Les agrocarburants représentaient 6,3 % de la consommation totale d'essence et de gazole en France soit 2,4 millions de tonnes équivalent pétrole (TEP) en 2010. Si l'avantage fiscal en faveur des agrocarburants a été réduit en 2010 et 2011 par rapport à 2009, il n'a pas changé en 2012 et se retrouve maintenu en 2013, pour un coût fiscal d'environ 270 millions d'euros par an. Ce soutien aux agrocarburants a pourtant fait l'objet d'une analyse critique de la Cour des comptes dans un rapport de janvier 2012, appelant à accélérer la réduction de la défiscalisation. Vos rapporteurs pour avis estiment nécessaire que ce débat se poursuive.
2. Echapper à la norme automatique de réduction des crédits de fonctionnement : un souci louable.
a) Le programme 205 : un ajustement plutôt qu'une saignée.
La baisse des crédits a un impact sur les dépenses de fonctionnement et en particulier sur les crédits de personnel.
Le programme 205, qui porte l'essentiel des crédits de personnel du ministère de l'agriculture, connaît une réduction de 1,5 % en CP. Le plafond d'emplois baisse à nouveau à périmètre équivalent de 314 ETPT, soit légèrement moins qu'en 2011 et 2012 (baisses respectives de 375 et 381 ETPT).
La forte réduction des AE sur le programme correspond à l'absence de nécessité de prévoir des crédits pour les loyers des bureaux, les baux ayant été reconduits en 2012.
b) Les opérateurs du ministère : des efforts demandés en fonction des situations réelles.
Les opérateurs du ministère de l'agriculture sont également soumis à la contrainte budgétaire. Mais la subvention pour charge de service public (SCSP) qu'ils reçoivent s'adapte à leur situation réelle.
Ainsi l'Agence de serves et de paiements (ASP) devra faire face en 2013 à une forte réduction de sa SCSP, passant de 107,2 millions d'euros à 102,3 millions d'euros, soit une baisse de 4,6 %. L'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE), qui a repris les missions des haras nationaux, voit également sa dotation baisser de 40 millions d'euros à 37 millions d'euros, soit 7,5 %.
En revanche, FranceAgrimer, qui souffrait d'une grave sous-budgétisation, ne lui permettant pas de prendre en charge le coût du changement de statut de ses agents, lié à la fusion des anciens offices, ni de faire face à l'augmentation de sa contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », bénéficie cette année d'un rebasage, portant sa SCSP à 97 millions d'euros, contre 87 millions d'euros en 2012.
De même, les difficultés de l'Office national des forêts (ONF) justifient le maintien de même niveau de soutien de l'État en 2013 qu'en 2012.