B. L'IMPACT DE LA RÉFORME DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT SUR LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS
Déclinaison de la révision générale des politiques publiques (RGPP), la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE) a notamment consisté à regrouper les services déconcentrés à l'échelon régional en un nombre plus restreint de directions régionales, parfois communes à plusieurs ministères, sous l'autorité du préfet de région et dotées le cas échéant d'unités territoriales, et les services déconcentrés à l'échelon départemental, selon l'importance démographique du département, en deux ou trois directions départementales interministérielles, relevant à ce titre du Premier ministre 27 ( * ) et plus de ministères, sous l'autorité des préfets de département, afin de renforcer la cohérence et l'unité d'action des services de l'État et de mutualiser leurs moyens de fonctionnement. La RéATE rompt ainsi avec la logique verticale ministérielle. Elle est officiellement entrée en vigueur le 1 er janvier 2010 28 ( * ) .
Dans ce nouveau contexte administratif, votre rapporteur s'interroge sur la continuation des missions de protection des consommateurs, jusque là accomplies par les directions régionales et départementales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, services déconcentrés de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, exclusivement affectés à ces missions. Dans la logique a priori positive de mutualisation des moyens déconcentrés de l'État, il existe un risque de dilution et d'affaiblissement de certaines missions, en fonction des priorités locales et des personnels qui leur sont consacrés, a fortiori dans un contexte de réduction des crédits comme des effectifs. Entendue par votre rapporteur, Mme Virginie Beaumeunier, rapporteure générale de l'Autorité de la concurrence, a fait part d'interrogations de même nature, l'Autorité étant en principe destinataire de remontées de terrain de la part des agents de l'État sur les pratiques anticoncurrentielles : il semblerait que les remontées soient bien moins nombreuses et de moindre qualité. Elle a paru craindre une perte du savoir-faire actuel d'enquête des agents spécialisés de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Elle a estimé néanmoins qu'il était encore trop tôt pour porter un jugement définitif.
A cet égard, notre collègue Dominique de Legge, rapporteur de la mission commune d'information sur les conséquences de la révision générale des politiques publiques pour les collectivités territoriales et les services publics locaux, estimait en juin 2011 : « La combinaison de l'éloignement géographique des directions déconcentrées et de la diminution de leurs effectifs contribue à la perte de compétences et de connaissance du terrain. »
1. Les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi
Dans le cadre des missions relevant du programme « Développement des entreprises et de l'emploi », créées par le décret n° 2009-1377 du 10 novembre 2009, les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) sont issues de la fusion de huit directions ou services qui étaient jusque là des services déconcentrés du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministère du travail, de l'emploi et de la santé :
- direction régionale et directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP et DDTEFP), y compris les services d'inspection du travail ;
- direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DRCCRF) ;
- services de développement industriel et de métrologie de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) ;
- direction régionale du commerce extérieur (DRCE) ;
- délégation régionale au tourisme (DRT) ;
- service du délégué régional au commerce et à l'artisanat (DRCA) ;
- chargé de mission régional à l'intelligence économique (CRIE).
Les DIRECCTE sont organisées en trois pôles : politique du travail (« pôle T »), entreprises, économie et emploi (« pôle 3 E ») et concurrence, consommation, répression des fraudes et métrologie (« pôle C »).
Les DIRECCTE peuvent s'appuyer pour certaines missions sur des unités territoriales, de niveau infra-régional mais pas forcément départemental. Le ressort territorial de certaines d'entre elles peut être étendu à des régions limitrophes afin de réaliser des enquêtes relatives aux pratiques à caractère anticoncurrentiel sur un territoire plus vaste.
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Décret n° 2009-1377 du 10 novembre 2009
Article 1 er Les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi sont des services déconcentrés communs au ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et au ministère du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville. Dans chaque région, la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi exerce, sous l'autorité du préfet de région et, pour les missions relevant de sa compétence, sous l'autorité fonctionnelle du préfet de département, les missions définies à l'article 2, à l'exception de celles relatives aux actions d'inspection de la législation du travail mentionnées au 1° dudit article, d'une part, et, d'autre part, des pouvoirs d'enquête et d'investigation exercés sous le contrôle de l'autorité judiciaire. Article 2 Sous réserve des compétences attribuées à d'autres services ou établissements publics de l'État, la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi est chargée : 1° De la politique du travail et des actions d'inspection de la législation du travail ; 2° Des actions de développement des entreprises et de l'emploi, notamment dans les domaines de l'innovation et de la compétitivité des entreprises, en France et à l'étranger, du marché du travail, de la formation professionnelle continue, de l'industrie, du commerce, de l'artisanat, des professions libérales, des services et du tourisme, ainsi que de celles, définies par le ministre chargé de l'économie, dans les domaines de l'intelligence économique et, pour ce qui la concerne, de la sécurité économique ; 3° Des actions de contrôle du bon fonctionnement des marchés et des relations commerciales entre entreprises, de protection économique des consommateurs et de sécurité des consommateurs ainsi que de contrôle dans le domaine de la métrologie. En relation, le cas échéant, avec d'autres administrations compétentes, la direction régionale assure le pilotage des politiques de l'État susmentionnées, au besoin en élaborant un plan d'action régional, et évalue la performance de leur application. Elle met en oeuvre les actions de développement des entreprises, celles relatives aux relations commerciales entre entreprises, ainsi que les actions en matière de travail, d'emploi et de formation professionnelle. |
S'il semble que les DIRECCTE soient perçues de manière positive par les entreprises et l'ensemble des acteurs économiques, dans une logique de guichet unique pour les questions d'emploi, de droit du travail, de concurrence et de consommation, la lisibilité de l'action territoriale de l'État, pour les élus et les usagers, en matière de protection et de sécurité des consommateurs est perfectible, en particulier avec la mise en place des directions départementales interministérielles.
2. Les directions départementales interministérielles
Créées par le décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009, les nouvelles directions départementales interministérielles (DDI) sont au nombre de deux ou trois selon l'importance démographique des départements : une direction départementale des territoires et une direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations, cette dernière étant scindée dans certains départements.
La direction départementale de la protection des populations a repris les missions des services vétérinaires et des directions départementales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Elle est ainsi chargée de la protection économique et de la sécurité des consommateurs et de la régulation des marchés. Elle peut en outre être chargée d'autres missions en rapport avec la protection des populations (certaines affaires de défense et de protection civile, éducation et sécurité routières).
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Décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles Article 1er Les directions départementales interministérielles sont des services déconcentrés de l'État relevant du Premier ministre, placés sous l'autorité du préfet de département. Article 2 I. - Dans chaque département sont créées les directions départementales interministérielles suivantes : 1° Sous réserve des dispositions du 2°, une direction départementale des territoires ou, dans les départements du littoral, une direction départementale des territoires et de la mer, et une direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations ; 2° Dans les départements dont la liste figure en annexe 1, une direction départementale des territoires, ou, dans les départements du littoral, une direction départementale des territoires et de la mer, une direction départementale de la cohésion sociale et une direction départementale de la protection des populations. (...) Article 5 I. - La direction départementale de la protection des populations est compétente en matière de politiques de protection de la population. A ce titre, elle met en oeuvre dans le département les politiques relatives à la protection et à la sécurité des consommateurs ; 1° En veillant : a) A la conformité, à la qualité et à la sécurité des produits et prestations ; b) A l'hygiène et à la sécurité des produits alimentaires ; c) A la santé et à l'alimentation animales, à la traçabilité des animaux et des produits animaux dont elle assure la certification ; d) A la protection des animaux domestiques et de la faune sauvage captive, aux conditions sanitaires d'élimination des cadavres et des déchets animaux ; e) A assurer l'inspection d'installations classées pour la protection de l'environnement, exerçant des activités agricoles et une partie des activités agroalimentaires ; f) A la loyauté des transactions ; g) A l'égalité d'accès à la commande publique ; 2° En contrôlant : a) Les ventes soumises à autorisation et les pratiques commerciales réglementées, au besoin en réprimant les pratiques illicites ; b) L'exercice de la médecine vétérinaire, la délivrance et l'utilisation des médicaments vétérinaires ainsi que la production et la distribution des aliments médicamenteux. II. - Elle concourt : 1° A la surveillance du bon fonctionnement des marchés ; 2° Au contrôle des produits importés et exportés ; 3° A la prévention des pollutions, des nuisances et des risques technologiques ; 4° A la prévention des risques sanitaires ; 5° A la prévention des crises et à la planification de sécurité nationale ; 6° A la surveillance biologique du territoire et aux actions de maintien du bon état sanitaire des végétaux ; 7° A la promotion des pratiques agricoles favorables à la qualité des productions végétales, préservant la santé publique et l'environnement ; 8° Aux mesures de police dans les exploitations agricoles relatives à la sécurité sanitaire alimentaire et à l'utilisation des produits phytosanitaires, des matières fertilisantes et des organismes génétiquement modifiés ; 9° A la certification sanitaire des végétaux et de leurs produits ainsi qu'aux mesures de contrôle des échanges intracommunautaires des végétaux et de leurs produits. III. - Elle peut être chargée : 1° D'actions dans le domaine des affaires de défense et de la protection civile, à l'exception de l'organisation et du contrôle des exercices et de la planification, des activités d'alerte des populations, de gestion des crises et d'animation du réseau des organismes oeuvrant dans le champ de la sécurité civile ; 2° Seule, ou conjointement avec la direction départementale des territoires ou avec les services de la préfecture, de l'éducation et de la sécurité routières. Article 6 Dans les départements où elle est créée, la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations est chargée des missions définies aux articles 4 et 5, à l'exception de la mise en oeuvre des politiques relatives aux fonctions sociales du logement lorsque celle-ci est confiée à la direction départementale des territoires. |
Selon l'annexe 1 du décret du 3 décembre 2009, 46 départements sont pourvus d'une direction de la protection des populations (DDPP) distincte de la direction de la cohésion sociale (DDCS) 29 ( * ) : il s'agit des départements les plus peuplés. A l'inverse, les autres départements sont dotés d'une direction de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP).
La logique de mutualisation des moyens et de réduction des effectifs qui a prévalu dans la mise en place des DDI en tant que structures interministérielles fait peser un risque de dilution des missions de protection des consommateurs, a fortiori lorsqu'elles sont reprises au sein de vastes DDCSPP. En effet, les agents chargés jusque là de ces missions peuvent être attraits vers d'autres tâches, ne serait-ce que celles des anciens services vétérinaires, en fonction des effectifs et des priorités qui seront fixées localement, sous l'autorité des préfets de département, puisque ce ne sont plus des services déconcentrés de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.
Si votre rapporteur admet qu'il est encore trop tôt pour apprécier l'impact de cette réorganisation, il sera particulièrement vigilant à l'avenir sur l'évaluation qui pourra être dressée de la mise en place des DDI. Selon le chef du service du soutien au réseau de la DGCCRF, M. Pierre Fond, entendu par votre rapporteur, l'année 2010 a constitué une année de « rodage » de cette réorganisation administrative, qui n'est pas encore achevée à ce jour et dont les gains ne sont pas encore aboutis, sur la question de la rationalisation des implantations notamment. Cette situation explique un certain fléchissement des résultats d'activité en 2010, qui seraient en amélioration en 2011.
* 27 Les crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles sont inscrits au programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Ce programme est évoqué par notre collègue Jean-Patrick Courtois à l'occasion de son avis budgétaire sur le programme « Administration territoriale ». Cet avis est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a11-112-1/a11-112-1.html
* 28 Voir le rapport de la mission commune d'information sur les conséquences de la révision générale des politiques publiques pour les collectivités territoriales et les services publics locaux, n° 666, 2010-2011, pp. 81 et suivantes. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/rap/r10-666-1/r10-666-1.html
Dans le cadre de la RéATE, les régions monodépartementales d'outre-mer sont dotées quant à elles, depuis janvier 2011, d'une nouvelle organisation de l'administration territoriale de l'État qui leur est propre.
* 29 La DDCS est compétente en matière de politiques de cohésion sociale et de politiques relatives à la jeunesse, aux sports, à la vie associative et à l'éducation populaire.