B. DEUX EXEMPLES DE DÉPENSES FISCALES MAL CALIBRÉES : LE « SCELLIER » ET LE « PTZ + »
Comme l'indique notre collègue Nicole Bricq, rapporteure générale du budget, l'augmentation des dépenses fiscales en matière de logement « s'est faite essentiellement à destination des ménages les plus aisés et sans discernement par rapport aux véritables besoins du territoire » 47 ( * ) .
Votre rapporteur pour avis estime que deux dépenses fiscales, dont le coût pour l'État progresse fortement en 2012, illustrent ce constat : le dispositif « Scellier » et le prêt à taux zéro renforcé, le « PTZ + ».
1. Le « Scellier », un dispositif coûteux et inefficace
Le dispositif « Scellier » a pour objectif d' « encourager la production d'une offre nouvelle de logement privés présentant une haute performance énergétique pour détendre le marché locatif, notamment dans ses zones les plus critiques, [de] relancer la construction en centre-ville notamment dans les zones tendues, ce qui doit contribuer à soutenir l'emploi dans le secteur du bâtiment [et d'] éviter aux logements dégradés de quitter le parc locatif, remettre sur le marché des logements vacants et améliorer la qualité des logements locatifs disponibles » 48 ( * ) .
Ce dispositif a été instauré par la loi de finances rectificative pour 2008 49 ( * ) , en remplacement de deux autres dispositifs de soutien à l'investissement locatif, le « Robien » et le « Borloo neuf » .
Il s'agissait alors de mettre en place un dispositif efficace, sans les défauts des dispositifs supprimés, mis en avant notamment par nos collègues députés François Scellier et Jean-Yves Le Bouillonnec. Ces derniers avaient souligné en 2008 que « les dispositifs d'aide à l'investissement locatif ont permis d'augmenter le parc locatif privé, [mais] ils n'ont contribué que partiellement à la modération des loyers 50 ( * ) ».
Trois ans après sa création, votre rapporteur pour avis estime que le « dispositif Scellier » constitue une « mauvaise affaire pour l'État » 51 ( * ) , ceci pour plusieurs raisons :
? son coût budgétaire important (650 millions d'euros en 2012) et en forte progression (+60 % par rapport à 2011) ;
? son inefficience en termes de zonage et de « loyers de sortie » : comme l'indique l'Inspection générale des Finances (IGF), « malgré l'amélioration de leur ciblage territorial, les [incitations fiscales à l'investissement immobilier locatif par les particuliers] ne parviennent que partiellement à orienter l'investissement logement vers les territoires et les types d'offre locative visés » 52 ( * ) .
Ainsi, l'exclusion de la zone C des territoires éligibles au dispositif « Scellier » « ne conduit pas (...) à un report des investisseurs vers la zone A » 53 ( * ) . L'IGF souligne que la part des investissements réalisés en zone A atteint 15,3 %, soit un niveau proche de celui constaté pour les dispositifs « Borloo neuf » (15,3 %) ou «Robien » (10,4 %).
En termes de « loyers de sortie », il est clair que « le dispositif Scellier (...) ne contribue (...) pas directement à la production de logements à loyer modéré » 54 ( * ) .
? son effet inflationniste : comme le souligne notre collègue Nicole Bricq, rapporteur générale du budget, le dispositif a « alimenté la hausse des prix, aussi bien pour l'acquisition que pour la location et a favorisé, pendant la crise, la permanence d'une bulle immobilière empêchant une adaptation des prix à la solvabilité réelle des ménages » 55 ( * ) .
Si ce dispositif a soutenu le secteur de la construction, votre rapporteur pour avis estime qu'il constitue un échec , particulièrement coûteux pour les finances publiques.
Si le dispositif « Scellier » avait été prorogé, comme le projet de loi de finances pour 2012 le prévoyait initialement, votre rapporteur pour avis aurait été, pour sa part, partisan d'un encadrement beaucoup plus strict des « loyers de sortie ». Tout avantage fiscal doit en effet être accompagné de contreparties sociales.
2. L'universalité du « PTZ + », une dérive budgétaire
L'article 90 de la loi de finances pour 2011 a réformé les dispositifs de soutien à l'accession à la propriété et a conduit à la mise en place d'un prêt à taux zéro renforcé, le « PTZ + » .
Ce dispositif représente une dépense fiscale importante pour l'État puisque, cumulé avec l'ancien prêt à taux zéro (PTZ), il aura en 2012 un coût de 1,4 milliard d'euros, en augmentation de 25 % par rapport à 2011 .
Une des particularités du « PTZ + » est son universalité : tous les ménages, quel que soit leur niveau de revenus, y ont ainsi accès pour un logement neuf ou ancien.
Votre rapporteur pour avis avait souligné l'année dernière la non pertinence de l'universalité du « PTZ + », tant d'un point de vue budgétaire que d'un point de vue social. Elle produit en effet des effets d'aubaine importants et coûterait, d'après les informations communiquées en 2011par le Gouvernement, près de 400 millions d'euros par génération de prêt » 56 ( * ) .
Les premiers résultats du « PTZ + » ont confirmé les craintes de votre rapporteur pour avis. Lors du bilan effectué à l'occasion de la conclusion du 200 000 ème « PTZ + », il est apparu que les ménages appartenant aux deux derniers déciles de la population en termes de revenus représentaient 36,3 % des bénéficiaires et 12,2 % du montant total des prêts accordés 57 ( * ) .
Les perspectives pour 2012 sont encore plus nettes : plus de la moitié des bénéficiaires devrait appartenir aux deux derniers déciles de la population en termes de revenus.
POURCENTAGE DES BÉNÉFICIAIRES DU PTZ + PAR CATÉGORIE DE REVENUS
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2011 |
2012 |
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Bénéficiaires à revenus modestes (tranches 1-3) |
10 % |
12 % |
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Bénéficiaires à revenus moyens (tranches 4-8) |
35 % |
36 % |
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Bénéficiaires à revenus aisés (tranches 9-10) |
55 % |
52 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012, p. 113.
L'universalité du « PTZ + » est donc une décision regrettable, marquant une certaine dérive budgétaire. Votre rapporteur souhaite donc que le projet de loi de finances pour 2012 soit l'occasion de revenir sur cette universalité.
* 47 Rapport d'information n° 64 (2011-2012), Ibid., p. 91.
* 48 Rapport évaluant l'efficacité des dépenses fiscales en faveur du développement et de l'amélioration de l'offre de logements annexé au projet de loi de finances pour 2012, p. 19.
* 49 Article 31 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.
* 50 « Les dispositifs d'investissement locatif : passer du prêt-à-porter au sur mesure », Rapport d'information n° 1088 (XIII ème législature) au nom de la mission commune d'information commune sur l'évaluation des dispositifs fiscaux d'encouragement à l'investissement locatif, p. 13.
* 51 Rapport d'information n° 64 (2011-2012), Ibid., p. 94.
* 52 « Évaluation des dépenses fiscales en faveur de l'investissement immobilier locatif », Inspection générale des finances, juin 2011, p. 11.
* 53 Ibid., p. 12.
* 54 Rapport évaluant l'efficacité des dépenses fiscales en faveur du développement et de l'amélioration de l'offre de logements annexé au projet de loi de finances pour 2012, p. 20.
* 55 Rapport d'information n° 64 (2011-2012), Ibid., p. 94.
* 56 Cf. Avis n° 115 (2010-2011), Ibid., p. 49.
* 57 « Nathalie Kosciusko-Morizet et Benoist Apparu annoncent le 200 000 ème PTZ + », Dossier de presse, ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du Logement, p. 11.