B. DES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES TRÈS PRÉOCCUPANTES POUR L'EXERCICE 2011-2012
Si la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) a été présentée comme une priorité par le Gouvernement à son arrivée au pouvoir, tel ne semble pas être le cas pour l'exercice 2011-2012. Au contraire, ses crédits sont marqués par une dégradation en termes réels et ne permettent pas d'assurer le bon fonctionnement des organismes de recherche public, qui sont pourtant structurants pour notre pays, note votre rapporteur pour avis, M. Marc Daunis.
Le contexte global de dégradation des finances publiques n'y est évidemment pas étranger, obligeant le Gouvernement à réduire l'effort public en faveur de la recherche. Et ce alors que le Premier ministre, M. François Fillon, a indiqué dans sa présentation du deuxième plan d'économies présenté le 7 novembre dernier, que le secteur ne serait pas affecté par les mesures d'austérité décidées par le Gouvernement ...
1. Un « coup de frein » sur les crédits affectés à la MIRES
L'ensemble des crédits publics dévolus à la MIRES pour l'exercice 2011-2012 s'élève à 25,788 milliards d'euros en autorisations d'engagement ( AE ) et 25,439 en crédits de paiement ( CP ). Ils sont en augmentation de respectivement 1,69 et 1,02 % .
ÉVOLUTION DES DOTATIONS DE LA MIRES ENTRE 2011 ET 2012
Source : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, structure courante.
Si ces chiffres permettent au Gouvernement de communiquer sur le maintien à la hausse de la dotation budgétaire de la MIRES, une analyse plus fine fait apparaître d'importantes nuances.
En effet, ces augmentations s'entendent « à euros courants » : dès lors que l'on prend en compte l' incidence de l'inflation , qui devrait approcher les 2 % en 2011, elles recouvrent en fait des reculs en « euros constants » , de l'ordre de 0,3 % en AE et de 1 % en CP .
En outre, si l'on ne tient pas compte du transfert progressif du paiement des pensions sur le budget de la MIRES, qui augmente celui-ci de façon purement optique mais n'accroît pas directement les crédits des organismes de recherche, on observe des évolutions encore moins favorables.
2. Une composante « recherche » de la MIRES en recul
a) Les crédits globalement attribués à la recherche
La part du budget de la MIRES affectée spécifiquement à la recherche - abstraction faite de celle consacrée à l'enseignement supérieur, qui est examinée pour avis par la commission de la culture - connaît une légère hausse , de 40,5 millions d'euros, en AE , pour atteindre 14,019 milliards d'euros (+ 0,4 % ), et une légère baisse , de 81 millions d'euros, en CP , pour s'établir à 13,924 milliards d'euros ( - 0,79 % ). Ce faisant, elle s'inscrit dans le cadre de la loi du 28 décembre 2010 de programmation des dépenses publiques pour la période 2011-2014.
Une pluralité de ministères contribue à l'effort de financement public en faveur de la recherche. S'agissant du seul ministère chargé de la recherche , qui est bien évidemment le premier contributeur, ses crédits sont quasi stables, puisqu'ils progressent cette année de 0,15 %, en AE comme en CP.
Pour 2012, le ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche s'est réjoui, dans sa présentation du budget, d'une augmentation de 214 millions d'euros. Cette assertion est certes vraie s'agissant de l'évolution en euros courants, mais inclut l'enveloppe consacrée au crédit d'impôt recherche (CIR), qui croît de plus de 174 millions d'euros et représente donc la majeure partie de ce gain.
La part du budget « recherche » dans le budget de l'État , qui a dépassé les 5 % en 2008, retombe cette année à 4,77 % . Elle aura finalement varié, sur l'ensemble de la législature, entre 4,3 et 5 %, ce qui certes constitue un niveau de dépenses non négligeable.
ÉVOLUTION DE LA PART RECHERCHE DE LA MIRES (EN CP)
AU SEIN DU BUDGET DE L'ÉTAT*
(en millions d'euros)
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LFI 2006 |
LFI 2007 |
LFI 2008 |
LFI 2009 |
LFI 2010 |
LFI 2011 |
PLF 2012 |
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Périmètre « recherche » de la MIRES* |
11 445,59 |
11 690,62 |
13 588,44 |
13 194,08 |
13 439,46 |
14 087,27 |
13 924,26 |
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Part du périmètre « recherche » de la MIRES sur le budget général de l'État |
4,29 % |
4,38 % |
5,01 % |
4,76 % |
4,71 % |
4,92 % |
4,77 % |
* Le périmètre recherche inclut les dépenses des programmes « recherche » n°s 172, 187,193,190,191 et 186 et la part « recherche » des programmes n°s 142 (action n° 2), 192 (action n°s 2 et 3) et 150 (actions n° 6 à 12).
Source : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, structure courante.
b) La ventilation en programmes
Parmi les dix programmes de la MIRES, neuf sont consacrés, au moins en partie, à la recherche proprement dite 5 ( * ) .
PRÉSENTATION DES CRÉDITS « RECHERCHE » DE LA MIRES PAR PROGRAMME
(en millions d'euros)
Source : projet annuel de performances recherche et enseignement supérieur pour 2012.
De l'analyse de ce tableau, il ressort une baisse des crédits des programmes 150 , « Formations supérieures et recherche universitaire », 172 , « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », 193 , « Recherche spatiale », 192 , « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », 186 , « Recherche culturelle et culture scientifique », et 142 , « Enseignement supérieur et recherche agricoles ».
A l'inverse, connaissent une hausse les crédits des programmes 187 , « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources », et 191 , « Recherche duale civile et militaire ».
Enfin, une évolution contrastée entre AE et CP affecte le programme 190 , « Recherche dans le domaine de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables ».
(1) Programme 172 : Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
Ce programme de quatorze actions sera doté en 2012 de 5,122 milliards d'euros (contre 5,132 en 2011, 5,17 en 2010, 5,05 en 2009 et 4,982 milliards en 2008, soit une baisse de 0,7 % en 2011, après des hausses de 2,4 %, hors inflation, et de 1,4 %, inférieure à l'inflation).
Ce programme occupe une place centrale dans la politique de recherche du fait de son poids financier, d'une part, qui en fait le premier programme dédié à la recherche au sein de la Mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (MIRES) et d'autre part du caractère stratégique des organismes qu'il finance, Centre national de la recherche scientifique (CNRS), Institut national scientifique de la recherche (INSERM), Commissariat à l'énergie atomique (CEA), Institut national de recherche en en informatique et en automatique (INRIA)... Or, cette année encore, ses crédits feront l'objet de « mises en réserve ».
L'action 5, « Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la vie, biotechnologies et santé », domine le programme, puisqu'elle représente près de 23 % de ses crédits, avec 1,17 milliard d'euros.
En 2011, 42 millions d'euros du volet « recherche » du « Grenelle de l'environnement » ont disparu du programme 172, au motif que ce volet relèverait désormais du « grand emprunt ». Or les « investissements d'avenir » ont été présentés, par le Gouvernement, comme devant apporter des fonds nouveaux et complémentaires. Il s'agit de fait d'une débudgétisation.
(2) Programme 187 : Recherche dans le domaine de la gestion et du milieu des ressources
Ce programme de huit actions sera doté, en 2012, de 1,25 milliard d'euros en CP (contre 1,245 en 2011, 1,241 en 2010, 1,218 après régulation en cours d'exercice en 2009 et 1,216 en 2008).
Ce programme concerne l'Institut national de recherche en en informatique et en automatique (INRA), l'Institut de recherche pour le développement (IRD), l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER), le Centre de coopération international en recherche agronomique (CIRAD), le Centre machinisme agricole génie rural eaux forêts (CEMAGREF) et le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).
(3) Programme 193 : Recherche spatiale
Ce programme de sept actions, piloté par le Centre national d'études spatial (CNES), sera doté en 2012 de 1,398 milliard d'euros en CP (contre 1,393 en 2011 ; 1,302 en 2010 ; 1,28 après régulation en cours d'exercice en 2009, 1,277 en 2008 et 1,261 en 2007). La hausse de 2011 faisait suite à une hausse modique de 1,7 % en 2010, à peine supérieure à l'inflation (et aux hausses de 0,6 % en 2009, 1,2 % en 2008, 1,4 % en 2007et 0,4 % en 2006, toutes très inférieures aux taux d'inflation).
(4) Programme 190 : Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables
Ce programme regroupe les anciens programmes 188, « Recherche dans le domaine de l'énergie » , 189, « Recherche dans le domaine des risques et pollutions », et 190, « Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat ».
Ce programme sera doté, en 2012, de 1,362 milliard d'euros, soit une baisse de 0,64 % (contre 1,374 milliard en 2011, 1,303 en 2010, soit déjà moins que le 1,327 milliard que totalisaient précédemment les trois programmes regroupés à partir de 2010). On relèvera, par ailleurs, que ces 3 programmes avaient déjà perdu 156 millions d'euros, à eux trois, entre 2008 et 2009 !
A l'heure de la mise en oeuvre des différentes dispositions des deux lois résultant du « Grenelle de l'environnement », dont les dispositions sont grandement financées par ce programme, l'érosion constante des crédits de celui-ci est inquiétante.
Ce programme finance, en outre :
- toutes les politiques publiques et la recherche en faveur de l'évaluation et la prévention des risques environnementaux. L'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) constitue l'un des principaux opérateurs du programme ;
- les activités ayant trait à l'énergie d'opérateurs tels que l'Institut français du pétrole - Energies nouvelles (IFP-Energies nouvelles), le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).
(5) Programme 192 : Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
Ce programme de trois actions sera doté, en 2012, de 998 millions d'euros en CP, soit une baisse de 7,6 % (contre 1,08 milliard d'euros en 2011, 942,24 millions en 2010, et 869,30 millions après régulation en cours d'exercice en 2008).
Cette action finance notamment OSEO, le groupe des écoles nationales de l'économie et de la statistique (GENES), le groupe des écoles des télécommunications (GET) ou encore les 6 écoles des mines.
La forte baisse des crédits de paiement de ce programme est due à la diminution des crédits du Fonds unique interministériel (FUI) et du Fonds de compétitivité des entreprises (FCE) , pourtant consacrés au soutien de la recherche industrielle stratégique .
(6) Programme 191 : Recherche duale (civile et militaire)
Ce programme de quatre actions verra ses crédits reconduits en 2012 au niveau atteint l'année précédente, soit 196,86 millions d'euros en CP, et ce pour la huitième année consécutive.
Plus de 80 % des crédits de ce programme portent sur la recherche duale dans le domaine spatial.
(7) Programme 186 : Recherche culturelle et culture scientifique
Les crédits augmentent légèrement avec 124,32 millions d'euros en CP en 2012 (contre 121,5 en 2011, 122,5 en 2010, 157 après régulation en 2009, 157 en 2007). Cette légère revalorisation fait suite à une stagnation en 2009, une hausse de 4,7 % en 2008, de 2,4 % en 2007 et une baisse de 0,2 %, en 2006.
92,4 % des crédits de ce programme sont destinés à Universcience, nouvel établissement public à caractère commercial et industriel, créé le 1 er janvier 2010, qui regroupe le Palais de la découverte et la Cité des sciences.
Alors que, pour 2010, les subventions pour charge de service public du Palais de la découverte et de la Cité des sciences s'élevaient à 115,8 millions d'euros, la subvention pour charge de service public d'Universcience s'établissait en 2011 à 112,2 millions d'euros seulement, soit une diminution de 3,2 %. Au vu des dépenses d'investissement budgétées, la rénovation du Palais de la Découverte n'apparaît pas comme une priorité.
(8) Programme 142 : Enseignement supérieur et recherche agricole
Les deux actions de ce programme bénéficieront en 2012 de 307 millions d'euros en CP (contre 300 en 2011, 303 en 2010, 296 en 2009, 281 en 2008), soit une réduction de 1 % en 2011 (faisant suite à des hausses de 2,3 % en 2010, 5 % en 2009, 1,8 % en 2008, 5,6 % en 2007 et 9 % en 2006).
Le programme 142 finance l'enseignement supérieur agricole (87,8 % des CP du programme) et la recherche (12,2 %) conduite par le ministère de l'agriculture, notamment au travers du Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et forêts (CEMAGREF) et de l'Institut national de la recherche agronomique (INRA).
c) La gestion des emplois
Comme en 2011 et 2010, les emplois dans le secteur de la recherche sont gelés. La MIRES est affichée comme un budget sanctuarisé au motif qu'elle ne subit pas la règle du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux.
En 2009, les personnels non-titulaires représentaient 28 % de l'effectif total des établissements publics scientifiques et techniques (EPST). Cette même année, pour la première fois depuis 2004, 450 emplois ont été supprimés .
EVOLUTION DES EMPLOIS ENTRE 1999 ET 2009
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2009 = - 450 emplois |
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2008 = 0 création |
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2007 = +900 emplois (dont 300 contractuels) |
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2006 = +1 000 emplois (dont 300 contractuels) |
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2005 =+ 551 emplois (simple rétablissement des emplois supprimés en 2004) |
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2004 = - 551 emplois |
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2003 = - 50 emplois |
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2002 = + 500 emplois |
A l'inverse, 2 042 emplois pour la recherche avaient été créés entre 1997 et 2002 . Le ministre de la recherche de l'époque, M. Roger-Gérard Schwartzenberg, avait présenté en octobre 2001 un plan de recrutement décennal pour la recherche (2001-2010) qui permettait déjà la création de 1 000 emplois entre 2001 et 2004. Ce plan a été abandonné par le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin. Pourtant, seul un plan similaire aurait permis de répondre aux enjeux scientifiques nationaux et internationaux.
Selon l'Organisation pour la coopération et le développement économique en Europe (OCDE), le premier critère de détermination du lieu d'implantation d'un centre de recherche dans les pays de l'OCDE est la présence de personnel qualifié en R&D. Là encore, la France s'est singularisée par une baisse du nombre de doctorants de 8 % sur la période 2000-2005 , et de la part de dépenses du PIB consacrée à l'enseignement : 7,3 % en 2000, contre 6,6 % en 2007.
De plus, le nombre d'inscriptions en première année de licence en sciences a diminué de près de 28 % depuis 1990, et même de près de 40 % depuis 1996. Cette baisse n'est pas compensée par la croissance des diplômés d'écoles d'ingénieur, de l'ordre de 8 % depuis 2000.
En outre, un nombre croissant de ces diplômés s'oriente vers des activités qui n'ont plus aucun rapport avec la technologie ou la science. Cette baisse des inscriptions des étudiants en sciences se cumule avec la chute depuis 2000 de ceux qui s'inscrivent en masters recherche, et plus encore en doctorat . Or, cette question de l'emploi dans la politique de recherche et d'enseignement supérieur parait d'autant plus importante que dans dix ans, près de 50 % des chercheurs seront à la retraite, la moitié de nos chercheurs ayant entre 50 et 60 ans ...
d) Les crédits alloués aux grands organismes de recherche
Bien qu'inégalement affectés par le projet de loi de finances pour 2012, les grands organismes de recherche publique se retrouvent globalement fragilisés par les évolutions budgétaires.
Le « tour de passe-passe » que constitue le transfert des dotations de pension à la MIRES permet certes d'afficher des hausses formelles, dont certaines non négligeables, pour plusieurs d'entre eux. Cependant, une fois neutralisé l'effet de ce transfert, la revalorisation apparaît plus succincte (+ 0,5 % pour l'INRA, + 0,4 % pour l'INSERM et le CNRS, + 0,3 % pour l'INED), voire se transforme en diminution (- 0,2 % pour l'IRD, - 0,25 % pour le CEMAGREF, - 0,5 % pour l'INRIA, - 1,7 % pour l'IFREMER).
Cette rigueur correspond en réalité à l' application du programme de révision générale des politiques publiques (RGPP). Celui-ci impose des « efforts de gestion » aux grands établissements publics de l'Etat, qui se trouvent contraints de procéder à des « mises en réserve » des crédits leur étant affectés (à hauteur de 0,25 % de la masse salariale et 3 % en-dehors de la masse salariale). Ainsi, et comme c'est le cas depuis 2007, aucun emploi statutaire ne sera créé cette année.
Vos rapporteurs pour avis souhaitent faire ici quelques développements concernant quatre organismes de recherche dont ils ont auditionné les responsables, et dont la situation budgétaire paraît alarmante.
(1) L'Institut national de la recherche agronomique
Etablissement public à caractère scientifique et technique (EPST) placé sous la double tutelle du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche et du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), premier institut de recherche agronomique en Europe et deuxième dans le monde après son équivalent américain, mène des recherches finalisées pour une alimentation saine et de qualité, pour une agriculture compétitive et durable, et pour un environnement préservé et valorisé.
Adopté en juin 2010, le document d'orientation 2010-2020 de l'INRA synthétise la stratégie de l'organisme pour la prochaine décennie et ses grandes pistes de recherche. Il sert de base aux discussions avec les ministères de tutelle en vue de l'élaboration du contrat d'objectif 2012-2016, qui sera examiné par le conseil d'administration en décembre et devrait être adopté en janvier.
Il place au coeur de son évolution un objectif de sécurité alimentaire soutenable dans un contexte de changements démographiques et climatiques. Pour y parvenir, l'INRA orientera son activité selon une double logique :
- le recours à des métaprogrammes , soit un pilotage selon un calendrier et des objectifs déclinés en projets ;
- une internationalisation marquée, à travers une ouverture et un partage des tâches avec les autres grands organismes de recherche mondiaux.
Or, comme l'ont indiqué à vos rapporteurs pour avis les représentants auditionnés, après une période enthousiasmante marquée par un élargissement du champ d'intervention de l'organisme et une montée importante sur l'agenda politique, l'INRA doit aujourd'hui composer avec un budget contraint et revoir ses priorités.
La subvention globale pour charges de service public , provenant des programmes 142, 172 et 187 de la MIRES, est fixée pour 2012 à 658,9 millions d'euros, soit une hausse de 0,4 % par rapport à 2011. Si ce chiffre est formellement en hausse, il intègre des éléments qui, une fois pris en compte, laissent place à une baisse. Ainsi, en intégrant le transfert par l'Etat de la prise en charge des pensions et la budgétisation, pour la première année, des opérations menées au titre des investissements d'avenir, le budget consolidé est une baisse d'environ 2 % en termes réels , avec laquelle l'Institut doit composer.
L'INRA s'est adapté pour faire face à cette contrainte budgétaire. Conformément aux orientations de la RGPP, il doit réaliser 12 millions d'euros d'économies pour la période 2011-2012 , ce dont il va s'acquitter grâce aux économies sur la masse salariale . Ceci en mettant en réserve les crédits finançant une quarantaine d'équivalents temps plein (ETP), mesure qui devrait être reconduite l'année prochaine, et en redéployant cette enveloppe vers des dépenses de fonctionnement, en vue de redonner des moyens aux laboratoires.
Ces « arrangements » budgétaires seront toutefois difficiles à reproduire à l'avenir , si le contexte de tension des dotations perdurait. Du fait d'une tendance des agents à reporter leur départ à la retraite, pour compenser l'allongement de la durée des cotisations suite à la réforme du système des pensions, il sera en effet difficile de « jouer » sur le non remplacement de fonctionnaires pour réaliser des économies supplémentaires sur la masse salariale. Dès lors, comme en ont convenu les représentants de l'INRA auditionnés, celui-ci serait contraint de « revoir ses ambitions à la baisse », dans un monde où l'importance des questions agricoles et alimentaires ne va cesser de croître.
Dans ce contexte, l'annonce par le ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, M. Laurent Wauquiez, de la reconduction du taux de mise en réserve réduit (soit 0,25 % de la masse salariale et 3 % des dépenses de fonctionnement et d'investissement, succédant aux taux de respectivement 0,5 et 6 %) a été accueillie avec soulagement par les gestionnaires de l'organisme, conscients toutefois qu'il ne pourrait s'agir là que d'un « sursis ».
(2) L'Institut de recherche en informatique et en automatique
Créé en 1967 pour garantir l'indépendance de la France dans le secteur alors naissant de l'informatique, l'Institut de recherche en informatique et en automatique (INRIA) est devenu en 1979 un établissement public administratif (EPA), puis en 1985 un EPST. Placé sous la double tutelle du ministère chargé de la recherche et de celui chargé de l'industrie, il comprend aujourd'hui huit centres de recherche répartis sur l'ensemble du territoire et participe à six pôles de compétitivité de portée mondiale. Son contrat d'objectifs 2011-2014, approuvé par son conseil d'administration en juillet dernier, a confirmé sa double mission, à la fois opérateur national de R&D et agence de projets.
Véritable « institut du logiciel », il réalise des travaux de recherche au plus haut niveau en matière de programmation, modélisation et simulation numériques. Travaillant en grande proximité avec le monde universitaire, il se développe également avec de nombreux partenaires de tous secteurs industriels, son activité étant très largement tournée vers les applications. Il réalise à ce titre de nombreux transferts vers les entreprises, et en a lui-même créé 110. Du reste, une part croissante de son financement provient de ressources propres constituées grâce à des partenariats avec des entreprises.
Considéré comme le meilleur institut européen dans son domaine , et comme l'un des dix meilleurs au monde, il bénéficie d'un rayonnement international et d'une image de marque extrêmement valorisante. Preuve de la dynamique qui l'anime, il a recruté une trentaine de fonctionnaires supplémentaires cette année et s'est attaché les services de 900 contractuels.
Mais c'est sans doute dans la volonté des meilleures entreprises du secteur de faire appel à ses compétences et de puiser dans ses ressources humaines que se matérialise la qualité des travaux de cet institut. Le témoignage des représentants de Google France, que vos rapporteurs pour avis ont auditionnés, sur les raisons ayant poussé le groupe à implanter un centre de recherche de 90 ingénieurs sur notre territoire, et plus précisément à Paris, parle de lui-même. L'existence d'un institut-ressource comme l'INRIA, et du « vivier » que constituent ses ingénieurs, a été en effet cité comme la raison majeure ayant emporté au final la décision du groupe.
Malgré ces éléments appréciatifs, l'activité et le développement de l'Institut semblent contraints par les évolutions budgétaires et le recentrage sur un financement croissant sur projets. La subvention pour charges de service public s'élève pour 2012 à 166,95 millions d'euros , en baisse de 1,75 millions d'euros ( - 1,05 % ). Elle est composée d'une subvention de base de 163,39 millions d'euros qui, si l'on met de côté le financement de l'augmentation des taux de cotisations pour les pensions, ne s'élève en fait qu'à 161,9 millions d'euros, soit une baisse de 1,4 %. Elle comprend également une subvention spécifique de 3,56 millions d'euros, stable par rapport à l'exercice précédent.
Au final, l'équilibre budgétaire de l'INRIA est cette année à nouveau très contraint. Déjà difficile en 2011, où il n'avait pu être réalisé qu'au prix d'une ponction de 3,5 millions d'euros sur le fonds de roulement, d'une réduction de 3 % du taux d'utilisation des emplois « limitatifs » et d'une diminution très importante des moyens ouverts pour le fonctionnement, il sera plus que délicat cette année.
Le besoin de financement pour les opérations d'investissement (essentiellement le coût de constructions immobilières engagées sur trois nouveaux sites) reste élevé, à 10,7 millions d'euros. Le besoin de financement pour la masse salariale limitative est estimé à 123,4 millions d'euros. Il en résulte une capacité de financement de 31,2 millions d'euros pour le fonctionnement , soit une baisse de 24 % par rapport à 2011 !
C ette situation de tension budgétaire met en grande difficulté l'établissement , qui risque de ne plus pouvoir répondre aux missions lui étant confiées, et notamment aux appels d'offre de l'ANR. Les économies qui pourraient être trouvées en ne remplaçant par les départs à la retraite impliqueraient le non renouvellement d'une classe d'âge, ce qui serait lourd de conséquences dans un secteur où l'évolution de l'environnement technique et des compétences est extrêmement rapide.
La seule voie de sortie envisageable consiste à changer complètement de modèle de financement , en prenant acte de la réduction tendancielle des dotations de l'Etat et en accroissant la part des ressources propres . C'est du reste la voie dans laquelle s'est résolument engagé l'Institut, puisque ces dernières croissent cette année de 15 % . Cependant, cette stratégie a ses limites et pourrait, si ce mode de financement devenait majoritaire, remettre en cause le caractère public de l'établissement.
(3) L'Institut national de la santé et de la recherche médicale
EPST créé en 1964, l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) est placé sous la double tutelle du ministère en charge de la recherche et du ministère de la santé. Seul organisme public de recherche français entièrement dédié à la santé humaine, il s'est vu confier, en 2008, la responsabilité d'assurer la coordination de la recherche biomédicale. Le contrat d'objectifs qui le lie à l'Etat pour la période 2011-2015 a été adopté par le conseil d'administration au premier trimestre de cette année.
Pour remplir ses missions, l'Institut a été conçu dès l'origine dans un partenariat étroit avec les autres établissements de recherche publics ou privés, et les lieux de soins que sont les hôpitaux. Aujourd'hui, 80 % des 318 unités de recherche qu'il compte sont implantées au sein des centres hospitalo-universitaires, ou des centres de lutte contre le cancer. La coordination nationale s'est trouvée renforcée par la création, en avril 2009, de l'Alliance nationale pour les sciences de la vie et de la santé (AVIESAN), qui permet à l'INSERM de répondre aux demandes d'avis et d'expertise des pouvoirs publics.
Comme pour les autres organismes de recherche précédemment évoqués, la situation budgétaire de l'INSERM est très fortement contrainte. La subvention pour charges de service public s'élève à 598,84 millions d'euros , en augmentation nominale de 7,5 % . Derrière cette revalorisation faciale se masque une baisse en termes réels de 1,57 % des crédits alloués, dès lors que l'on prend en compte :
- la dotation relative à l'Agence nationale de recherche sur le SIDA (ANRS), d'un montant de 39,88 millions d'euros ;
- les crédits destinés au financement du plan Cancer II, qui s'élèvent à 22,7 millions d'euros.
Fort heureusement, l'INSERM bénéficie également de ressources propres d'un montant de 241,43 millions d'euros, en augmentation de 12,3 % par rapport à l'exercice précédent et ayant sextuplé depuis la fin des années 1990 . Elles proviennent des subventions sur projet et des contrats de recherche conclus avec des tiers, ainsi que de la participation à des actions plus globales comme celles menées dans le cadre du programme hospitalier de recherche clinique.
Enfin, au même titre que les autres établissements publics, l'INSERM doit réaliser des économies . Sa réserve de précaution devrait ainsi s'élever à 5,8 millions d'euros. L'institut ne remplacera qu'un départ à la retraite sur deux. Il a diminué de 10 % environ la dotation accordée aux unités de recherche, et devrait appliquer une nouvelle réduction des fonctions soutien et support, déjà réduites de 10 % en 2011.
D'un point de vue plus global, l'évolution baissière des dotations budgétaires allouées à l'établissement, couplée aux efforts d'économies qu'il lui est demandé d'effectuer, provoquent un effet de ciseau dont les conséquences sur sa capacité à tenir ses objectifs pourraient être profondes . Vos rapporteurs pour avis avaient d'ailleurs souligné cette tendance lors du précédent exercice, évoquant un « risque réel que la poursuite d'une telle politique compromette la réalisation des missions qui lui sont confiées ». La récurrence d'une telle tension budgétaire cette année encore renforce vos rapporteurs pour avis dans cette appréciation.
(4) IFP Energies nouvelles
Etablissement public industriel et commercial (EPIC) créé en 1944 pour s'occuper du pétrole et de ses dérivés, l'Institut français du pétrole - Energies nouvelles (IFPEN) a été rebaptisé par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement - dite « loi Grenelle II » - pour marquer son ouverture aux problématiques de l'énergie durable. Organisme de recherche, d'innovation et de formation dans les domaines de l'énergie, du transport et de l'environnement, il consacre désormais la moitié de son budget et de ses brevets aux énergies nouvelles .
Signé en août dernier, le contrat d'objectifs et de performance (COP) 2011-2015 renforce le rôle de l'organisme dans le soutien à la compétitivité des industries. Classé parmi les dix premiers déposants français de brevets , l'IFPEN entretient en effet des rapports étroits avec le secteur industriel. A ce titre, il développe une politique de création d'entreprises et investit dans des fonds d'amorçage soutenant le développement de « jeunes pousses », c'est-à-dire d'entreprises récentes porteuses de croissance, d'innovation et d'emplois.
Occupant donc une place essentielle dans le dispositif français de recherche sur les énergies du futur, IFPEN se trouve aujourd'hui confronté à des contraintes budgétaires très fortes. Affecté par une diminution de crédits d'environ 12 % l'année passée, IFPEN voit sa subvention pour charges de service public régresser de 6 millions d'euros dans le présent projet de budget, soit un million de plus que les prévisions de la loi de programmation triennale des finances publiques. Au total, la baisse de cette dotation sur la période 2002-2012 s'élève à 56,6 millions d'euros, soit pas moins de 40 % en euros constants . Elle représente désormais moins que la masse salariale - qu'IFPEN doit d'ailleurs prendre à sa charge en tant qu'EPIC - ce qui représente un cas unique parmi tous les organismes de recherche français.
Cette évolution de long terme, qui a conduit l'établissement à présenter pour la deuxième année consécutive un budget en déséquilibre, le contraint à s'adapter de différentes façons. D'abord en augmentant les ressources propres , qui représentent désormais la moitié du budget global de l'organisme . Ensuite, en réduisant les charges d'exploitation , qui baissent de plus de 5 % en 2012 par rapport à 2010. Enfin, en maitrisant toujours davantage les dépenses en personnel , avec la suppression prévue de 120 postes d'ici 2012, qui risque de toucher l'emploi permanent.
Ces évolutions interrogent sur la contradiction entre, d'une part, le renforcement des missions confiées à l'établissement dans les secteurs d'avenir, comme l'engagement accru dans le domaine des énergies vertes, et les 34 objectifs à l'horizon 2015 fixés par le très récent COP, et, d'autre part la précarité croissante de ses modes de financement. « Nous en sommes maintenant à attaquer l'os », a pu ainsi commenter son président, M. Olivier Appert.
Certes, l'IFPEN valorise de façon remarquable le fruit de ses travaux de recherche , comme l'a d'ailleurs souligné l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES). Les innovations développées par l'établissement sont ainsi commercialisées par des sociétés filiales , dont le chiffre d'affaires consolidé atteint pas moins de 900 millions d'euros . Cela permet de compenser la baisse des dotations de l'Etat par une hausse des recettes des sociétés filiales, mais fragilise d'autant l'investissement et l'emploi dans ces dernières.
A l'heure où le soutien aux énergies renouvelables est présenté comme une priorité, en tant que source de développement durable de long terme pour notre pays, il appartient aux pouvoirs publics de procéder à des choix budgétaires et de les accorder avec les impératifs énoncés. Force est de constater que ces choix n'ont pas été opérés pour un établissement comme IFPEN.
3. Une « dynamique » des investissements d'avenir à nuancer
Le programme « investissements d'avenir » est couramment présenté par le Gouvernement comme concourant, aux côtés du budget de la MIRES et par l'intermédiaire notamment de l'action de l'Agence nationale de la recherche (ANR), au financement de la recherche française d'excellence.
Or, les crédits mobilisés au titre du programme « investissements d'avenir » et ceux de la MIRES font l'objet de confusions, tandis que l'action de l'ANR, principal opérateur du dispositif, est en partie entravée.
a) Un financement des investissements d'avenir au détriment de celui de la MIRES ?
Au total, 21,75 milliards d'euros (dont 15 non consomptibles), soit 62,5 % des crédits du « grand emprunt », concernent des programmes de la MIRES. Mais seulement 1,3 milliard d'euros (hors opération Campus) sera versé en 2012 . Les principaux gestionnaires de ces crédits sont l'ANR et l'ADEME.
Contrairement à ce que le Gouvernement se plaît à dire, le « grand emprunt » sert beaucoup moins à des projets vraiment innovants qu'au financement de politiques en cours (campus d'excellence, opération Campus, pôles de compétitivité, chaires d'excellence, et même, hors MIRES, internats d'excellence « dans la continuité du plan Espoir Banlieues » ...).
Rappelons que le Plateau de Saclay est privilégié puisque il a été assuré, dès le départ, de se voir affecté, en plus des 850 millions au titre de l'opération Campus, une dotation d'un milliard d'euros sans condition. Qui plus est, cette enveloppe est consomptible, à la différence des sommes de l'emprunt dédiées aux campus d'excellence ou au complément de l'opération Campus.
Les futurs campus d'excellence, eux, seront soumis à un appel à projets et une période probatoire de 3 ans avant de pouvoir se partager une « dotation en capital non consommable qui a vocation à être complétée par des fonds privés » de 7,7 milliards d'euros : soit 385 millions d'euros par an à se partager dans l'hypothèse optimiste d'un rendement de 5 % par an. On est donc bien loin des milliards annoncés.
La priorité donnée aux campus d'excellence est conçue de fait pour accélérer la recomposition du tissu universitaire déjà en cours (pôles de recherche et d'enseignement supérieur, alliances thématiques...) à travers la concurrence entre les universités des grandes villes et d'Ile-de-France. La taille des regroupements et le mode de « gouvernance » sont ainsi des critères de sélection déterminants, avec une orientation très nette vers le modèle anglo-saxon.
Les différents appels d'offre (équipements d'excellence, laboratoires d'excellence, initiatives d'excellence, instituts hospitalo-universitaires...) destinés à faire émerger des « pôles d'excellence » ont conduit à un fort déséquilibre géographique. Ainsi, Louis Vogel, président de la Conférence des présidents d'universités (CPU), a lui-même reconnu que « les lauréats des labex 6 ( * ) se concentrent en région parisienne, en Alsace, en Rhône-Alpes et un peu dans le Sud. En revanche, le Grand Ouest, une partie de l'Est ou le Nord de la France sont désertés ».
En misant tout sur quelques établissements ou regroupements phares, le Gouvernement creuse encore l'écart entre ceux-ci et le reste du tissu universitaire, de plus en plus marginalisé, en particulier les « petites » universités offrant peu ou pas de formations post-licence, et franchit un pas supplémentaire dans un système d'enseignement supérieur à deux vitesses.
Dans la même logique, l'allocation des moyens est toujours réalisée en fonction de critères de performance pénalisant les établissements aux taux d'échec les plus élevés.
Et si, comme le dit le ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, M. Laurent Wauquiez, le premier critère en matière de recherche n'est pas l'aménagement du territoire, il n'en demeure pas moins que l'enseignement supérieur et la recherche sont des vecteurs importants de développement des territoires.
Rappelons que l'attribution des crédits extrabudgétaires du « grand emprunt » s'opère hors de toute prérogative du Parlement et nuit à la lisibilité de l'ensemble des crédits affectés à l'enseignement supérieur et la recherche.
b) Une Agence nationale de la recherche à court de moyens
Groupement d'intérêt public majoritairement contrôlé par l'Etat et rassemblant huit autres membres (CEA, CNRS, INSERM, ANVAR, ANRT et ACPUR), l'ANR finance deux grandes catégories d'opérations :
- les appels à projets sur des critères d'excellence scientifique et de pertinence économique pour les entreprises ;
- des actions plus ciblées destinées au développement du partenariat public-privé et au soutien des dynamiques locales en matière de R&D comme dans le cadre des pôles de compétitivité.
Après avoir connu une forte montée en charge depuis sa création en 2005 jusqu'en 2008, son budget a régressé. Outre ses 800 millions d'euros de crédits, elle gère une enveloppe de 18,9 milliards d'euros dans le cadre des « investissements d'avenir ».
L'ANR est devenue incontournable puisque, parallèlement à sa montée en charge, les organismes de recherche ont vu leurs crédits de fonctionnement baisser. Mais participer à un appel d'offres de l'ANR représente un coût important, et bien souvent en pure perte, puisque seuls 20 % des projets sont sélectionnés.
De surcroît, le financement par l'ANR des projets des laboratoires publics est nettement moins avantageux que pour ceux du privé. Ainsi, la Cour des comptes a montré que les « taux de concours de l'ANR à un projet s'élevaient à 25 % environ du coût total du projet pour les laboratoires publics, contre 50 % pour les laboratoires privés des grandes entreprises ». A cela, deux raisons : des assiettes différentes en matière de dépenses de personnel et un financement plus généreux des « frais généraux » pour les laboratoires privés.
Concernant l'emploi, la Cour des comptes relève qu'« à l'exception des programmes "chaires d'excellence" et "jeunes chercheurs", les seules dépenses de personnel que finance l'ANR dans la recherche publique sont celles liées au personnel occasionnel. De tels critères d'éligibilité sont porteurs de risques de précarité ».
L'ANR subit pour 2012 une baisse de 1,6 % de ses crédits, après une de réduction de 8,1 % en 2011. Pourtant, le Gouvernement en avait fait le « fer de lance » de la réorientation stratégique de sa politique de la recherche. Comme l'ANR est le principal opérateur des « investissements d'avenir » relevant du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, la question de l'absorption de ces nouvelles missions au titre du « grand emprunt » par l'ANR est posée.
* 5 On exclue le programme 231, Vie étudiante .
* 6 Laboratoires d'excellence.