EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
Article 64 (art. 44 octies A, 1383 C bis, 1466 A du code général des impôts) - Prorogation et amélioration du dispositif d'exonérations fiscales et sociales accordées aux employeurs situés en zone franche urbaine
Objet : Cet article a pour objet de proroger le dispositif d'exonérations fiscales et sociales accordées aux employeurs situés en zone franche urbaine (ZFU) jusqu'au 31 décembre 2014 tout en renforçant la clause d'emploi local.
I - Le dispositif proposé
Les zones franches urbaines (ZFU) ont pour principal objectif de stimuler l'activité économique et l'emploi dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.
La première génération de ZFU, qui en comptait quarante-quatre, a été mise en place à la suite de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative au Pacte de relance pour la ville (PRV). Initialement prévu pour prendre fin en 2002, le dispositif a été reconduit pour cinq ans en loi de finances rectificative.
Une deuxième génération de quarante et une nouvelles ZFU est issue de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
Enfin, la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances a permis la création de quinze nouvelles ZFU, dites de troisième génération.
En outre, le périmètre de trente et une des ZFU de première et deuxième génération a été étendu le 15 mai 2007.
Cent ZFU sont aujourd'hui présentes sur l'ensemble du territoire national.
Les entreprises créées ou implantées en ZFU au plus tard le 31 décembre 2011 bénéficient d'une exonération totale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pendant une période de cinq ans. Elles doivent employer au maximum cinquante salariés et avoir un chiffre d'affaires annuel inférieur à 10 millions d'euros. A l'issue de ces cinq années, l'exonération devient partielle et dégressive sur une durée de neuf ans.
Le plafond des bénéfices exonérés est fixé à 100 000 euros par contribuable et par an, majorés de 5 000 euros par nouveau salarié embauché habitant une zone urbaine sensible (Zus) ou une ZFU.
Des dérogations au titre de l'imposition forfaitaire annuelle (IFA) et de la contribution économique territoriale (CET) s'appliquent selon un mécanisme équivalent.
A ces exonérations fiscales s'ajoute une exonération de cotisations sociales patronales pendant cinq années pour tout salarié embauché en CDI ou en CDD d'au moins un an, lorsque la rémunération de celui-ci ne dépasse pas 1,4 Smic. Entre 1,4 et 2 Smic, l'exonération devient partielle et dégressive. La sortie du dispositif à l'issue des cinq ans s'effectue de façon progressive sur une période de trois à neuf ans, fonction de la taille de l'entreprise. A partir de la troisième embauche, les entreprises doivent employer au moins un tiers de leurs salariés parmi les habitants des Zus afin de conserver les exonérations.
Selon le rapport de l'observatoire national des Zus (Onzus) paru en novembre 2011, 14 959 établissements ont bénéficié en 2010 de ce dispositif dont le coût s'est établi à 452 millions d'euros. La crise économique explique que le volume d'embauches donnant lieu à exonération ait diminué de 21 % par rapport à l'année 2009, tandis que le nombre d'entreprises bénéficiaires enregistrait une baisse de près de 11 %. De façon logique, le coût du dispositif a reculé de 13 % entre 2009 et 2010.
Conformément aux recommandations du groupe de travail présidé par le député Eric Raoult 17 ( * ) , le présent article a pour objet de pérenniser jusqu'au 31 décembre 2014 le dispositif des ZFU.
Il prévoit en outre de renforcer la clause d'emploi local pour les entreprises créées ou implantées en ZFU à compter du 1 er janvier 2012, subordonnant le bénéfice des exonérations sociales et de certaines exonérations fiscales aux entreprises employant au moins 50 % de salariés résidant en ZFU ou en Zus, contre un tiers actuellement. Ce seuil s'appliquera à compter du deuxième salarié et non plus du troisième.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Un amendement avait été adopté à cet article, visant à proroger le dispositif, non pas jusqu'en 2014, mais en 2016. Une seconde délibération, demandée par le Gouvernement, a ramené l'échéance à 2014. Ces modifications successives, si elles conduisent au final à ne pas modifier sur le fond le contenu de l'article, ont entraîné un certain nombre de changements rédactionnels.
III - La position de la commission
Votre commission est a priori favorable au maintien d'un dispositif d'exonérations qui contribue à renforcer l'attractivité et le dynamisme économique des quartiers prioritaires de la politique de la ville.
Elle sera particulièrement attentive à ce que la révision du dispositif prévue pour 2014 s'intègre pleinement dans le cadre de la réforme plus générale de la géographie prioritaire de la politique de la ville, prévue elle aussi pour 2014.
La commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 64 bis - Prorogation de la participation des organismes HLM et des Sem de logement social au financement de l'union d'économie sociale du logement
Objet : Cet article, inséré à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, a pour objet de proroger, jusqu'au 31 décembre 2014, le reversement aux collecteurs associés de l'union d'économie sociale du logement des deux tiers des montants collectés par les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte de logement social au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
La participation des employeurs à l'effort de construction (Peec) est pour plus de 95 % de son montant versée à des collecteurs associés de l'union d'économie sociale du logement (UESL). Il s'agissait fin 2010 de quatre chambres de commerce et d'industrie (CCI) et de vingt-six comités interprofessionnels du logement.
Les organismes HLM et les Sem de logement social constituent quant à eux des collecteurs non associés de l'UESL. Ces organismes peuvent, sous certaines conditions, recevoir le versement de la Peec pour les opérations locatives dont ils assurent la maîtrise d'ouvrage. Le montant de cette collecte s'est élevé à 9 millions d'euros pour l'année 2009.
L'article 8-I de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, codifié à l'article L. 313-32-1 du code de la construction et de l'habitation, vise à centraliser auprès des collecteurs associés de l'UESL les deux tiers des sommes collectées par les organismes HLM et les Sem de logement social. Initialement prévue pour s'appliquer sur la période 2006-2009, cette centralisation devait contribuer à l'exécution du plan de cohésion sociale. La loi de finances pour 2010 a prolongé cette mesure jusqu'au 31 décembre 2011.
L'article L. 313-32-1 précise que ces ressources sont centralisées auprès des collecteurs associés de l'UESL « pour la mise en oeuvre des politiques nationales d'emploi des ressources issues de la participation des employeurs à l'effort de construction ». Or, depuis loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, les catégories d'emploi des ressources issues de la Peec et leurs montants ne sont plus définis par le biais d'accords-cadres entre l'UESL et l'Etat mais de façon unilatérale par ce dernier pour une durée de trois ans, après concertation avec les partenaires sociaux. Le décret n° 2009-746 du 22 juin 2009 a ainsi fixé le régime des emplois d'Action logement pour la période 2009-2011, prévoyant des enveloppes annuelles minimales et maximales pour chacun.
Alors qu'un nouveau décret doit être pris pour la période 2012-2014, Action logement conteste les contraintes qui lui sont imposées par l'Etat dans l'emploi des ressources de la Peec et qui le conduisent notamment à devoir participer au financement de l'agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) et de l'agence nationale de l'habitat (Anah). Ces contraintes mettraient en jeu sa pérennité financière et sa capacité à participer au financement de la construction de logements, qui est pourtant sa mission première.
Le présent article propose de proroger le dispositif prévu à l'article L. 313-32-1 sur la période 2012-2014 qui correspond à la mise en oeuvre du nouveau schéma d'emplois d'Action logement.
Selon l'exposé des motifs du Gouvernement, une telle mesure contribuerait à garantir le maintien, pour les années 2012 à 2014, de la contribution d'Action logement au secteur HLM à hauteur de 2,8 milliards d'euros. Elle viendrait également conforter la mise en oeuvre de l'accord national interprofessionnel du 29 avril 2011, qui prévoit la construction chaque année pendant trois ans de 15 000 hébergements et logements collectifs supplémentaires, principalement destinés aux jeunes.
II - La position de la commission
Le mode actuel de financement d'Action logement, fondé sur la mise en place de schémas d'emplois triennaux définis par décret, conduit à restreindre considérablement les marges de manoeuvre des partenaires sociaux dans l'utilisation de leurs ressources. En l'absence d'une réflexion plus approfondie sur l'emploi des ressources d'Action logement, il est contestable de continuer de lui affecter une partie de celles collectées par les organismes HLM et les Sem de logement social.
En outre, s'il est difficile de disposer de données précises sur les montants qui seraient en jeu, on peut malgré tout les estimer à environ six millions d'euros. C'est très faible par rapport aux ressources totales d'Action logement mais peut représenter un effort non négligeable pour les organismes concernés. Or le Gouvernement ne fournit aucune indication sur l'impact de la mesure qu'il présente.
Sous ces observations et par cohérence avec la position adoptée par la commission sénatoriale de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, la commission vous propose d'émettre un avis défavorable à l'adoption de cet article.
* 17 Rapport d'Eric Raoult, président du groupe de travail « ZFU, développement économique et emploi dans les quartiers », juillet 2011.