TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 23 novembre 2011 sous la présidence d'Annie David, présidente, la commission procède à l' examen du rapport pour avis de Luc Carvounas , sur le projet de loi de finances pour 2012 (mission « Ville et logement » et l'article 64 rattaché) .
Luc Carvounas , rapporteur pour avis . - Au onzième rang du budget de l'Etat en termes de crédits de paiement, la mission « Ville et logement » mobilise environ 2 % des dépenses prévues pour l'année 2012, soit 7,845 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 7,721 milliards d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 1 % par rapport à l'an dernier.
L'effort global en faveur de la politique de la ville et du logement va toutefois bien au-delà de ces enveloppes budgétaires, puisqu'il comprend aussi des dépenses fiscales deux fois supérieures aux crédits et qu'une part des ressources provient de la participation des employeurs à l'effort de construction (Peec) au travers de l'ancien 1 % logement, désormais dénommé « Action logement ».
L'on pourrait, dans le contexte actuel, se réjouir de cette hausse relative si l'examen de l'évolution des quatre programmes de la mission ne tempérait aussitôt cet enthousiasme. En effet, l'essentiel de l'augmentation constatée provient des crédits affectés au programme « Aide à l'accès au logement » (5,6 milliards), qui progressent de 6 %, non par une action volontariste du Gouvernement, mais mécaniquement, en raison de la situation économique et sociale.
En revanche, les crédits de paiement pour les aides à la pierre contenues dans le programme « Développement et amélioration de l'offre de logements » diminuent globalement de 27 % pour s'établir à 365,4 millions d'euros. Cette évolution apparaît d'autant plus paradoxale que l'objectif de construction de 120 000 logements sociaux, fixé en 2011, est maintenu pour 2012. L'Etat compte donc faire autant avec moins, en dépit de l'augmentation des coûts de construction et des besoins qui devraient conduire au contraire à renforcer l'effort de construction.
La seule hausse significative au sein de ce programme porte sur les crédits mis en réserve par l'Etat au titre du contentieux relatif au droit au logement opposable, en prévision de l'universalisation du contentieux à partir du 1 er janvier 2012.
Le programme « Politique de la ville et Grand Paris » voit quant à lui ses crédits de paiement diminuer de 12 %. L'Etat n'apporte aucune contribution au financement du programme national de rénovation urbaine (PNRU), créé par la loi du 1 er août 2003, et qui contribue aujourd'hui à désenclaver et modifier l'image et l'attractivité de plus de 480 quartiers, bénéficiant ainsi à 3,8 millions d'habitants.
Même la subvention pour charge de service public autrefois attribuée à l'agence nationale pour la rénovation urbaine, (l'Anru), chargée de la mise en oeuvre du programme, a désormais disparu du budget de l'Etat ; c'est maintenant sur « Action logement » que repose quasi-exclusivement le financement du PNRU. Fortement contesté par « Action logement », ce transfert de charges de la part de l'Etat ne dégage pas des ressources suffisantes pour faire face à la montée en puissance des opérations de rénovation urbaine. Certes, on a l'an dernier mis à contribution les bailleurs sociaux et affecté une partie de la taxe locale sur les locaux commerciaux, de bureau et de stockage, prévue pour financer le Grand Paris. Mais ce mécanisme complexe n'apporte qu'une réponse temporaire, pour la période 2011-2013, alors même que le Gouvernement prévoit un PNRU II dont les modalités restent à définir.
La plus grande partie des crédits du programme « Politique de la ville et Grand Paris » est gérée par l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), établissement public créé par la loi du 13 mars 2006, en charge du volet social de la politique de la ville. Si, comme tous les opérateurs de l'Etat, l'agence est tenue de participer à l'effort de maîtrise des dépenses publiques, celui-ci s'effectue au détriment d'une évaluation précise de ses besoins et d'une réflexion sur ses priorités.
Mal connue du grand public, l'Acsé jouit pourtant d'une reconnaissance certaine chez les acteurs locaux de la politique de la ville, parvenant avec un budget d'intervention limité de 500 millions d'euros en 2010 à créer un effet de levier important en faveur de projets ambitieux.
Centrées autour de quatre priorités que sont l'éducation, l'emploi, la prévention de la délinquance et la santé, la plupart des interventions de l'Acsé s'inscrivent dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale (Cucs). D'autres actions s'inscrivent en revanche hors des zones géographiques prioritaires, tel le programme de réussite éducative, mis en place en 2005 et qui permet aujourd'hui à 1 600 équipes pluridisciplinaires de soutien d'accompagner 135 000 jeunes, dont près de la moitié dans le cadre d'un parcours individualisé.
Malgré l'effort de concentration des crédits autour de ses quatre priorités, près de 20 % des interventions de l'Acsé continuent, au risque d'un éparpillement, de porter sur des actions transversales. En outre, le fléchage croissant des dépenses contribue à limiter ses marges de manoeuvre : la vidéo-protection a représenté en 2010 60 % de l'ensemble des dépenses de l'agence dans le cadre du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD). Comment alors mettre en place des méthodes alternatives de renforcement de la sécurité et de la prévention, notamment par le financement d'intervenants sociaux ou de correspondants de nuit ?
La situation de l'Acsé pose en réalité la question d'une meilleure articulation entre les volets urbain et humain de la politique de la ville. De l'avis général, les projets de rénovation urbaine prennent en effet insuffisamment en compte ce volet humain, seulement 1,6 % des financements du PNRU allant à l'aménagement d'espaces commerciaux, et 40 % des projets de rénovation urbaine n'intégrant pas d'intervention sur les établissements scolaires.
Pourtant, il y a des moyens d'action, notamment grâce à une coopération renforcée entre l'Anru et l'Acsé qui ont signé, en juillet 2010, un accord-cadre en ce sens, et lancé conjointement le programme insertion-rénovation, qui a pour objet de faciliter l'accès des habitants des quartiers concernés aux emplois de la rénovation urbaine.
Le budget esquisse un timide renforcement de la gestion urbaine de proximité (Gup), 3,5 millions d'euros permettant à l'Acsé de financer des diagnostics et de prendre en charge les quartiers où le projet de rénovation urbaine est achevé, au travers de conventions de quartiers rénovés signées avec les autres partenaires. Il convient de confirmer ces avancées.
Les crédits du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » sont stabilisés à 1,2 milliard d'euros, mais l'expérience de ces dernières années conduit à considérer avec prudence la sincérité des prévisions de dépenses, les crédits du programme étant abondés pour des montants importants par des décrets d'avance, puis par des lois de finances rectificative. Le Premier ministre avait ainsi annoncé, le 26 septembre dernier, que le programme serait complété à hauteur de 75 millions d'euros en loi de finances rectificative, dont environ 35 millions qui étaient, de façon assez surprenante, destinés à couvrir les besoins à venir en 2012. N'aurait-il pas été plus sincère d'inclure ces 35 millions dès le projet de loi de finances 2012 initial ? Le collectif, déposé le 16 novembre dernier à l'Assemblée nationale, ne prévoit toutefois plus aucune dotation supplémentaire pour l'hébergement, ce qui signifie que le Gouvernement a renoncé à tenir son engagement. Pourtant, les besoins sont criants : le dernier rapport de la fondation Abbé Pierre sur le mal-logement faisait état de plus de 600 000 personnes dépourvues de logement personnel, dont 133 000 sans domicile fixe ; une autre enquête indiquait que, dans 65 % des cas de demande d'hébergement, le manque de place dans les structures d'urgence interdit d'offrir une solution à ces personnes, dont une moitié de couples avec enfants.
Face à l'urgence des besoins et à l'insuffisance des moyens, le ministre du logement met en avant la stratégie du « logement d'abord », qui se fonde sur le principe difficilement contestable selon lequel le logement n'est pas l'aboutissement du parcours d'insertion, mais la condition préalable et nécessaire à celle-ci. Priorité doit dès lors être donnée, non pas à l'hébergement, mais à l'accès au logement, y compris pour les publics les plus en difficulté.
De nombreux pays européens, s'inspirant d'expériences menées aux Etats-Unis, tentent aujourd'hui de mettre en application ce principe. Cela nécessite du temps et des moyens financiers, notamment pour assurer un accompagnement adapté. Or, nous sommes aujourd'hui dans une impasse, les crédits alloués à l'hébergement étant réorientés vers des dispositifs d'accompagnement au logement qui n'ont d'intérêt que si l'offre de logements est suffisante, et si les aides personnelles contribuent à la solvabilité à long terme des demandeurs. Le concept de « logement d'abord », qui peut transcender les sensibilités politiques, ne doit pas être galvaudé par des contraintes budgétaires de court terme.
Une autre action du programme, symboliquement importante malgré un montant limité, regroupe les crédits destinés au programme national d'aide alimentaire (PNAA). A 22,6 millions d'euros, elle marque une légère hausse par rapport à l'année 2011, mais demeure inférieure de 6 millions au niveau des dépenses constatées en 2010.
Le PNAA bénéficie en particulier à la fédération française des banques alimentaires, aux Restos du coeur, au Secours populaire et à la Croix rouge ; il a été développé depuis 2004 en complément du programme européen d'aide aux plus démunis (PEAD), mis en oeuvre depuis 1987 à partir des excédents de la politique agricole commune. La diminution progressive des stocks d'intervention européens a été progressivement compensée par des achats de denrées alimentaires sur les marchés. Cette évolution a été remise en cause en avril dernier par la Cour de justice de l'Union européenne qui considère que, dans la mesure où les achats sur les marchés représentent désormais près de 90 % du programme, celui-ci a perdu tout lien avec la politique agricole commune et relève désormais de politiques sociales nationales.
Aujourd'hui doté de 500 millions d'euros, le budget du programme européen d'aide alimentaire aurait été divisé quasiment par cinq en 2012 sans l'accord trouvé le 14 novembre dernier entre la France et l'Allemagne. Ce dernier ne constitue toutefois qu'une réponse à court terme puisqu'il ne couvre que les années 2012 et 2013. Certes, l'Union européenne se construit par des crises, mais il est regrettable que les intérêts nationaux l'emportent lorsqu'il s'agit de mettre des moyens financiers substantiels en face de l'objectif ambitieux retenu en 2010 d'une réduction de 25 % du taux de pauvreté dans le cadre de la stratégie Europe 2020. J'en ai pourtant la conviction, une des réponses à la crise économique et sociale que nous traversons passe par la mise en oeuvre de solidarités accrues entre les Etats européens.
Premier article rattaché à la mission, l'article 64 proroge jusqu'en 2014 les exonérations fiscales et sociales dans les zones franches urbaines (ZFU), tout en portant à 50 % la clause d'emploi local. Je vous propose d'y donner un avis favorable.
L'article 64 bis, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, proroge, jusqu'au 31 décembre 2014, le reversement à l'Union d'économie sociale du logement des deux tiers des montants collectés par les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte (Sem) de logement social au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction. Ce reversement, mis en place à titre temporaire en 2006 pour financer le plan de cohésion sociale, avait été prorogé une première fois par la loi de finances pour 2010. On peut estimer qu'il représenterait environ 6 millions d'euros, ce qui est peu rapporté aux ressources totales d'« Action logement », mais constitue néanmoins un effort non négligeable pour les organismes concernés.
Pourtant, le Gouvernement ne nous fournit aucune indication sur l'impact de cette mesure. Par cohérence avec la position du rapporteur pour avis de notre commission de l'économie, Thierry Repentin, et afin de clairement signifier notre opposition à la politique menée en direction d'« Action logement », je vous propose de donner un avis défavorable à l'adoption de cet article.
Je vous invite également à donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission, surtout après le nouveau tour de vis annoncé par le Gouvernement, qui diminue de 37,3 millions d'euros les crédits de l'ensemble de la mission et minore de 88 millions le montant des aides au logement du fait de la revalorisation forfaitaire de 1 %.
Christiane Demontès . - Je me retrouve dans plusieurs de vos interrogations. Je m'interroge en particulier sur l'articulation Acsé-droit commun parce que les crédits de la politique de la ville se substituent, faute d'autres solutions, aux financements permanents de certaines structures telles que les missions locales, au lieu de servir au lancement de projets et d'initiatives nouvelles. Cela vaut aussi pour le soutien aux initiatives des habitants : les associations présentes dans les territoires Cucs et qui sont souvent les seules à mener ces actions rencontrent de plus en plus de difficultés de financement. Mon inquiétude s'étend d'ailleurs à d'autres associations, en particulier dans le domaine de l'éducation populaire.
Jean Desessard . - A propos du mal-logement, vous avez cité le chiffre de 50 % de couples avec enfants. S'agit-il de la moitié des 600 000 personnes mal-logées ou des 133 000 sans domicile fixe ? Mon interrogation est la même pour les 65 % de cas auxquels il n'était pas possible de trouver des solutions d'urgence. D'ailleurs, qu'entend-on exactement par « solutions d'urgence», quand il en faudrait en si grand nombre ?
Luc Carvounas , rapporteur pour avis . - Le chiffre de 65 % provient d'une étude spécifique de la fédération nationale des association d'accueil et de réinsertion sociale portant sur les demandeurs d'hébergement au cours d'une journée donnée, et non sur le nombre global des mal-logés.
Dominique Watrin . - Je partage la présentation du rapporteur et ses conclusions, y compris sur les avancées permises par la politique de la ville au cours de ces dernières années comme l'illustrent les programmes de réussite éducative qui permettent l'accompagnement de 135 000 jeunes. Mais la baisse de 12 % des crédits de la politique de la ville risque de compromettre ces actions, voire dans certains cas les condamner.
Dans ma commune, qui est l'une des plus pauvres de France, l'Etat ne souhaite plus financer le poste de coordonnateur, et nous demande de le prendre en charge à hauteur de 50 % dans les deux ans qui viennent, puis de le financer intégralement. Or, la commune ne sera pas en mesure de dégager les 40 000 euros nécessaires. Je regrette fortement que cette politique globale, cohérente, centrée sur l'enfant et son environnement, soit ainsi remise en cause.
Michelle Meunier . - Je suivrai le rapporteur. Il est indispensable que la politique de la ville marche sur ses deux pieds que sont la rénovation urbaine et l'accompagnement humain. La reconstruction des quartiers ne suffit pas en effet à offrir aux habitants des conditions de vie satisfaisantes. Je regrette en outre que l'essentiel des crédits du FIPD demeure consacré à la vidéosurveillance, alors que la politique de prévention de la délinquance suppose aussi un effort important d'accompagnement des personnes.
René-Paul Savary . - Je ne partage évidemment pas l'avis du rapporteur et je regrette qu'il passe sous silence l'action de l'Anru. Des avancées ont été permises par ses crédits...
Gisèle Printz . - Il n'y en a plus !
René-Paul Savary . - Dites-le à Reims, à Epernay ou à Châlons-en-Champagne ! Suppléant d'Arnaud Montebourg au conseil de l'Acsé, j'ai pu constater que la rationalisation a permis de gagner en complémentarité. Cette nouvelle agence a trouvé sa place et apporte aujourd'hui une réelle contribution au volet humain de la politique de la ville, en particulier dans le cadre des Cucs. Tout cela mérite d'être rappelé, même si le contexte budgétaire requiert une diminution des dépenses publiques. Quel bonheur si l'on pouvait continuer à financer l'ensemble de ces actions comme auparavant ! Mais il faut être réaliste. D'ailleurs, vous émettez un avis défavorable aux crédits de la mission, sans pour autant proposer de solution alternative.
Annie David , présidente . - On ne peut pas le faire à cause de l'article 40.
René-Paul Savary . - Cela ne m'a pas échappé, mais vous pouviez proposer de trouver d'autres recettes, ce que vous ne faites pas.
Christiane Demontès . - Ce n'est pas comme cela que fonctionne l'article 40.
Catherine Deroche . - Ça arrange bien de critiquer sans rien proposer...
René-Paul Savary .- Tout en étant favorable aux crédits de la mission, je précise que je suis comme vous favorable à l'article 64.
Catherine Procaccia . - Le rapporteur a reconnu un certain nombre d'éléments positifs, ainsi de l'augmentation des crédits de la mission ou des aides au logement, et il soutient la position du Gouvernement face aux décisions européennes en matière d'aide alimentaire. Je partage son point de vue sur les ZFU en espérant que le nombre de 50 % pourra être atteint compte tenu des qualifications recherchées par les entreprises.
Vous critiquez la vidéosurveillance. Nous sommes élus du même département et il me semble que dans certains quartiers, la population apprécie davantage ce type de réponses concrètes, qui lui apportent une certaine protection même si elle peut aussi reporter la délinquance dans d'autres zones, plutôt qu'une augmentation du nombre d'intervenants auprès des postes de police ou de gendarmerie.
Puisque vous voulez « signifier clairement votre opposition à la politique du Gouvernement », vous comprendrez notre opposition politique à votre rapport.
Georges Labazée . - Le prélèvement décidé par le Gouvernement sur les bailleurs sociaux au profit de l'Anru représente pour l'office 64 de l'habitat une ponction de 1,2 million d'euros, et pèse sur la capacité de l'ensemble des organismes à réhabiliter des logements ou à en construire de nouveaux. Aussi, je souhaite savoir quelle a été la recette globale de ce prélèvement au niveau national et si celui-ci sera reconduit en 2012 et 2013 comme le ministre Benoist Apparu l'a indiqué devant le congrès de l'union sociale de l'habitat à Strasbourg. Le taux de ce prélèvement risque-t-il même d'être augmenté ?
Jacky Le Menn - Avec une grande naïveté, je me demande comment le Gouvernement compte atteindre l'objectif, absolument nécessaire, de 120 000 logements sociaux supplémentaires en 2012, avec des crédits en baisse de 27 % mais des coûts en forte augmentation. Comment procéder à cette opération de multiplication des pains sans faire une nouvelle fois appel aux collectivités territoriales qui apportent déjà leur contribution, notamment dans le cadre des contrats de cohésion sociale, et qui sont aujourd'hui dans une situation financière critique ?
Jean-Claude Leroy . - Avec un prélèvement direct de 175 millions sur le potentiel financier des organismes HLM et des Sem et celui de 70 millions sur l'autofinancement, la ponction globale atteint 245 millions d'euros. Que celle-ci provienne pour 65 % des offices publics de l'habitat, pour 25 % des entreprises sociales de l'habitat et pour 10 % des Sem n'est nullement le fruit du hasard mais bien celui d'un choix politique délibéré. Le mode de prélèvement imaginé oublie curieusement des entreprises sociales qui, pourtant, construisent et vendent peu. Dans le Pas-de-Calais, deux organismes qui gèrent 40 000 logements pour l'un, et 35 000 pour l'autre, n'auront rien à verser tandis que Pas-de-Calais Habitat qui gère le même nombre de logements, se verra quant à lui prélever l'équivalent de 4 % du montant des loyers perçus, ce qui constitue une véritable inégalité de traitement sans lien réel avec les moyens des organismes. On peut légitimement penser qu'à travers cette répartition, le Gouvernement a voulu taxer en priorité les offices publics qui bénéficient des dossiers Anru, et exonérer les organismes privés attachés au dispositif du 1 % logement ou aux banques.
Luc Carvounas , rapporteur pour avis . - Oui, la politique de la ville est sur la sellette. Le Gouvernement a fait le choix de proroger jusqu'en 2014 les contrats urbains de cohésion sociale (Cucs), qui incluent dans leurs axes prioritaires l'éducation, la santé, le développement économique et l'emploi et la sécurité.
La dérive des crédits n'est pas nouvelle : le plan de relance avait abondé de 345 millions d'euros le premier PNRU. Ce programme est une avancée pour l'ensemble des collectivités territoriales, mais il est aujourd'hui nécessaire de clore les conventions et d'achever les projets en cours avant de s'engager dans une nouvelle phase.
En tant que vice-président du conseil général du Val-de-Marne chargé de la politique de la ville, j'ai rencontré des maires de toute tendance politique, confrontés aux mêmes problèmes de financement de leurs projets de renouvellement urbain. Le PNRU II repose sur de simples effets d'annonce alors qu'aucune précision n'est donnée sur les modalités de clôture du PNRU I. Concernant les PRE, le maintien des financements oblige à se substituer de plus en plus à l'Etat.
S'agissant de la vidéo-protection, dont je ne remets pas en cause le principe, j'estime excessif d'y consacrer l'essentiel des moyens au détriment de la prévention et de la médiation.
Quant à la contribution destinée au financement du PNRU, elle s'élève à 340 millions d'euros pour l'année 2011 si l'on y intègre les 95 millions de prélèvements sur les locaux commerciaux. Pour rejoindre l'exemple de Georges Labazée, le prélèvement demandé à l'office que je préside représente soixante logements neufs que nous ne construisons pas. Ce dispositif de contribution des bailleurs est appelé à se poursuivre dans les deux prochaines années et aucune augmentation des taux n'est prévue.
Suivant son rapporteur, la commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Ville et logement ». Elle émet par ailleurs un avis favorable à l'adoption de l'article 64 rattaché et défavorable à l'adoption de l'article 64 bis rattaché.