B. UNE MEILLEURE MAÎTRISE DES DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Appliquant les orientations qui figurent dans le projet de loi de programmation pour les finances publiques, le PLF pour 2011 gèle, en valeur, les concours de l'État aux collectivités territoriales.
Cette évolution est toutefois accompagnée de garanties importantes, qui répondent pleinement aux demandes formulées par les élus locaux depuis plusieurs années : le périmètre de l'« enveloppe normée » est ainsi modifié pour qu'en soient exclus certains concours dont la gouvernance s'était, par le passé, avérée complexe -à l'instar notamment du FCTVA.
1. La réduction sensible du périmètre de l'« enveloppe normée », désormais soumise à une norme « zéro valeur »
(1) L'extension continue du périmètre de l'enveloppe normée entre 1996 et 2009
La volonté d'encadrer la progression des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales s'est manifestée dès 1996 , avec l'institution d'une « enveloppe normée ». Concrètement, cette notion implique que les dotations « sous enveloppe », prises individuellement, continuent d'évoluer selon des règles qui leur sont propres, mais que la progression d'ensemble de tous les concours est contrainte par une norme d'indexation prédéterminée.
Ainsi, de 1996 à 1998, les concours de l'État ont été contenus par un « pacte de stabilité » et ont évolué comme l'inflation prévisionnelle des prix à la consommation, hors tabac.
Ce « pacte » a été remplacé, entre 1999 et 2001, par un « contrat de croissance et de solidarité » qui faisait progresser le montant total de l'enveloppe normée à un rythme égal au taux prévisionnel d'inflation majoré d'une fraction du taux de croissance du PIB de l'année en cours : 20% en 1999, 25% en 2000 et 33% en 2001.
Sans qu'il ait été explicitement reconduit par un nouveau « contrat », ce mode de calcul a été maintenu de 2001 à 2007.
Les travaux du Conseil économique et social en 2006 11 ( * ) et le premier rapport du Conseil d'orientation des finances publiques de février 2007 ont toutefois recommandé de remettre en cause cette indexation très favorable aux collectivités territoriales et d'aligner, par cohérence, l'évolution des concours de l'État sur celle de ses dépenses.
Ces préconisations ont été mises en oeuvre dès 2008, par le biais d'un « contrat de stabilité ». Celui-ci avait effectivement un double effet restrictif sur les dotations de l'État aux collectivités territoriales :
- d'une part, il rétablissait l'inflation hors tabac comme norme de progression de l'enveloppe normée, impliquant de faire fonctionner la plupart des dotations de compensation d'exonérations fiscales comme les « variables d'ajustement » de l'enveloppe ;
- d'autre part, il étendait sensiblement le périmètre de cette dernière, en refusant toutefois d'y inclure certains types de concours 12 ( * ) .
Cette dynamique a été approfondie en 2009 avec la mise en place, par le biais de la LPFP, d'un cadre pluriannuel de programmation des finances publiques . Dans ce cadre, le périmètre de l'enveloppe normée a été élargi à l'ensemble des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales , pour inclure l'intégralité des crédits budgétaires (à l'exception des subventions accordées par les différents ministères) et des prélèvements sur recettes, dont le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).
Pour parvenir à respecter la norme de progression de l'enveloppe malgré cette extension substantielle, il a été nécessaire de revoir les modalités d'indexation de la DGF (qui a évolué comme le taux prévisionnel d'inflation), de « geler » certaines dotations (DGD, DGE des communes...) et d'en minorer d'autres (comme les dotations de compensation d'exonérations, qui ont été diminuées de près de 22 % entre 2008 et 2009).
Néanmoins, pour l'exercice 2009, il a été tenu compte du contexte de crise économique : l'enveloppe normée a en effet cru à un rythme supérieur à l'inflation prévisionnelle, correspondant à un « bonus » de croissance de 0,5 %.
En outre, les réformes décidées par le gouvernement depuis 2008 ont été exclues du périmètre de l'enveloppe, afin de ne pas avoir d'impact négatif sur les autres concours : tel est le cas des mesures de « relance » comme le versement anticipé du FCTVA (4,9 milliards d'euros sur deux ans) et de la compensation-relais résultant de la réforme de la taxe professionnelle.
Ces orientations ont été consolidées par le PLF pour 2010.
Toutefois, comme le soulignait votre rapporteur en 2009 et en 2010, le périmètre de l'enveloppe normée retenu pour ces deux exercices a eu des effets pervers sur les finances locales , dans la mesure où :
- le maintien du FCTVA dans l'enveloppe et le non-plafonnement de ce fonds ont pesé sur la croissance des autres concours « sous enveloppe », qui ont dû être réduits à due concurrence de l'augmentation du FCTVA ;
- la volonté de soutenir l'investissement local a également conduit le législateur à mettre en place un régime d'évolution particulièrement favorable pour les dotations d'investissement, ce qui a également limité l'évolution du reste de l'enveloppe 13 ( * ) .
Ainsi, en 2010, les dotations de fonctionnement versées par l'État aux collectivités territoriales ont dû, pour la première fois, être traitées comme des « variables d'ajustement » , leur évolution venant compenser la croissance incontrôlée d'autres composantes de l'enveloppe normée (FCTVA, notamment).
(2) Un périmètre réduit à partir de 2011
Le PLF pour 2011 tire les conséquences des exercices précédents et des problèmes que l'exécution budgétaire a pu mettre à jour en modifiant le périmètre de l'enveloppe normée, et notamment en retirant de cette enveloppe deux concours dont l'inclusion était contestée, à savoir :
1) le FCTVA (qui s'élève, dans le PLF pour 2011, à 6,2 milliards d'euros). En effet, la présence de ce fonds au sein du périmètre normé était contestée à la fois par les associations d'élus locaux, mais aussi par la Cour des comptes : dès 2009, celle-ci avait souligné que les crédits qui y étaient alloués étaient évaluatifs, et que le FCTVA s'apparentait non pas à une dotation de l'État, mais à un remboursement dont le montant ne saurait, par définition, être encadré ; elle avait alors indiqué qu'« à règles inchangées, [le FCTVA] échappe à toute maîtrise par l'État ; pour que la norme [d'évolution des concours de l'État] soit respectée en exécution, la prévision doit donc être très rigoureuse » 14 ( * ) .
Votre rapporteur note avec satisfaction que ces remarques ont été entendues par le gouvernement. Néanmoins, il constate que, selon les prévisions qui figurent dans les documents annexés au PLF, le FCTVA devrait diminuer de 190 millions d'euros en 2011 : en conséquence, son exclusion de l'enveloppe normée aura mécaniquement pour effet de réduire les marges de manoeuvre en faveur des dotations « sous enveloppe » à due concurrence de la diminution prévue (soit, rappelons-le, près de 200 millions d'euros). Cette mesure se fait donc, au moins pour 2011, au bénéfice de l'État , qui réalisera des économies non-négligeables du fait de cette révision du périmètre normé.
Il serait donc opportun que cette exclusion soit confirmée dans un cadre pluriannuel et que le gouvernement s'engage, en séance publique, à ne pas réintégrer le FCTVA au sein de l'enveloppe normée au moins jusqu'à la fin de la période 2011-2014.
2) le prélèvement « amendes forfaitaires » , qui retrace le produit des amendes de police et qui devrait s'élever, pour 2011, à 640 millions d'euros 15 ( * ) . Cette exclusion répond, une fois encore, à une forte demande des associations d'élus locaux, dans la mesure où le dynamisme de cette ressource a fortement pesé sur les autres éléments de l'enveloppe normée lors des deux exercices passés 16 ( * ) .
Les crédits relatifs à ce prélèvement seront désormais inscrits au sein d'un nouveau compte d'affectation spéciale , « Contrôle de la circulation et du stationnement routier », qui regroupera toutes les recettes des amendes de circulation : cette réforme permettra de simplifier et de clarifier le circuit budgétaire des amendes de la police de la circulation. Cependant, dans ce cadre, il pourra être dérogé au principe de non-affectation des recettes : dès lors, comme le souligne M. Gilles Carrez, il sera nécessaire que le Parlement « [veille] à ce que les recettes du CAS n'aient pas pour objet, en pratique, de financer certaines dépenses relevant du budget de l'État ».
En tout état de cause, votre rapporteur salue cette décision de bon sens : en effet, le maintien de ce prélèvement au sein du périmètre normé aurait pu avoir des conséquences désastreuses sur le reste des concours « sous enveloppe », dans la mesure où la généralisation du procès-verbal électronique devrait conduire à une augmentation très sensible des recettes (et donc du prélèvement « amendes forfaitaires », qui serait venu peser sur les autres composantes de l'enveloppe) sous l'effet cumulé d'une hausse du nombre de verbalisations et d'une amélioration des taux de recouvrement.
L'augmentation de ce prélèvement pourrait d'ailleurs être encore plus importante si le montant des amendes de première catégorie était porté de 11 à 20 euros , comme le propose un amendement déposé par M. Gilles Carrez et adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale.
En outre, la dotation de compensation des pertes de base de taxe professionnelle a été incluse dans le périmètre de l'enveloppe normée à la suite de l'adoption, par la commission des finances de l'Assemblée nationale et avec l'avis favorable du gouvernement, d'un amendement de M. Gilles Carrez. Cette extension aura un effet positif pour les collectivités territoriales : cette dotation ayant vocation à diminuer en 2011, son intégration permettra en effet de dégager 149 millions d'euros de marges de manoeuvre supplémentaire, qui seront notamment utilisés pour limiter la baisse initialement envisagée de la DGF.
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Le périmètre de l'enveloppe normée dans le PLF pour 2011 Aux termes du PLF pour 2011, sont compris dans l'enveloppe normée : - la DGF ; - la dotation spéciale pour le logement des instituteurs ; - la dotation « élu local » ; - la dotation départementale d'équipement des collègues (DDEC) ; - la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) ; - la dotation de compensation des pertes de bases de la TP et de redevance des mines ; - le FMDI ; - le PSR en faveur de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse ; - la compensation de la suppression de la part « salaires » de la TP ; - la compensation de la réduction de la fraction des recettes imposable à la TP des bénéfices non-commerciaux ; - la dotation de la compensation de la TP ; - les compensations d'exonérations relatives à la fiscalité locale ; - la DGE des communes, des départements et des régions ; - la DDR ; - le concours spécifique « Régisseurs de police municipale » ; - la DGD des communes, des départements et des régions ; - les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales ; - les crédits de l'action « Administration des relations avec les collectivités territoriales » ; - la DGD « Formation professionnelle ». Ces concours correspondent à un montant total de 50,45 milliards d'euros . |
2. L'évolution des concours « sous enveloppe » : la consécration de la désindexation des dotations de fonctionnement
Les concours compris dans le périmètre de l'enveloppe normée connaissent des évolutions contrastées .
Il ne s'agit pas, pour votre rapporteur, de donner un compte-rendu exhaustif de l'évolution de chacun des concours « sous enveloppe ». Il lui appartient toutefois de commenter la progression de certaines dotations, qui sont d'une importance cruciale pour les collectivités territoriales.
Tout d'abord, plusieurs concours sont « gelés », voire réduits, cette évolution étant pleinement cohérente avec la norme de progression « zéro valeur » de l'effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales.
Outre l'augmentation notable des dotations de péréquation, qui fera l'objet d'une analyse séparée, votre rapporteur constate ainsi que :
- la DGE des départements est maintenue à son niveau de 2010 (soit 224 millions d'euros) ;
- le montant de la nouvelle DETR est strictement égal à la somme des montants consacrés, en 2010, à la DGE des communes et à la DDR (615 millions d'euros) ;
- le montant de la dotation de développement urbain reste fixé à 50 millions d'euros.
Votre rapporteur appelle le Parlement à contrôler l'impact de ces gels en exécution et à vérifier qu'ils n'ont pas eu des conséquences néfastes sur le niveau d'investissement des collectivités territoriales et notamment des communes les plus fragiles (communes rurales et communes bénéficiaires de la DDU, par exemple).
D'autres dotations connaissent une légère augmentation : la DDEC (dotation départementale d'équipement des collèges) et la DRES (dotation régionale d'équipement scolaire) progressent ainsi au même rythme que la FBCF des administrations publiques, soit 1,5 %. Cette indexation permettra le maintien, en volume, du montant alloué à ces dotations 17 ( * ) .
La DGF connaît, quant à elle, un « quasi-gel » : elle n'augmentera en 2011 que de 0,21 % , ce qui portera son montant total à 41,26 milliards d'euros. Cette mesure permettra de dégager 86 millions au profit des autres concours contenus dans le périmètre normé, et plus particulièrement au profit des dotations de péréquation.
Dans ce cadre, votre rapporteur souligne que, à l'avenir, le montant de la DGF ne sera plus régi par le code général des collectivités territoriales et indexé au taux d'inflation prévisionnelle, mais qu'il sera déterminé chaque année en loi de finances . Or, cette désindexation de la DGF, même si elle consacre un état de fait qui n'a pas été contesté par le législateur (depuis 2010, la DGF n'évolue plus au même rythme que l'inflation), ne manquera pas d'être un facteur d'insécurité budgétaire pour les collectivités territoriales .
Cette insécurité sera d'ailleurs renforcée par la désindexation de nombreuses dotations auparavant indexées à la DGF (articles 20 et 21 du PLF pour 2011) : tel est ainsi le cas de la dotation de continuité territoriale de la collectivité de Corse, de la dotation relative au fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales touchées par les catastrophes naturelles, de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs et de la dotation forfaitaire relative aux titres sécurisés.
Enfin, votre rapporteur constate que, comme chaque année, les prélèvements compensant les exonérations de fiscalité locale jouent le rôle de « variables d'ajustement » , leur baisse venant permettre le respect de la norme globale de progression assignée à l'enveloppe. En 2011, ces prélèvements sont ainsi réduits de 11,2 % .
3. Vers la mise en place d'une modulation des dotations en fonction de « critères de bonne gestion » ?
En lien avec l'objectif de modération des dépenses des APUL, le Président de la République a annoncé, lors de la deuxième conférence sur le déficit public, que le gouvernement avait l'intention de mettre en place un dispositif de modulation des dotations versées par l'État aux collectivités territoriales selon des « critères de bonne gestion » . Il s'agirait, plus précisément, de « caractériser la gestion des collectivités locales via le niveau des dépenses engagées par [ces dernières] » 18 ( * ) .
Le gouvernement justifie notamment cette initiative par la volonté de tenir compte du rapport de Pierre Jamet sur les finances départementales 19 ( * ) : celui-ci a en effet montré, par exemple, que les coûts de personnel par habitant variaient de un à trois selon les départements.
Ce dispositif devrait, préalablement à sa mise en place, être étudié en lien avec le Parlement et les associations d'élus locaux.
Votre rapporteur estime, à titre personnel, que ce projet souffre de deux défauts :
- d'une part, la mise en place de « critères de bonne gestion » pourrait remettre en cause le principe constitutionnel d'autonomie des collectivités territoriales . En effet, cette mesure permettrait de facto à l'État d'imposer, de manière unilatérale, des normes de gestion dont il assumerait seul la définition et dont le non-respect serait sanctionné par un moindre financement de la vie locale. Dès lors, cette proposition semble gravement contraire à l'esprit même de la décentralisation, qui implique la mise en place de relations de confiance mutuelle entre l'État et les collectivités, et non l'institution d'une tutelle insidieuse du premier sur les secondes ;
- d'autre part, il semble difficile, voire impossible, de définir des critères de « bonne gestion » qui soient valables pour toutes les collectivités par-delà leurs particularités, et qui puissent tenir compte de l'ensemble des contraintes auxquelles les acteurs locaux sont quotidiennement confrontés. La prise en compte de ces particularités par l'État pourrait même, en dernière analyse, obliger ce dernier à s'ingérer dans les affaires courantes des élus locaux et à se substituer à eux pour déterminer ce qui est bénéfique ou néfaste pour leur territoire.
Votre rapporteur considère donc que, en matière de « bonne gestion », aucun critère objectif ne saurait être dégagé ; et, à ses yeux, l'État n'est pas plus légitime que les collectivités territoriales à déterminer ce qui relève de pratiques administratives vertueuses . L'analyse comparée des déficits de l'État et de ceux des collectivités le démontre, s'il en était besoin.
Votre rapporteur est donc perplexe, voire inquiet, devant ce projet de modulation des dotations publiques en fonction des pratiques locales ; le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales et chargé, plus que toute autre institution, de veiller à la préservation des intérêts et de la liberté du secteur local , devra donc être d'une extrême prudence et d'une grande vigilance sur ce point.
Il constate, à cet égard, que sa circonspection et ses craintes sont partagées par l'Assemblée nationale : dans son avis sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », M. Manuel Aeschlimann affirme ainsi que « s'il importe que les citoyens puissent se faire un jugement éclairé et général de la gestion de leurs élus, c'est parce que c'est avant tout aux électeurs que revient de juger et, le cas échéant, de sanctionner la gestion menée par leurs collectivités territoriales ».
Votre rapporteur s'associe à ce jugement et estime que seuls les électeurs ont à apprécier (et, éventuellement, à sanctionner) la qualité de la gestion de leurs collectivités et que l'État n'a pas à s'ériger en juge de l'action des élus de terrain .
* 11 Avis de M. Philippe Valletoux, Fiscalité et finances publiques locales : à la recherche d'une nouvelle donne, décembre 2006.
* 12 Demeuraient notamment exclues de l'enveloppe normée les dotations suivantes : le FCTVA, le produit des amendes de police, le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion.
* 13 Aux termes du CGCT, les dotations d'investissement évoluent au même rythme que la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, telle qu'elle est évaluée pour l'année à venir. Or, pour l'année 2010, ce taux était négatif : l'investissement des collectivités territoriales aurait donc été pénalisé. L'article 14 du PLF 2010 a donc prévu que les dotations d'investissement seraient indexées sur l'inflation prévisionnelle, permettant de maintenir, en valeur, l'investissement des collectivités territoriales à son niveau de 2009.
* 14 Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'État pour l'année 2008, mai 2009.
* 15 On rappellera, à cet égard, que le produit des amendes forfaitaires de la circulation routière est réparti par le CFL, en fonction du nombre d'amendes dressées sur le territoire de la commune ou de l'EPCI en cause, afin de financer des opérations visant à améliorer les transports en commun et la circulation.
* 16 Ce prélèvement a augmenté de 27 % entre 2010 et 2007.
* 17 Le taux d'inflation pour 2011 est, lui aussi, évalué à 1,5 %.
* 18 Réponse au questionnaire budgétaire établi par votre rapporteur.
* 19 Rapport du groupe de travail présidé par Pierre Jamet, directeur général des services du département du Rhône, remis au Président de la République le 22 avril 2010.