Projet de loi de finances pour 2011 : Écologie, développement et aménagement durables

II. PATRIMOINE MONDIAL : DONNER À LA FRANCE LES MOYENS DE TENIR SES ENGAGEMENTS

Les candidatures à l'inscription sur la liste du patrimoine mondial sont de plus en plus nombreuses. Ce « label » semble particulièrement prisé par les collectivités territoriales dans la mesure où il valorise l'identité culturelle locale et peut aussi laisser espérer des retombées économiques, comme l'a récemment rappelé un rapport parlementaire ^{2 ( * )} .

Cependant, il ne faut pas oublier que le classement sur la liste du patrimoine mondial constitue avant tout un engagement de l'État-partie, qui, en vertu de la convention de l'UNESCO de 1972, est responsable de la préservation du patrimoine inscrit. Or les récentes décisions du Comité du patrimoine mondial ont jeté l'opprobre sur la France, qui a été mise en demeure en raison de récentes décisions jugées préoccupantes pour la préservation de deux sites.

Votre rapporteur s'est donc interrogé sur les moyens dont disposait l'État pour tenir ses engagements afin d'identifier des propositions concrètes.

A. LA CONTREPARTIE DU CLASSEMENT DE L'UNESCO : UN ENGAGEMENT DES ÉTATS-PARTIES

1. La portée de la qualification « patrimoine mondial »

La convention concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel a été adoptée le 16 novembre 1972 par l'UNESCO. Elle a été ratifiée par 187 États (dont la France le 27 juin 1975) qui se sont engagés à protéger leur patrimoine naturel et culturel.

Article 1 ^er de la convention du 16 novembre 1972

Aux fins de la présente Convention sont considérés comme « patrimoine culturel » :

- les monuments: oeuvres architecturales, de sculpture ou de peinture monumentales, éléments ou structures de caractère archéologique, inscriptions, grottes et groupes d'éléments, qui ont une valeur universelle exceptionnelle du point de vue de l'histoire, de l'art ou de la science ;

- les ensembles : groupes de constructions isolées ou réunies, qui, en raison de leur architecture, de leur unité, ou de leur intégration dans le paysage, ont une valeur universelle exceptionnelle du point de vue de l'histoire, de l'art ou de la science ;

- les sites : oeuvres de l'homme ou oeuvres conjuguées de l'homme et de la nature, ainsi que les zones y compris les sites archéologiques qui ont une valeur universelle exceptionnelle du point de vue historique, esthétique, ethnologique ou anthropologique.

Article 2 de la convention du 16 novembre 1972

Aux fins de la présente Convention sont considérés comme « patrimoine naturel » :

- les monuments naturels constitués par des formations physiques et biologiques ou par des groupes de telles formations qui ont une valeur universelle exceptionnelle du point de vue esthétique ou scientifique ;

- les formations géologiques et physiographiques et les zones strictement délimitées constituant l'habitat d'espèces animale et végétale menacées, qui ont une valeur universelle exceptionnelle du point de vue de la science ou de la conservation ;

- les sites naturels ou les zones naturelles strictement délimitées, qui ont une valeur universelle exceptionnelle du point de vue de la science, de la conservation ou de la beauté naturelle.

Le Comité du patrimoine mondial , composé de 21 membres élus pour six ans, représente les États et décide des sites à inscrire qui répondent aux critères de sélection. Les mandats français au Comité du patrimoine mondial ont été exercés pendant les périodes suivantes : 1976-1978 ; 1978-1985 ; 1987-1993 ; 1993-1999 ; 2009-2013. Compte tenu de la nature des biens pouvant être inscrits sur la liste du patrimoine mondial (culturelle ou naturelle), deux ministères sont chargés de la mise en oeuvre de la convention en France : le ministère de la culture et celui de l'écologie.

Les interlocuteurs de l'UNESCO en France

La Délégation française auprès de l'UNESCO, sous tutelle du ministère des affaires étrangères, est l'interlocuteur officiel de l'UNESCO, habilité à engager le gouvernement français. Pourvue d'un rôle politique, elle représente la France à la Conférence générale et assure la conduite des délégations dans les différentes instances de l'UNESCO. C'est par lui que transitent les décisions et dossiers de la France vers l'UNESCO et de l'UNESCO vers la France.

Mais ce sont les ministères techniques en charge de la culture (direction du patrimoine) et de l'écologie (service de la protection des sites naturels) qui sont responsables du suivi de la Convention ainsi que de son application sur le sol français. Les délégations des États au Comité du patrimoine mondial sont constituées d'experts du patrimoine culturel et naturel.

La spécificité de ce type de convention réside dans une forte expertise technique et dans une dimension concrète qui fait leur réussite. Les Comités étaient composés majoritairement d'experts techniques jusqu'aux années 90 ; cette tendance est en train de s'inverser au profit des représentants politiques.

Il est important de maintenir un équilibre entre expertise technique et politique générale si l'on veut que la Convention préserve sa crédibilité et sa force.

Source : ministère de la culture et de la communication

911 sites sont inscrits à ce jour (dont 704 biens culturels). En France, 35 sites sont inscrits au patrimoine mondial de l'UNESCO, dont 32 sites culturels.

Biens français inscrits sur la Liste du patrimoine mondial

Culturel
Abbatiale de Saint-Savin sur Gartempe	1983
Abbaye cistercienne de Fontenay	1981
Arles, monuments romains et romans	1981
Basilique et colline de Vézelay	1979
Beffrois de Belgique et de France	1999
Bordeaux, Port de la Lune	2007
Canal du Midi	1996
Cathédrale d'Amiens	1981
Cathédrale de Bourges	1992
Cathédrale de Chartres	1979
Cathédrale Notre-Dame, ancienne abbaye Saint-Rémi et palais de Tau, Reims	1991
Centre historique d'Avignon : Palais des papes, ensemble épiscopal et Pont d'Avignon	1995
Chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle en France	1998
Cité épiscopale d'Albi	2010
De la grande saline de Salins-les-Bains à la saline royale d'Arc-et-Senans, la production du sel ignigène	1982
Fortifications de Vauban	2008
Juridiction de Saint-Émilion	1999
Le Havre, la ville reconstruite par Auguste Perret	2005
Mont Saint-Michel et sa baie	1979
Palais et parc de Fontainebleau	1981
Palais et parc de Versailles	1979
Paris, rives de la Seine	1991
Places Stanislas, de la Carrière et d'Alliance à Nancy	1983
Pont du Gard	1985
Provins, ville de foire médiévale	2001
Site historique de Lyon	1998
Sites préhistoriques et grottes ornées de la vallée de la Vézère	1979
Strasbourg - Grande île	1988
Théâtre antique et ses abords et « Arc de Triomphe » d'Orange	1981
Val de Loire entre Sully-sur-Loire et Chalonnes	2000
Ville fortifiée historique de Carcassonne	1997
Naturel
Golfe de Porto : calanche de Piana, golfe de Girolata, réserve de Scandola	1983
Lagons de Nouvelle-Calédonie : diversité récifale et écosystèmes associés	2008
Pitons, cirques et remparts de l'ile de la Réunion	2010
Mixte
Pyrénées - Mont Perdu	1997
Biens français soumis à la Liste indicative
Sites mégalithiques de Carnac	1996
Cathédrale de Saint-Denis	1996
Rouen : ensemble urbain à pans de bois, cathédrale, église Saint-Ouen, église Saint Maclou	1996
Château de Vaux-le-Vicomte	1996
Les villes bastionnées des Pays-Bas du nord-ouest de l'Europe	1996
Les Cévennes et les Grands Causses	2002
Le massif forestier de Fontainebleau	1996
Le vignoble Champenois	2002
Montagne Sainte-Victoire et sites cézaniens	1996
Ensemble de grottes à concrétions du Sud de la France	2000
Parc national de la Vanoise	2000
Massif du Mont Blanc	2000
La Camargue	2002
Le massif corallien et les écosystèmes associés de Nouvelle-Calédonie	2002
Bouches de Bonifacio	2002
Mercantour / Alpi Marittime	2002
Parc national des Écrins	2002
Parc national de Port-Cros	2002
Marais salants de Guérande	2002
Vignoble des côtes de Nuits et de Beaune	2002
Le rivage méditerranéen des Pyrénées	2002
Bassin minier du Nord-Pas-de-Calais	2002
Rade de Marseille	2002
Les villes antiques de la Narbonnaise et leur territoire : Nîmes, Arles, Glanum, aqueducs, via Domitia	2002
Le chemin de fer de Cerdagne	2002
Office National d'Études et de Recherches Aérospatiales, Meudon	2002
Hangar Y	2002
Ancienne chocolaterie Menier à Noisiel	2002
Phare de Cordouan	2002
L'oeuvre architecturale et urbaine de Le Corbusier	2006
Centre ancien de Sarlat	2002
Arsenal de Rochefort et fortifications de l'estuaire de la Charente	2002
La Grotte ornée Chauvet-Pont d'Arc	2007
Prehistoric Pile Dwellings around the Alps	2009
Les Iles Marquises	2010
Le site sacré de Tapu-tapu-âtea /Te Pô, vallée de Ô-po-ä	2010

L'appellation « patrimoine mondial » repose sur la notion de « valeur universelle exceptionnelle » (VUE) qui caractérise le bien ainsi classé. Chaque bien du patrimoine mondial est un bien commun à tous les peuples du monde indépendamment du pays où il est situé. Ainsi, chaque pays reconnaît qu'il incombe à la communauté internationale toute entière de participer à la protection du patrimoine culturel et naturel de valeur universelle exceptionnelle. La VUE peut être très différente d'un bien à un autre. Il peut s'agir de la qualité architecturale d'un immeuble comme de la qualité paysagère d'un site étendu sur des centaines de kilomètres.

2. La procédure de classement : du projet local à la proposition de l'État

L'inscription d'un bien sur la liste du patrimoine mondial est l'aboutissement d'un long processus (environ dix ans) en plusieurs étapes :

- l'inscription du bien ou du site sur une « liste indicative » nationale ;

La « liste indicative » est un inventaire non exhaustif des biens, établie et déposée auprès de l'UNESCO par l'État-partie qui peut la modifier à tout moment. Un bien doit figurer au moins 12 mois sur cette liste avant d'être soumis à l'UNESCO pour le classement au patrimoine mondial.

- la préparation du dossier de candidature ;

D'après le ministère de la culture et de la communication, les candidatures sont souvent portées par des associations ou des collectivités territoriales même si l'État peut aussi élaborer le dossier d'inscription. Le modèle de dossier est donné par les « Orientations devant guider la mise en oeuvre de la Convention », documents issus des débats du comité du patrimoine mondial.

Article 3 de la convention du 16 novembre 1972

Il appartient à chaque État-partie à la présente Convention d'identifier et de délimiter les différents biens situés sur son territoire et visés aux articles 1 et 2 qui définissent respectivement le patrimoine culturel et le patrimoine naturel.

Compte tenu de la diversification des types de sites ou biens présentés (qui sera évoquée ultérieurement), il est apparu nécessaire à la France de disposer d'un dispositif plus adapté à compter de 2004. Ainsi a été créé un comité national consultatif, placé auprès des deux ministres en charge de la convention du patrimoine mondial. À ce stade de la procédure, cette instance a pour mission de :

• conseiller les structures porteuses de candidatures (notamment sur le choix et la présentation de la VUE qui va être présentée à l'UNESCO) ;

• réviser la liste indicative ;

• donner un avis sur les problèmes de conservation des biens inscrits.

Le ministère de la culture et celui de l'écologie sont en contact permanent pour traiter ces sujets qui font l'objet de rencontres mensuelles. Le montage d'un dossier prend plusieurs années, entre 5 et 7 ans.

- la procédure de dépôt du dossier et l'inscription .

• à l'échelle nationale

Les dossiers parvenus à maturité sont examinés, sur proposition des ministères, par le Comité National des Biens Français du Patrimoine Mondial (comité d'experts placé auprès des deux ministres en charge du suivi de la Convention et auquel participe l'ambassadeur délégué auprès de l'UNESCO). Le Comité établit une appréciation sur la base d'une audition des porteurs du dossier et du rapport d'un membre. L'État choisit, sur la base de cet avis, le dossier à déposer auprès de l'UNESCO (Centre du patrimoine mondial). La Délégation permanente auprès de l'UNESCO en assure la transmission. La date limite de dépôt des dossiers par les États au Centre du patrimoine mondial est le 31 janvier de l'année en cours.

• à l'échelle internationale

Après son dépôt, le dossier fait l'objet d'un premier examen formel, mené par le Centre du patrimoine mondial (c'est-à-dire au secrétariat général de l'UNESCO), qui s'assure de sa conformité aux règles. Il est ensuite remis aux « organes consultatifs » de la Convention - l'ICOMOS international - Conseil international des monuments et des sites, et/ou l' UICN - Union mondiale pour la nature -, chargés d'en assurer l'expertise scientifique et technique, et qui établissent un rapport au Comité du patrimoine mondial assorti d'un avis quant à son inscription. La vice-présidente d'ICOMOS-France a noté que sur les 21 sites inscrits cet été sur la liste du patrimoine mondial, seuls 11 avaient reçu l'avis favorable de ces organes.

La décision définitive est prise par les membres du Comité du patrimoine mondial qui se réunissent un fois par an. Un délai de 18 mois s'écoule donc entre le dépôt du dossier et la décision finale. Le site peut être inscrit, refusé, différé, ou encore renvoyé à l'État-partie pour compléments d'information. Le 3 août 2010 s'est achevée la 34 ^e session du Comité du patrimoine mondial à Brasilia, avec l'annonce du classement de 21 nouveaux sites sur la liste éponyme.

3. Le rôle spécifique de l'État

La convention concernant la protection du patrimoine mondial de 1972 est très claire : c'est l'État qui est responsable des biens classés ; il doit garantir leur protection.

Article 4 de la convention du 16 novembre 1972

Chacun des États parties à la présente Convention reconnaît que l'obligation d'assurer l'identification, la protection, la conservation, la mise en valeur et la transmission aux générations futures du patrimoine culturel et naturel visé aux articles 1 et 2 et situé sur son territoire, lui incombe en premier chef . Il s'efforce d'agir à cet effet tant par son propre effort au maximum de ses ressources disponibles que, le cas échéant, au moyen de l'assistance et de la coopération internationales dont il pourra bénéficier, notamment aux plans financier, artistique, scientifique et technique.

Depuis environ quatre ans, les ministères en charge du suivi de la convention de 1972 ont mis en place un dispositif susceptible de répondre à cette exigence sur l'ensemble du territoire. Rappelons à ce titre que le comité national consultatif, évoqué plus haut, a d'autres missions :

• l'identification d'un suivi efficace. Cet objectif s'est traduit par la mise en place de relais des ministères sur l'ensemble du territoire. Tout d'abord une circulaire du ministre de la culture a été adressée aux préfets en 2007, demandant aux services de veiller à la conservation des biens et d'alerter les ministères en cas de projet d'aménagement susceptible de porter atteinte à leur VUE. Ensuite un courrier leur a été adressé la même année afin qu'ils désignent un référent patrimoine mondial dans chaque région ;

• les rencontres avec les homologues des autres pays d'Europe ;

• la coopération internationale grâce à laquelle la France fait bénéficier les autres États-parties de son expertise en matière de protection du patrimoine.

Cette démarche semble répondre partiellement aux exigences décrites dans l'article 5 de la convention (article 5-b notamment) concernant la protection du patrimoine mondial. Cependant l'analyse de l'alinéa 5-d met en évidence un point particulier : si notre code du patrimoine prévoit des systèmes de protection que l'on juge ^{3 ( * )} exemplaires à l'étranger, il ne comprend en revanche aucune référence à la notion de patrimoine mondial .

Article 5 de la convention du 16 novembre 1972

Afin d'assurer une protection et une conservation aussi efficaces et une mise en valeur aussi active que possible du patrimoine culturel et naturel situé sur leur territoire et dans les conditions appropriées à chaque pays, les États-parties à la présente Convention s'efforceront dans la mesure du possible :

(a) d'adopter une politique générale visant à assigner une fonction au patrimoine culturel et naturel dans la vie collective, et à intégrer la protection de ce patrimoine dans les programmes de planification générale ;

(b) d'instituer sur leur territoire , dans la mesure ou ils n'existent pas, un ou plusieurs services de protection , de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel et naturel, dotés d'un personnel approprié , et disposant des moyens lui permettant d'accomplir les tâches qui lui incombent ;

(c) de développer les études et les recherches scientifiques et techniques et perfectionner les méthodes d'intervention qui permettent à un État de faire face aux dangers qui menacent son patrimoine culturel ou naturel ;

(d) de prendre les mesures juridiques, scientifiques, techniques, administratives et financières adéquates pour l'identification, la protection, la conservation, la mise en valeur et la réanimation de ce patrimoine ; et

(e) de favoriser la création ou le développement de centres nationaux ou régionaux de formation dans le domaine de la protection, de la conservation et de la mise en valeur du patrimoine culturel et naturel et d'encourager la recherche scientifique dans ce domaine.

La question posée par votre rapporteur à l'ensemble des personnes auditionnées vise finalement ce point particulier. En effet, la question centrale est de savoir si, avec les outils dont dispose la France aujourd'hui, l'État a les moyens de garantir la protection du patrimoine mondial dont il a la responsabilité . Les outils juridiques que le code du patrimoine lui offre sont-ils suffisants ?

Compte tenu de l'exemplarité souvent citée de la France en matière de protection du patrimoine, on aurait pu penser que la réponse à cette question était positive. Or le Comité du patrimoine mondial, lors de sa réunion à Brasilia, a décidé de prononcer deux mises en demeure à l'encontre de la France. C'est une situation que votre commission juge inacceptable . Comme cela est détaillé dans le chapitre suivant du présent rapport, les mesures ou situations en cause semblent échapper à l'État qui n'apparaît pas capable d'empêcher les décisions qui sont perçues, par les autres États-parties, comme susceptibles d'endommager les biens classés au patrimoine mondial de l'UNESCO.

Article 6 de la convention du 16 novembre 1972

1. En respectant pleinement la souveraineté des États sur le territoire desquels est situé le patrimoine culturel et naturel visé aux articles l et 2, et sans préjudice des droits réels prévus par la législation nationale sur ledit patrimoine, les États-parties à la présente convention reconnaissent qu'il constitue un patrimoine universel pour la protection duquel la communauté internationale tout entière a le devoir de coopérer.

2. Les États-parties s'engagent en conséquence, et conformément aux dispositions de la présente convention, à apporter leur concours à l'identification, à la protection, à la conservation et à la mise en valeur du patrimoine culturel et naturel visé aux paragraphes 2 et 4 de l'article 11 si l'État sur le territoire duquel il est situé la demande.

3. Chacun des États-parties à la présente convention s'engage à ne prendre délibérément aucune mesure susceptible d'endommager directement ou indirectement le patrimoine culturel et naturel visé aux articles l et 2 qui est situé sur le territoire d'autres États-parties à cette convention.

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* ² Avis n° 2859 tome 3, projet de loi de finances pour 2011, culture - patrimoines, Monique Boulestin.

* ³ D'après M. SOROSH-WALI, expert au Centre du patrimoine mondial de l'UNESCO.