C. DES INCERTITUDES FINANCIÈRES POUR LES MAISONS DÉPARTEMENTALES DES PERSONNES HANDICAPÉES ET LA PRESTATION DE COMPENSATION DU HANDICAP
1. L'attente de meilleures garanties financières pour les maisons départementales des personnes handicapées
a) Des crédits reconduits et regroupés dans un seul programme
La loi Handicap du 11 février 2005 a prévu la création, dans chaque département, d'une maison départementale des personnes handicapées (MDPH), qui a pour vocation d'accueillir en un même lieu les personnes handicapées, afin de les conseiller et les orienter dans toutes leurs démarches et de recevoir l'ensemble de leurs demandes.
Les MDPH sont organisées en groupement d'intérêt public (Gip), réunissant généralement le conseil général, l'Etat, l'assurance maladie et les caisses d'allocations familiales. Il revient au département d'en assurer la tutelle administrative et financière.
En tant que membre du Gip, l'Etat contribue largement au fonctionnement des MDPH : de 2005 à 2010, sa participation a atteint près de 267,8 millions d'euros, à laquelle s'ajoutent les versements de la CNSA, soit 235 millions sur la même période.
Pour 2011, la contribution de l'Etat au fonctionnement des MDPH s'élèvera au total à 107,2 millions d'euros , soit une revalorisation de 0,3 % par rapport à 2010.
Elle comprend :
- d'une part, la reconduction des crédits versés en 2010 par la CNSA, soit 60 millions d'euros ;
- d'autre part, une dotation de l'Etat de 47,2 millions qui figure à l'action n° 1 « Evaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées » de ce programme et qui regroupe désormais les crédits auparavant inscrits au titre du programme 124 de la présente mission (8,3 millions) et du programme 155 de la mission « Travail et emploi » (17,2 millions).
Une partie de ces crédits (20 millions) complète la subvention de fonctionnement de la CNSA (60 millions) et couvre le coût des vacations médicales (3,6 millions). L'autre moitié (23,6 millions) vise à compenser le coût qui résulte de la non-mise à disposition des personnels d'Etat aux MDPH, le nombre de postes concernés ayant été fixé par les conventions constitutives de chaque maison.
D'après ces conventions, les personnels qui auraient dû être mis à disposition par les Ddass et les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) représentaient respectivement 1 055 ETP et 495 ETP, soit un total de 1 550 ETP.
Une circulaire de la DGCS n° 2010-109, en date du 14 avril 2010 22 ( * ) , a dressé un état des lieux actualisé du nombre de postes devenus vacants (voir tableau ci-dessous) afin de garantir aux MDPH une plus grande lisibilité du niveau de participation de l'Etat.
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Evolution des effectifs mis à disposition par les Ddass et les DDTEFP |
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en équivalents temps plein (ETP) |
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Conventions constitutives |
Juillet 2006 |
Août 2007 |
Mars 2008 |
Janvier 2010 |
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Ddass |
Mises à dispositions dues |
1 055 |
1 028 |
840 |
758 |
1 052 |
|
Mises à dispositions effectives |
897 |
757 |
661 |
525 |
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Ecart |
131 |
83 |
97 |
527 |
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Taux de couverture |
87,2% |
90,1% |
87,2% |
49,9% |
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|
DDTEFP |
Mises à dispositions dues |
495 |
540 |
522 |
508 |
501 |
|
Mises à dispositions effectives |
394 |
331 |
309 |
227 |
||
|
Ecart |
146 |
191 |
199 |
274 |
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|
Taux de couverture |
72,9% |
63,4% |
60,8% |
45,3% |
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Source : direction générale de la cohésion sociale, 2010. |
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Ainsi, en janvier 2010, 801 postes ETP n'étaient pas pourvus , soit plus de la moitié des postes que l'Etat aurait dû mettre à disposition. Dans ces conditions, les MDPH ne disposent pas des moyens suffisants pour s'acquitter dans de bonnes conditions des missions qui leur ont été confiées 23 ( * ) .
Ces postes manquants doivent donc faire l'objet d'une compensation financière. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, l'intégralité des crédits prévus en loi de finances initiale pour 2010 devrait être versée aux MDPH. Le dernier versement, soit 5,1 millions d'euros, devrait intervenir avant la fin de l'année 24 ( * ) .
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Récapitulatif des crédits versés pour le fonctionnement des MDPH depuis 2005 |
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en euros |
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Année |
ETAT |
CNSA |
Nature de la dépense |
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Programme 124 |
Programme 155 |
Programme 157 |
Total versé |
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Total 2005 |
50 000 000 |
50 000 000 |
0 |
Crédits exceptionnels de préfiguration |
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2006 |
2 500 000 |
2 085 015 |
13 840 000 |
18 425 015 |
20 000 000 |
Fonctionnement |
|
527 985 |
527 985 |
Vacations médicales |
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|
16 000 000 |
16 000 000 |
Crédits exceptionnels |
||||
|
4 000 000 |
4 000 000 |
Crédits exceptionnels |
||||
|
7 930 000 |
7 930 000 |
Crédits exceptionnels |
||||
|
0 |
0 |
0 |
Fongibilité asymétrique |
|||
|
Total 2006 |
2 500 000 |
2 613 000 |
41 770 000 |
46 883 000 |
20 000 000 |
|
|
2007 |
2 500 000 |
3 925 695 |
13 840 000 |
20 265 695 |
30 000 000 |
Fonctionnement |
|
0 |
20 000 000 |
Fonctionnement |
||||
|
3 100 985 |
3 100 985 |
Vacations médicales |
||||
|
8 251 000 |
8 251 000 |
Crédits exceptionnels |
||||
|
8 425 667 |
358 952 |
8 784 619 |
Fongibilité asymétrique |
|||
|
Total 2007 |
10 925 667 |
7 385 632 |
22 091 000 |
40 402 299 |
50 000 000 |
|
|
2008 |
2 500 000 |
4 976 129 |
14 096 000 |
21 572 129 |
30 000 000 |
Fonctionnement |
|
0 |
15 000 000 |
Fonctionnement |
||||
|
3 668 420 |
3 668 420 |
Vacations médicales |
||||
|
0 |
postes vacants |
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10 601 574 |
752 496 |
11 354 070 |
Fongibilité asymétrique |
|||
|
Total 2008 |
13 101 574 |
9 397 045 |
14 096 000 |
36 594 619 |
45 000 000 |
|
|
2009 |
2 500 000 |
5 353 599 |
13 863 908 |
21 717 507 |
45 000 000 |
Fonctionnement |
|
0 |
15 000 000 |
Fonctionnement |
||||
|
3 668 420 |
3 668 420 |
Vacations médicales |
||||
|
3 152 400 |
6 145 500 |
9 297 900 |
postes vacants |
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|
6 300 000 |
1 220 532 |
7 520 532 |
Fongibilité asymétrique |
|||
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Total 2009 |
11 952 400 |
16 388 051 |
13 863 908 |
42 204 359 |
60 000 000 |
|
|
2010 |
2 500 000 |
6 000 000 |
13 863 908 |
45 000 000 |
Fonctionnement |
|
|
15 000 000 |
Fonctionnement |
|||||
|
3 600 000 |
Vacations médicales |
|||||
|
8 300 000 |
7 300 000 |
7 700 000 |
Compensation des postes non pourvus |
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Total 2010 (1) |
10 800 000 |
16 900 000 |
21 563 908 |
49 263 908 |
60 000 000 |
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Total général |
49 279 641 |
52 683 728 |
163 384 816 |
265 348 185 |
235 000 000 |
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(1) 2010 : les montants mentionnés sont les montants déjà versés ou notifiés et ne comprennent pas le solde qui sera versé au dernier trimestre 2010 en fonction des résultats de l'enquête d'actualisation de fin d'année. |
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Source : documents budgétaires, octobre 2010. |
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b) La subsistance de dettes de l'Etat vis-à-vis des maisons départementales des personnes handicapées
Si la compensation des charges indues paraît acquise pour 2010, les dettes accumulées au cours des exercices précédents n'ont pas toutes été soldées. Elles s'élèveraient à environ 18,2 millions d'euros 25 ( * ) : 0,4 million au titre de 2007, 10,8 millions en 2008 et près de 7 millions en 2009.
Avisée de la situation critique dans laquelle se trouvent certaines MDPH, votre commission estime indispensable d'apurer cette dette dans les plus brefs délais. A cette fin, elle propose de compléter les crédits de ce programme par une enveloppe complémentaire de 18,2 millions.
Par ailleurs, elle souhaite que la proposition de loi tendant à améliorer le fonctionnement des MDPH et adoptée par le Sénat le 25 octobre dernier 26 ( * ) , soit examinée dès que possible par l'Assemblée nationale, afin que le statut des maisons soit conforté et que les problèmes qu'elles rencontrent, en particulier du fait de l'instabilité de leurs personnels, puissent être définitivement réglés.
Le dispositif en discussion prévoit :
- d'une part, d' aménager le régime de la mise à disposition des seuls personnels de l'Etat, en prévoyant d'en porter la durée de trois à cinq ans, avec, en cas de retour dans l'administration d'origine, l'application d'un préavis plus long de six mois ;
- d'autre part, d' instaurer un système de mise à disposition contre remboursement , l'Etat demeurant employeur et versant, en début d'année, une subvention de fonctionnement. Cette subvention, dont le montant doit figurer dans la convention triennale d'objectifs et de gestion prévue par le texte, doit couvrir, au minimum, les montants remboursés par les MDPH au titre des rémunérations des personnels mis à disposition et intégrer une contribution aux frais généraux.
Ainsi, au cas où les postes que l'Etat s'est engagé à mettre à disposition ne seraient pas pourvus, les MDPH disposeraient des moyens financiers pour embaucher d'autres personnels. Ce système de versement de la subvention en début d'exercice éviterait le décompte et la compensation a posteriori des postes vacants, et donc la constitution de dettes et de difficultés de trésorerie pour les MDPH.
2. La nécessité de trouver de nouvelles sources de financement pour la prestation de compensation du handicap
a) Une montée en charge plus rapide de la prestation de compensation du handicap
Créée par la loi Handicap du 11 février 2005, la prestation de compensation du handicap (PCH) vise à couvrir les surcoûts de toute nature liés au handicap.
A terme, elle remplacera l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) et pour frais professionnels (ACFP) financées par les départements, les personnes handicapées les percevant actuellement ayant encore le choix d'en conserver le bénéfice ou d'opter pour la PCH.
Contrairement à l'ACTP, la PCH est accordée sans condition de ressources et son montant est non plus forfaitaire mais calculé en fonction des besoins réels du demandeur. En revanche, on lui reproche de mal prendre en compte les frais liés aux aides ménagères : la couverture se limite en effet au seul cas où l'état de la personne handicapée justifie l'aide d'une tierce personne pour les actes essentiels de l'existence ou requiert une surveillance particulière. Or la notion d'« actes essentiels de l'existence » fait l'objet d'une interprétation très restrictive qui conduit, en pratique, à dissocier la prise en charge de certaines aides domestiques qui leur sont liées. A titre d'exemple, alors que l'aide à la prise du repas est incluse dans le périmètre de la PCH, la préparation du repas et les tâches ménagères qui suivent ne le sont pas. Ces différences expliquent en grande partie la réticence des personnes handicapées à opter pour la nouvelle prestation, car elles redoutent une diminution du montant de la prestation et une utilisation plus contraignante.
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La prestation de compensation du handicap est composée de cinq éléments , pouvant être versés, selon les cas, en nature ou en espèces, mensuellement ou en capital : - le premier permet la prise en charge des dépenses d'aides humaines, y compris, le cas échéant, l'indemnisation ou la rémunération d'un aidant familial ; - le deuxième assure le financement des aides techniques, notamment la part du coût des matériels qui reste à la charge des assurés sociaux après remboursement par l'assurance maladie ; - le troisième couvre les dépenses d'aménagement du logement et du véhicule de la personne handicapée, y compris les éventuels surcoûts résultant de son transport ; - le quatrième finance les aides spécifiques ou exceptionnelles liées au handicap : relèvent notamment de cet élément les dépenses liées à l'achat de divers produits, tels que protections pour incontinents, sondes gastriques ou urinaires ou piles pour appareils auditifs ; - le dernier permet l'acquisition et l'entretien d'une aide animalière, qu'il s'agisse d'un chien guide d'aveugle ou d'un chien d'assistance. |
Il est en effet difficile d'apprécier avec exactitude le gain qu'une personne peut retirer du choix de la PCH par rapport à l'ACTP, dont le montant, forfaitaire, présente l'avantage d'être connu, alors que les différentes composantes de la PCH en font une prestation à montant variable. De plus, le bénéficiaire de l'ACTP n'est soumis à aucun contrôle de l'affectation des dépenses, l'allocation pouvant être assimilée à un complément de revenu.
Pourtant, l'avantage financier retiré de la nouvelle PCH est très net dans la plupart des cas, son montant moyen mensuel, près de 685 euros, étant supérieur à celui de l'ACTP, soit plus de 480 euros en moyenne.
Avec 102 693 bénéficiaires au 31 décembre 2009, soit 47 % de plus qu'en 2008, la montée en charge de la PCH s'accélère à un rythme plus ou moins soutenu selon les départements.
Cette évolution s'explique notamment par la progression plus rapide de la PCH enfant depuis le 1 er avril 2008, les enfants pouvant désormais bénéficier à ce titre de la prise en charge (en sus des aménagements de logement, de véhicule et des frais de transport) d'aides humaines ou techniques, d'aides spécifiques ou exceptionnelles ou encore d'aides animalières en remplacement des compléments d'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH). Alors qu'elle représentait à peine 2,2 % des PCH accordées en 2007, la part enfant atteint près de 9 % à la fin du premier semestre de 2009. La dépense correspondante pourrait s'établir à 80 millions à la fin de 2010 et se stabiliser autour de 90 millions en 2011.
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Evolution du nombre de bénéficiaires de l'ACTP et de la PCH |
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2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
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Bénéficiaires de la PCH (1) |
8 892 |
37 260 |
69 674 |
102 693 |
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Rythme de progression annuelle |
+ 319 % |
+ 87 |
+ 47 % |
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Bénéficiaires de l'ACTP (1) |
127 575 |
124 604 |
112 177 |
100 292 |
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Rythme de progression annuelle |
- 2 % |
- 10 % |
- 11 % |
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PCH +ACTP |
136 467 |
161 864 |
181 851 |
202 985 |
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Rythme de progression annuelle |
+ 19 % |
+ 12 % |
+ 12 % |
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(1) Données au 31 décembre. |
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Source : CNSA, comptes prévisionnels pour 2011, octobre 2010. |
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Dans le même temps, le nombre de bénéficiaires de l'ACTP a diminué de 11 % : il s'établit à près de 100 300 (contre 112 200 à la fin de 2008), soit près de la moitié de l'ensemble des allocataires de la PCH et de l'ACTP confondus (contre plus de 60 % un an plus tôt). Si la part relative des bénéficiaires de l'ACTP baisse de façon significative, celle de la PCH demeure néanmoins modeste au regard des espoirs qu'elle a suscités. Ce faible engouement justifie qu'une réflexion s'engage sur d'éventuels aménagements permettant d'en étendre le champ afin de la rendre plus attractive.
La mise en place d'une part forfaitaire pour couvrir les aides ménagères est une piste fréquemment évoquée. Votre commission serait plutôt favorable à l'extension de ces aides à celles qui conditionnent le maintien à domicile 27 ( * ) , soit une notion plus large que celle d'« actes essentiels de l'existence ». Cette amélioration est d'autant plus nécessaire que le reste à charge demeure élevé pour de nombreuses personnes handicapées qui se voient privées des aides des fonds départementaux de compensation et des forfaits d'auxiliaires de vie, les crédits alloués à ces structures n'ayant pas été reconduits, pour la quatrième année consécutive.
b) La dégradation du taux de couverture des dépenses de PCH par les concours de la CNSA
La PCH est servie par les départements qui sont chargés d'organiser l'instruction de la demande. Une partie de son coût est prise en charge par la CNSA grâce aux recettes prélevées sur la « journée de solidarité », le solde demeurant à la charge des départements.
Pour les années 2006 et 2007, le solde a été largement positif, la CNSA ayant anticipé une montée en charge beaucoup plus rapide de la nouvelle PCH. Les départements ont ainsi accumulé un excédent de trésorerie qui atteignait, fin 2007, près de 700 millions d'euros.
Depuis 2008, les dépenses annuelles sont supérieures aux concours versés par la caisse , le solde présentant un déficit de 18 millions en 2008, qui continue de se creuser : de 333 millions en 2009, il pourrait atteindre 574 millions en 2010 et 728 millions en 2011, soit un taux de couverture annuel respectivement de 46 % et 42 %.
Si l'on intègre dans ces calculs la réduction des dépenses d'ACTP, qui allège d'autant la charge pour les conseils généraux, le taux de couverture annuel net atteint 60 % en 2010, tandis que sur la période (2006-2010), il demeurait supérieur à 100 %, soit 113 %.
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c) Une révision nécessaire des conditions de financement de la PCH
La CNSA a signalé à votre rapporteur de fortes disparités selon les départements, plus d'un tiers d'entre eux ayant enregistré une dépense cumulée encore supérieure aux concours qui leur ont été versés par la CNSA sur la période (2006-2009) 28 ( * ) . D'ici à la fin de 2010, les écarts de situation constatés devraient s'accentuer, près de la moitié des départements devant présenter un taux de couverture cumulé sur la période (2006-2010) inférieur à 100 %.
Pour réduire ces écarts, votre commission avait envisagé que la contribution versée à chaque département soit modulée en fonction de la dépense constatée, certains conseils généraux ayant pratiquement épuisé leurs provisions budgétaires 29 ( * ) .
En réponse à cette proposition, le conseil de la CNSA a mis en place l'an dernier un groupe de travail sur l'évolution des concours qu'elle verse aux départements au titre de l'Apa et de la PCH, pour étudier le bien-fondé d'une modification des critères retenus pour leur répartition.
Les premières conclusions de ce groupe ont permis d'établir que si une modification des critères de répartition des concours versés au titre de l'Apa était souhaitable à court terme, il n'en était pas de même pour la PCH. En effet, dans la mesure où la PCH est une prestation récente dont la montée en charge a débuté très progressivement, il n'est pas possible de dire actuellement si les différences constatées entre départements sont la traduction d'un contexte local particulier qui rendrait nécessaire une révision des critères à moyen terme ou si elles sont simplement liées à un rythme différent dans la montée en charge de cette prestation, qui aurait vocation à s'estomper avec le temps.
Il a donc été estimé préférable d'attendre la stabilisation des dépenses de PCH pour proposer une modification des critères de répartition des concours apportés par la CNSA pour leur financement.
Pour autant, on constate globalement l'insuffisance des concours pour couvrir les dépenses de l'ensemble des départements , quelles que soient les modalités de leur répartition. Cela conduit à s'interroger à très court terme sur l'opportunité d'augmenter les recettes de la CNSA pour pouvoir compenser, à l'euro près, les charges supportées par les départements.
Pour sa part, votre rapporteur serait favorable à la création d'une seconde « journée de solidarité » , qui pourrait être décomptée des journées de congés prises au titre de la réduction du temps de travail (RTT). En fonction du niveau des recettes que sa mise en place pourrait rapporter, il serait alors éventuellement possible d'envisager la réforme attendue de la PCH et la suppression à terme de l'ACTP.
* 22 Circulaire DGCS/DAGEMO/DRH/DAFJS n° 2010-109 du 14 avril 2010 relative à la compensation des postes devenus vacants dans les MDPH à la suite de retours dans les services de l'Etat.
* 23 Voir à ce sujet le rapport d'information Sénat n° 485 (2008-2009) fait par Paul Blanc et Annie Jarraud-Vergnolle, au nom de la commission des affaires sociales, « Les maisons départementales des personnes handicapées sur la bonne voie : premier bilan, quatre ans après la loi du 11 février 2005 », juin 2009.
* 24 Réponse de Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'Etat auprès de la ministre des solidarités et de la cohésion sociale, à une question orale avec débat du sénateur Eric Doligé sur les MDPH, lundi 15 novembre 2010.
* 25 Réponse précitée de Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'Etat auprès de la ministre des solidarités et de la cohésion sociale.
* 26 Texte n° 8 (2010-2011) précité.
* 27 Cette proposition, qui figurait à l'article 13 de la proposition de loi n° 191 (2009-2010) précitée, a toutefois été supprimée lors de l'examen du texte en séance publique.
* 28 Voir tableau récapitulatif des concours et des dépenses de PCH par département en annexe.
* 29 Lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, votre rapporteur avait présenté un amendement en ce sens. Adopté à l'unanimité par le Sénat, il avait finalement été rejeté en commission mixte paritaire, en tant que cavalier social.