B. LES CRÉDITS CONSACRÉS AUX 14 PAYS PRIORITAIRES DE LA COOPÉRATION FRANÇAIS ET AUX PMA ONT DIMINUÉ DE 2005 A 2009
1. Les crédits consacrés aux 14 pays prioritaires de la coopération française ont diminué de 2005 à 2009
Le CICID de juin 2009 avait défini la priorité géographique de la coopération française à travers une liste de 14 pays pauvres prioritaires, 14 pays d'Afrique subsaharienne : le Bénin, le Burkina Faso, les Comores, le Ghana, la Guinée Conakry, Madagascar, le Mali, la Mauritanie, le Niger, la République Démocratique du Congo, la République Centrafricaine, le Sénégal, le Tchad, le Togo.
Vos rapporteurs ont été surpris de constater que, dans les faits, les crédits avaient baissé depuis 2004 dans ces pays plus qu'ailleurs, constat qui justifie pleinement les mesures visant à concentrer notre effort sur ces pays.
Si on considère l'aide bilatérale sous forme de subventions issues des programmes 209 et 110, celle-ci passe de 219 millions en 2005 à 158 millions en 2009.
Évolution de l'aide bilatérale française consacrée aux 14 pays pauvres prioritaires et octroyée sous formes de subventions sur la période 2005-2009 17 ( * )
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
|
Subventions projets |
161 |
176 |
145 |
71 |
112 |
|
FSP |
29 |
23 |
31 |
25 |
9 |
|
Aide budgétaire globale |
29 |
57 |
24 |
10 |
37 |
|
TOTAL 14 pays pauvres prioritaires |
219 |
256 |
200 |
106 |
158 |
|
En % du total des subventions |
49% |
48% |
39% |
32% |
52% |
|
Pour rappel : total subventions |
443 |
538 |
519 |
331 |
306 |
Source : MAEE
Si l'on considère l'aide bilatérale nette déclarée à l'OCDE destinée à ces pays : elle passe de 1 490 millions d'euros en 2004 à 708 millions d'euros en 2008. L'évolution est cependant moins défavorable si on considère l'aide programmable qui évolue favorablement.
Évolution de l'aide bilatérale
consacrée aux 14 pays pauvres prioritaires
sur la
période 2004-2008
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
|
Aide bilatérale nette |
1 490 |
697 |
814 |
787 |
708 |
|
Aide bilatérale programmable 18 ( * ) |
334 |
375 |
289 |
313 |
418 |
Source : MAEE
Si on regarde l'évolution des dons programmables, notion qui sans doute se rapproche le plus des sommes effectivement disponibles pour financer des projets de développement dans ces pays, on constate également, sur les cinq dernières années disponibles, une diminution.
Évolution des dons programmables
consacrés aux 14 pays pauvres prioritaires
sur la période
2004-2008
19
(
*
)
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
|
I . Dons bilatéraux |
1 600 |
790 |
920 |
857 |
722 |
|
II . Remises de dettes |
941 |
47 |
126 |
181 |
122 |
|
III . Dépenses consacrées à la recherche au développement |
67 |
67 |
234 |
123 |
37 |
|
IV . Coût imputé des étudiants |
116 |
122 |
150 |
150 |
108 |
|
V . Aide humanitaire |
2 |
2 |
3 |
6 |
3 |
|
VI . Aide alimentaire |
5 |
12 |
11 |
14 |
19 |
|
VII. Aide aux réfugiés dans les pays donneurs |
27 |
70 |
1 |
0 |
1 |
|
TOTAL Dons programmables bilatéraux I - (II + III + IV + V + VI+ VII) |
442 |
470 |
395 |
383 |
432 |
Source : MAEE
L'AFD a consacré ainsi 39 % de ses engagements à l'Afrique subsaharienne mais que 10 % de ses engagements aux pays pauvres prioritaires contre 16 % dans les pays émergents 20 ( * ) .
Engagements de l'AFD réalisés en 2009 dans les 14 pays pauvres prioritaires
|
Total engagement |
% |
Coût Etat des prêts |
% |
Effort financier total |
% |
|
|
Afrique subsaharienne |
1 671 |
39 % |
254 |
53 |
478 |
57 |
|
dont pays pauvres prioritaires |
415 |
10 |
55 |
11 |
235 |
28 |
|
Pays émergents mandat BPM |
704 |
16 |
76 |
16 |
77 |
9 |
|
Total |
4 329 |
476 |
835 |
100 |
Source : DPT 2011
Cette situation s'explique, d'une part, par le fait que l'AFD intervient majoritairement sous forme de prêts. Quand on regarde en termes d'effort financier total, les 14 pays pauvres représentent 28 % de l'effort budgétaire, alors que les émergents ne représentent plus que 9 %. Cette situation s'explique, d'autre part, par le fait que, sous forme de prêt, l'AFD intervient plus massivement dans la zone Afrique subsaharienne, dans des pays qui ne sont pas sur la liste des pays prioritaires, comme l'Afrique du Sud ou le Kenya.
La commission constate que notre aide, quel que soit l'agrégat retenu, diminue dans ces pays prioritaires. Elle en déduit que la décision de 2009 de se fixer un objectif quantitatif est nécessaire pour orienter les décisions d'attribution des subventions et l'action de nos opérateurs.
Elle observe en revanche que l'objectif retenu par le CICID de juin 2009 de 50 % des subventions consacrées aux OMD, hors interventions en sortie de crise et dépenses non ventilées consacrées aux 14 pays, se fondait sur un agrégat trop limité qui ne représente pour ces pays, en 2008, que 12 % des dons bilatéraux, 20 % des dons programmables.
Subventions consacrées aux OMD, hors interventions en sortie de crise et dépenses non ventilées, octroyées aux 14 pays pauvres prioritaires 21 ( * )
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
|
Subventions projets (OMD) |
161 |
176 |
145 |
71 |
112 |
|
FSP (OMD) a |
17 |
10 |
23 |
14 |
9 |
|
TOTAL |
178 |
186 |
168 |
85 |
121 |
Source : MAEE
Le choix de cet agrégat permet d'atteindre facilement l'objectif des 50 % et d'afficher que 76 % des subventions consacrées aux OMD, hors interventions en sortie de crise et dépenses non ventilées, sont consacrées aux 14 pays pauvres prioritaires.
Le choix du document-cadre de fixer un objectif au regard de l'ensemble des subventions paraît de ce fait plus pertinent.
Tout dépendra cependant de la définition des subventions retenue. Si on s'en tient aux subventions projets de l'AFD, du fonds de solidarité prioritaire et des aides budgétaires globales des programmes 209 et 110 sans les montants octroyés sous forme de C2D (contrats de désendettement et développement) et les engagements de FSP mobilisateurs, l'objectif, comme l'illustre le tableau ci-dessous est déjà atteint en 2009.
Évolution des subventions consacrées aux 14 pays pauvres prioritaires
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
|
TOTAL 14 pays pauvres prioritaires |
219 |
256 |
200 |
106 |
158 |
|
En % du total des subventions |
49 % |
48 % |
39 % |
32 % |
52 % |
Source : MAEE
Le dernier tableau montre que la concentration n'est pas incompatible avec la baisse des moyens si l'enveloppe générale de dons baisse encore plus. C'est pourquoi le document-cadre avait introduit la notion de montant-plancher de moyens budgétaires consacrés à l'aide bilatérale qui mériterait d'être suivi .
* 17 Subventions projets de l'AFD, fonds de solidarité prioritaires (instrument d'aide-projet du MAEE) et aides budgétaires globales. Les montants sont exprimés en engagements, en millions d'euros et couvrent les programmes 209 et 110. Les montants octroyés sous forme de C2D (contrats de désendettement et développement) ne sont pas pris en compte dans les subventions. Les montants FSP n'incluent pas les engagements de FSP mobilisateurs dont bénéficient en partie certains des 14 pays pauvres prioritaires ; ces montants sont respectivement de 40 ; 62 ; 48 ; 33 et 9 millions d'euros en 2005, 2006, 2007, 2008 et 2009.
* 18 L'aide bilatérale programmable sur dons est définie par exclusion des éléments d'aide imprévisibles par nature, c'est-à-dire qui n'entraînent aucun flux transfrontalier, qui n'entrent pas dans les accords de coopération entre les gouvernements et qui ne sont pas programmables par le donneur. L'aide non programmable comprend les remises de dettes et autres opérations sur la dette, les dépenses consacrées à la recherche au développement, le coût imputé des étudiants, l'aide humanitaire, l'aide alimentaire, l'aide aux réfugiés dans les pays donneurs, les frais administratifs, l'aide allouée par les collectivités locales, et le soutien (de caractère général) aux ONG. L'aide bilatérale sur dons programmables comprend, outre les subventions, la coopération technique (assistance technique, établissements culturels, langue et culture française, échanges scientifiques et universitaires, dépenses de l'AEFE), les dépenses d'autres ministères (MIIINDS, Outre Mer, Défense, ...) ; les C2D.
* 19 Les données tirées des déclarations d'APD française au CAD de l'OCDE sont exprimées en décaissement, et en millions d'euros.
* 20 Liste des pays émergents où l'AFD est autorisée à opérer avec un mandat de préservation des biens publics mondiaux (BPM), définie par le CICID de 2006 : Chine, Thaïlande, Inde, Indonésie, Pakistan, Brésil
* 21 Subventions projets AFD hors pays en crise, et fonds de solidarité prioritaire (FSP) hors secteur gouvernance et action culturelle. Les montants sont exprimés en engagements et en millions d'euros.